張 清

(云南省林業(yè)調(diào)查調(diào)查規(guī)劃院,云南 昆明 650051)

1 森林采伐限額編制工作組織及管理

1.1 對(duì)森林采伐限額編制工作重要性認(rèn)識(shí)不足

云南省林業(yè)主管部門每期均非常重視年森林采伐限額的編制工作，均召開全省編制工作動(dòng)員大會(huì)，將編制采伐限額的目的、重要性和要求直接貫徹到州(市)、縣(市、區(qū))。但因每期州(市)、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)、參加編制森林采伐限額的人員變動(dòng)較明顯，部分新參加人員對(duì)編制采伐限額的目的、重要性認(rèn)識(shí)不深，每期均出現(xiàn)少數(shù)單位對(duì)工作安排和技術(shù)要求執(zhí)行不到位，導(dǎo)致不能按時(shí)按質(zhì)完成編制工作，直接壓縮了省級(jí)對(duì)各州(市)上報(bào)資料的審核、統(tǒng)計(jì)、平衡、反饋和成果編制時(shí)間，也影響到全省森林采伐限額編制成果的質(zhì)量及完成時(shí)間。所以，將編制“十四五”年森林采伐限額的目的、重要性貫徹落實(shí)到州(市)、縣(市、區(qū))和獨(dú)立編制森林采伐限額的單位，引起全體參加人員的高度重視就顯得尤為重要。

1.2 技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)有待加強(qiáng)

云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院十分重視每期年森林采伐限額編制工作的技術(shù)培訓(xùn)工作，每期均要舉辦兩個(gè)方面的技術(shù)培訓(xùn)班：一個(gè)是承擔(dān)技術(shù)指導(dǎo)人員的培訓(xùn)班，讓技術(shù)指導(dǎo)人員熟知編制采伐限額技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法和技術(shù)指導(dǎo)要點(diǎn)；另一個(gè)是州(市)、縣(市、區(qū))和獨(dú)立編制年森林采伐限額單位人員參加的培訓(xùn)班，均將編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法和成果內(nèi)容、格式進(jìn)行翔實(shí)的講解。雖然省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院每期均做到了技術(shù)培訓(xùn)至人，技術(shù)指導(dǎo)落實(shí)到片區(qū)，但因每期參加編制工作的人員技術(shù)、能力參差不齊，有參加過多次的，也有首次參加的，有專業(yè)對(duì)口的，也有專業(yè)不對(duì)口的，有熟練的，也有生疏的，有經(jīng)過培訓(xùn)就能勝任工作的，還有經(jīng)過培訓(xùn)仍不能勝任工作的，各種問題參雜出現(xiàn)，導(dǎo)致每期均有多個(gè)單位出現(xiàn)編制的成果不符合技術(shù)規(guī)定的情況，影響到全省的工作進(jìn)度和成果質(zhì)量。所以，加強(qiáng)“十四五”森林采伐限額編制技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)工作就顯得尤為重要，將技術(shù)培訓(xùn)到人，技術(shù)指導(dǎo)落實(shí)到片區(qū)和參加人員是否能勝任工作考核到人，對(duì)不能勝任工作的人員及時(shí)更換，以盡可能減少采伐限額編制出現(xiàn)技術(shù)問題的頻率。

2 森林資源數(shù)據(jù)利用

2.1 森林資源總量控制

云南省從編制“十一五”年森林采伐限額開始，就用省森林資源清查成果的森林總量控制采伐限額的森林總量，實(shí)現(xiàn)編制的成果一次性通過國務(wù)院林業(yè)主管部門的審核和國務(wù)院的核準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了森林采伐限額總量適中，結(jié)構(gòu)趨于合理。筆者建議，編制“十四五”森林采伐限額時(shí)，使用的森林總蓄積與云南省森林資源清查的森林總蓄積對(duì)比，差值應(yīng)控制在5%以內(nèi)。若差值超出5%時(shí)，應(yīng)認(rèn)真分析各州(市)上報(bào)的森林資源數(shù)據(jù)，找出問題，以省森林資源清查森林總量為基礎(chǔ)進(jìn)行平衡，以便能通過國務(wù)院林業(yè)主管部門的審核。

