李曉秋，陳燕君

(馬鞍山職業(yè)技術學院 安徽馬鞍山 243011)

《民法典》是維護社會和經濟秩序，調整民事主體關系的市場經濟基本法。工會組織財產權利受《民法典》保護。工會檔案對“凝聚職工、獲得職工認同感、構建社會主義核心價值觀、規(guī)范工會管理、促進工會組織參與社會治理”[1]具有一定作用?！皟尚隆苯M織檔案及其工會檔案的權屬涉及“兩新”組織與工會的基本權益，在《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》等修訂及相關法規(guī)政策制定中應予以關注。

1 存在問題

“兩新”組織是新經濟組織、新社會組織的簡稱，指非公有制經濟組織及社會組織。“兩新”組織“具有典型的發(fā)展內生性、組織自治性、規(guī)則法治性和目標經濟性等鮮明特點”[2]，在保民生、促就業(yè)、調結構、創(chuàng)新發(fā)展中起著越來越重要的作用?！皟尚隆苯M織的檔案原則上屬于“兩新”組織所有，不歸國家檔案館或政府主管部門檔案機構保管。

檔案的權屬是檔案所有權的歸屬，指占有、使用、收益、處分權力的歸屬。檔案的占有權表現為檔案的保管權，是對檔案實體及信息的占有；檔案的使用權表現為檔案的利用權，包括檔案的利用及向其他民事主體提供利用；檔案的收益權表現為利用檔案獲得政治、文化、管理上的良好效果，經濟上的直接、間接的收益或減少的損失。

中國工會是最廣泛、最具代表性的群眾組織。新時代社會治理多元參與、協(xié)作發(fā)展中，“兩新”組織的基層工會不斷建立。目前“兩新”組織中工會檔案存在如下問題：省級檔案主管部門關于“兩新”組織檔案范圍及法規(guī)制定不健全，普遍表述為“按國家相關規(guī)定執(zhí)行”；國家檔案法規(guī)中對“兩新”組織基層工會檔案權屬規(guī)定不清晰；“兩新”組織檔案的自有、管理自利、利用設限，不利于基層工會檔案管理體現政治性、先進性、群眾性，導致“兩新”組織基層工會的檔案作為“兩新”組織財產處分，容易造成“兩新”組織工會檔案散失，不能為職工、社會提供利用，社會檔案信息資源中缺少“兩新”組織勞動關系狀況的原始記錄。

2 法規(guī)規(guī)定

2.1 《民法典》對民事主體物權的規(guī)定

《民法典》規(guī)定民事主體依法享有物權?！拔餀喟ㄋ袡?、用益物權和擔保物權”。所有權人對自己的財產“依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。中國工會組織由中華全國總工會、各級地方工會及產業(yè)工會、各基層工會組成。全國總工會、地方及產業(yè)工會直接具有社會團體法人資格，基層工會滿足《民法典》《工會法》《工會章程》規(guī)定條件，經上級工會批準即可成立，具有社團法人資格，屬于《民法典》規(guī)定的非盈利法人，是獨立的民事主體。根據“社會團體法人依法所有的不動產和動產，受法律保護”的規(guī)定，依法成立的基層工會對其財產依法享有物權，形成的檔案屬于其財產，受民法保護。

2.2 檔案法規(guī)對工會檔案的規(guī)定

《檔案法》及其相關法規(guī)是加強檔案管理，規(guī)范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案的規(guī)范。新修訂的《檔案法》規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當按照國家有關規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”，規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”是檔案形成主體，非國有企業(yè)、社會服務機構等單位負有檔案管理責任，在確保檔案完整、安全的前提下，可以自行妥善保管。《檔案法實施辦法》中規(guī)定不屬于國家所有的檔案，由省級檔案主管部門在征得國家檔案局同意后確定具體范圍。

移交是檔案保管場所的變更，是檔案處分權能的實施與體現?！陡骷壐黝悪n案館收集檔案范圍的規(guī)定》《機關檔案管理規(guī)定》規(guī)定“人民團體”為檔案管理主體之一，全總、各級地方工會及產業(yè)工會，屬于人民團體，檔案按國家機關檔案管理規(guī)定管理，定期向國家各級檔案館移交?；鶎庸臋n案主要由單位檔案機構集中統(tǒng)一管理，按照《機關檔案管理規(guī)定》《企業(yè)檔案管理規(guī)定》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)檔案管理辦法》《國有企業(yè)資產與產權變動檔案處置暫行辦法》《關于進一步加強中央企業(yè)檔案工作的意見》等規(guī)章及規(guī)范性文件的要求，隨所在單位的檔案有不同的移交方式：黨政機關、國有及集體企事業(yè)單位、國家撥款的社會組織的基層工會檔案在單位保存或以直接、間接的方式移交到主管部門檔案機構或國家檔案館，作為國家檔案信息資源組成部分，為社會提供利用。

2.3 “兩新”組織檔案管理法規(guī)中工會檔案的處分規(guī)定

“處分權涉及所有權的變更和終止，檔案所有權的關鍵在處分權”[3]。“兩新”組織的基層工會檔案處分權包括對檔案所有權的轉移——轉讓、贈與、出賣，檔案占有權的出讓——移交及移交后的保管，檔案利用方式的限制——閱覽、復制、公布、開放等利用的限制條件設置，處置的決定——鑒定及銷毀。

國家檔案主管部門對私營企業(yè)、外資企業(yè)、港澳臺資企業(yè)的檔案是按民事主體的權利進行規(guī)定?，F行《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》中規(guī)定外商投資企業(yè)檔案包括工會組織的文件材料，企業(yè)終止或解散后，有中方參與的企業(yè)的檔案由原中方合資、合作者保管或移交國家檔案館，工會檔案可依此規(guī)定移交。外資企業(yè)檔案移交給變更后的企業(yè)，期滿或破產的外資企業(yè)檔案(除會計檔案)可經過鑒定后銷毀，禁止擅自銷毀、出賣、占有或非法攜帶出境，沒有明確規(guī)定工會檔案的處分。港澳臺資企業(yè)的檔案管理參照按上述規(guī)定執(zhí)行?！洞龠M民營企業(yè)檔案工作發(fā)展的意見》中規(guī)定民營企業(yè)按“自主管理、因企制宜”的原則開展檔案工作，沒規(guī)定基層工會檔案的處分。

非國有檔案的范圍由省級檔案主管部門按照《檔案法實施辦法》的賦權進行確認，有的省將確認權進一步下放到設區(qū)的市檔案局。目前，各地檔案主管部門對“兩新”組織工會檔案的處分鮮有規(guī)定。

2.4 工會法對工會檔案權屬的規(guī)定

《工會法》規(guī)定工會的財產“任何組織和個人不得侵占、挪用和任意調撥”?！豆鲁獭芬?guī)定工會財產管理和使用辦法由全總制定。基層工會檔案是基層工會的財產，對其形成的檔案材料享有占有、使用、收益、處分的權利。

“兩新”組織基層工會對其檔案享有物權，基層工會將檔案保存在“兩新”組織檔案機構是賦予所在組織檔案保管、使用、收益的權利，基層工會仍具有檔案的處分權，即，檔案的鑒定、銷毀應有基層工會參與、由基層工會負責人審核、批準。檔案處分權屬于工會，基層工會有決定工會檔案自主保管或移交上級工會檔案機構或移交國家檔案館的權力。

3 原因分析

3.1 傳統(tǒng)檔案管理實踐的影響

我國實行全宗內檔案集中統(tǒng)一管理。1956年中央辦公廳、國總辦公廳《關于工會組織檔案工作的若干