2.2 森林資源數(shù)據(jù)的審核和整理

編制森林采伐限額時(shí)，主要使用“二類”調(diào)查的成果資料。但因“二類”調(diào)查與森林采伐限額編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、要求及相關(guān)規(guī)定有明顯的出入，需要按編制的相關(guān)要求和規(guī)定，對(duì)其數(shù)據(jù)的時(shí)效性、規(guī)范性進(jìn)行審核，對(duì)失效的應(yīng)進(jìn)行更新，對(duì)不規(guī)范和錯(cuò)誤的應(yīng)進(jìn)行糾正，并按相關(guān)要求進(jìn)行整理和分類統(tǒng)計(jì)后，方能用于編制采伐限額。

云南省從編制“十一五”年森林采伐限額起，就非常重視相關(guān)數(shù)據(jù)的審核和整理工作，每期均發(fā)現(xiàn)“二類”調(diào)查成果資料在起源、亞林種、齡組等方面存在著較多問題，雖然每期均做了大量的糾正工作，但在森林采伐限額執(zhí)行過程中，部分單位仍出現(xiàn)其森林采伐限額與其森林資源現(xiàn)狀不匹配的現(xiàn)象，有一些縣(市、區(qū))的問題較突出，集中反映在以下幾個(gè)方面。

2.2.1速生豐產(chǎn)林資源與年森林采伐限額不匹配

從“十一五”到“十三五”，每期均有一些縣(市、區(qū))出現(xiàn)其速生豐產(chǎn)林資源與其年森林采伐限額不匹配的情況，分項(xiàng)森林采伐限額存在不足的現(xiàn)象較突出，直接影響到森林經(jīng)營單位、林農(nóng)的森林采伐營活動(dòng)和社會(huì)，特別是林農(nóng)造林護(hù)林的積極性，個(gè)別縣(市、區(qū))還激發(fā)了森林經(jīng)營者與政府之間的茅盾。究其原因，主要是“二類”調(diào)查時(shí)，將部分速生豐產(chǎn)林的亞林種錯(cuò)誤確定為一般用材林，特別是林業(yè)工程、速生豐產(chǎn)林基地上營造的速生豐產(chǎn)林；其次，是承擔(dān)編制森林采伐限額的單位和人員未認(rèn)真審核森林資源數(shù)據(jù)，未發(fā)現(xiàn)和糾正“二類”調(diào)查資料中的錯(cuò)誤。

2.2.2森林可采資源與年森林采伐限額不匹配

從“十一五”到“十三五”，每期均有一些縣(市、區(qū))出現(xiàn)其人工林可采資源對(duì)應(yīng)的采伐限額不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分過熟林因采伐限額不足而得不到及時(shí)采伐利用，造成森林中出現(xiàn)枯木現(xiàn)象，不僅造成森林資源的浪費(fèi)，還易引發(fā)森林病蟲害的發(fā)生。究其原因，大部分是“二類”調(diào)查時(shí)，將可采森林的齡組確定錯(cuò)誤，部分為亞林種和齡組同時(shí)出錯(cuò)，導(dǎo)致用于編制采伐限額的成、過熟林資源數(shù)據(jù)比實(shí)際小，測算的森林合理年伐量偏低，與森林現(xiàn)狀不符合，使得最后核定的年森林采伐限額與森林資源現(xiàn)狀不匹配。

2.2.3森林起源與年森林采伐限額不匹配

國家按森林的起源，分人工、天然核定年森林采伐限額，從“十一五”到“十三五”，每期均有少數(shù)縣(市、區(qū))以“二類”調(diào)查成果資料為依據(jù)，安排森林采伐工作，在開展采伐作業(yè)設(shè)計(jì)現(xiàn)場調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)森林的實(shí)際起源與“二類”調(diào)查記載的不同，直接影響了森林經(jīng)營者的森林采伐計(jì)劃和生產(chǎn)，還導(dǎo)致人工、天然的年森林采伐限額與森林資源不匹配，造成一項(xiàng)不足，另一項(xiàng)過剩的局面。究其原因，主要是“二類”調(diào)查時(shí)將森林的起源確定錯(cuò)誤，將少數(shù)天然林的起源錯(cuò)定為人工或?qū)⑷斯ち值钠鹪村e(cuò)定為天然林，編制采伐限額時(shí)未予糾正；其次，是少數(shù)單位未按編制采伐限額的要求將人工輔助天然更新的森林納入天然林，而是錯(cuò)誤并入人工林。

建議在編制“十四五”年森林采伐限額時(shí)，各編制單位應(yīng)對(duì)森林的起源、亞林種和齡組進(jìn)行認(rèn)真審核，特別是對(duì)退耕還林工程區(qū)、天保工程區(qū)、速生豐產(chǎn)林基地和工業(yè)原料用材林基地上的森林。

2.3 依法厘清編制采伐限額的森林資源數(shù)據(jù)

《森林法》規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)的林木，禁止采伐”，據(jù)此規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的森林就無須測算合理年伐量和編制年森林采伐限額。所以，編制年森林采伐限額時(shí)，應(yīng)先核實(shí)森林資源中有無自然保護(hù)區(qū)的森林資源，若有，應(yīng)將其劃歸“不納入編制年森林采伐限額的森林資源”。

3 森林采伐限額與森林采伐計(jì)劃的關(guān)系

森林采伐限額是國家為嚴(yán)格控制森林采伐量制定的一項(xiàng)制度，縣(市、區(qū))集體林和森林經(jīng)營單位，凡法律法規(guī)未禁止采伐(包括主伐、更新采伐、森林撫育采伐、低效林改造和其他采伐)的森林資源，應(yīng)測算其合理年伐量，編制年森林采伐限額。年森林采伐限額是森林年采伐量的控制指標(biāo)，要求森林年采伐量不得突破采伐限額，包括分項(xiàng)采伐限額。獨(dú)立編制采伐限額的單位，在其年森林采伐限額內(nèi)，可根據(jù)自身的經(jīng)營目的、森林采伐計(jì)劃組織實(shí)施年度森林采伐或不實(shí)施年度森林采伐。無采伐限額的單位，本期五年內(nèi)不能從事正常的森林采伐工作，國家另有規(guī)定除外；有采伐總限額，但缺一項(xiàng)或幾項(xiàng)分項(xiàng)限額的單位，本期五年內(nèi)均不能從事缺分項(xiàng)限額的森林采伐活動(dòng)。

云南省每期編制森林采伐限額時(shí)，總有少數(shù)林業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)將編制采伐限額與森林采伐計(jì)劃(或打算)、實(shí)施森林采伐活動(dòng)之間的關(guān)系混淆，錯(cuò)誤地認(rèn)為其管轄區(qū)內(nèi)擬不開展的森林采伐類型主要是森林撫育和低效林改造，就沒必要編制其年森林采伐限額，導(dǎo)致其轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)獨(dú)立編制采伐限額的單位缺一項(xiàng)或幾項(xiàng)分項(xiàng)采伐限額的現(xiàn)象，直接影響了本期五年內(nèi)森林經(jīng)營單位、個(gè)人正常的森林撫育、低效林改造等工作的開展。建議編制“十四五”森林采伐限額時(shí)，應(yīng)糾正錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，杜絕有相應(yīng)森林資源而人為不編制采伐限額的情形發(fā)生。

4 森林撫育和低效林改造合理年伐量測算

因在整理和統(tǒng)計(jì)森林資源數(shù)據(jù)時(shí)，用于測算森林撫育和低效林改造合理年伐量的森林資源數(shù)據(jù)與測算主伐、更新采伐的森林資源存在重疊交叉使用的情況，導(dǎo)致每期均有部分獨(dú)立編制年森林采伐限額的單位，為抬高其測算的合理年伐量，有意將測算森林撫育和低效林改造合理年伐量的森林資源數(shù)據(jù)用到了極限，使得測算的森林撫育和低效林改造合理年伐量遠(yuǎn)大于實(shí)際需求，并將測算的合理年伐量直接用于“年森林采伐限額建議指標(biāo)”，抬高了其總額。從“十五”至“十三五”的情況看，因森林撫育和低效林改造是國家倡導(dǎo)和積極推進(jìn)的營林措施，國務(wù)院林業(yè)主管部門在審核和平衡云南省上報(bào)的“年森林采伐限額建議指標(biāo)”時(shí)，對(duì)撫育、低效林改造和其他采伐的“年森林采伐限額建議指標(biāo)”僅作微調(diào)或不調(diào)，而對(duì)“十五”主伐“年森林采伐限額建議指標(biāo)”進(jìn)行大幅度削減，對(duì)“十一五”至“十三五”主伐“年森林采伐限額建議指標(biāo)”進(jìn)行小幅調(diào)整，導(dǎo)致“十五”年森林采伐限額中，森林撫育和其他采伐限額嚴(yán)重過剩，而主伐限額嚴(yán)重不足?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g，仍有部分獨(dú)立編制年森林采伐限額單位主伐限額不足，森林撫育和低效林改造采伐限額過剩的現(xiàn)象。建議編制“十四五”年森林采伐限額時(shí)，以應(yīng)撫育、改造森林資源量為基礎(chǔ)，結(jié)合森林撫育、低效林改造計(jì)劃、能力，合理測算其合理年伐量和確定分項(xiàng)“年森林采伐限額建議指標(biāo)”。

5 森林采伐限額建議指標(biāo)確定

5.1 總結(jié)“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況

省、州(市)、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門和獨(dú)立編制年森林采伐限額的單位，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況，特別是采伐限額是否影響到森林資源的持續(xù)增長，分項(xiàng)限額是否與森林的構(gòu)成相匹配，有無過?；虿蛔愕默F(xiàn)象，為科學(xué)確定“十四五”“年森林采伐限額建議指標(biāo)”提供依據(jù)。

5.2 森林資源消耗情況調(diào)查

要以獨(dú)立編制森林采伐限額單位為總體，調(diào)查上年度其森林資源消耗量及消耗結(jié)構(gòu)，為科學(xué)確定“十四五”“年森林采伐限額建議指標(biāo)”，特別是分項(xiàng)指標(biāo)提供依據(jù)，也為“十四五”期間執(zhí)行年森林采伐限額，特別是林區(qū)群眾采伐薪材的管理提供依據(jù)。

5.3 “年森林采伐限額建議指標(biāo)”總量控制

國務(wù)院核準(zhǔn)云南省的年森林采伐限額，“十五”是 2 669.6 萬m3、“十一五”是 3 148.2 萬m3、“十二五”是 3 399.1 萬m3、“十三五”是 3 259.6 萬m3。

從采伐限額執(zhí)行情況看，除了“十五”期間年森林采伐限額總量嚴(yán)重不足和結(jié)構(gòu)不合理外，“十一五”至“十三五”年森林采伐限額總量適中，結(jié)構(gòu)趨于合理。

從目前的情況看，國家非常重視森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)天然林實(shí)施嚴(yán)格的限伐制度，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，國家對(duì)森林采伐進(jìn)行收緊將是今后一段時(shí)期的發(fā)展趨勢。從全省“十一五”至“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行效果看，森林資源過度消耗得到有效遏制，實(shí)現(xiàn)了森林面積、蓄積雙增長，也能基本保障正常的森林采伐需要。據(jù)此，筆者認(rèn)為，云南省“十四五年森林采伐限額建議指標(biāo)”不宜過高，以在 3 500萬m3內(nèi)為宜。

5.4 “年森林采伐限額建議指標(biāo)”要符合現(xiàn)行政策規(guī)定

法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)禁采伐的森林，即不測算森林合理年伐量，也不能有“年森林采伐限額建議指標(biāo)”；現(xiàn)行政策規(guī)定禁止商品性采伐的森林，其主伐“年森林采伐限額建議指標(biāo)”應(yīng)確定為零；現(xiàn)行政策規(guī)定限制采伐的森林，其“年森林采伐限額建議指標(biāo)”應(yīng)明顯低于測算的合理年伐量。

5.5 “年森林采伐限額建議指標(biāo)”結(jié)構(gòu)優(yōu)化

森林采伐限額由總限額和分項(xiàng)限額組成，俗稱森林采伐限額的結(jié)構(gòu)。獨(dú)立編制森林采伐限額的單位，要求其年度內(nèi)采伐森林的總量不能突破其總限額，也不能突破其分項(xiàng)限額。執(zhí)行時(shí)，均按分項(xiàng)限額管理年度森林采伐工作，國家另有規(guī)定的除外。

從森林采伐限額執(zhí)行情況看，“十五”期間年森林采伐限額總量嚴(yán)重不足和結(jié)構(gòu)不合理，分項(xiàng)限額與森林資源、消耗需求嚴(yán)重脫鉤?！笆晃濉逼陂g年森林采伐限額總量適中和結(jié)構(gòu)趨于合理。兩期的對(duì)比情況如表1所示。

表1 “十五”與“十一五”年森林采伐限額各采伐類型對(duì)比

從表1可看出，“十五”期間，森林采伐最需要的主伐僅占總限額的9.9%，小得離譜，且嚴(yán)重不足；需求較小的其他采伐卻占總限額的66.3%，大得出奇，且過剩太多；采伐限額嚴(yán)重不足和大量過剩并存。從兩期的對(duì)比看，兩期年森林采伐限額不僅是總限額相差明顯，分項(xiàng)限額相差更為突出，且總限額相差近20%，分項(xiàng)限額相差+49.9%～-284.5%，且“十五”期間的主伐限額比“十一五”小得多，而其他采伐限額卻比“十一五”大得多。

從“十一五”至“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況看，全省年森林采伐限額總量適中，結(jié)構(gòu)趨于合理。但從獨(dú)立編制采伐限額的單位看，每期均有部分單位存在主伐限額不足，而森林撫育、低效林改造采伐限額過剩的情況。因此，筆者認(rèn)為，優(yōu)化“十四五”年森林采伐限額建議指標(biāo)應(yīng)作為重點(diǎn)工作來落實(shí)，落實(shí)到每個(gè)獨(dú)立編制采伐限額的單位；應(yīng)以測算的森林合理年伐量為依據(jù)，結(jié)合“十三五”采伐限額執(zhí)行情況、森林資源消耗量及結(jié)構(gòu)、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)、森林經(jīng)營方案等綜合考慮，優(yōu)化年森林采伐限額建議指標(biāo)，盡力做到該指標(biāo)與該單位森林資源、發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)、經(jīng)營方案相匹配。

6 結(jié)束語

編制“十四五”年森林采伐限額時(shí)，應(yīng)對(duì)全省森林資源總量和年森林采伐限額建議指標(biāo)總量進(jìn)行控制，以增加編制成果的可靠性和可信度，順利通過國務(wù)院林業(yè)主管部門的審核，避免出現(xiàn)返工或被大幅度削減年森林采伐限額建議指標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)用于編制采伐限額的森林資源數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)予以糾正。要依據(jù)測算的森林合理年伐量、“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況、本期森林資源消耗量和現(xiàn)行的林業(yè)法規(guī)、政策，科學(xué)編制和確定“十四五”年森林采伐限額建議指標(biāo)，優(yōu)化分項(xiàng)森林采伐限額建議指標(biāo)，確保編制的采伐限額，特別是分項(xiàng)限額與森林資源狀況相匹配，使森林資源既能得到有效保護(hù)，又能得到合理開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)國家實(shí)施森林采伐限額制度的目的。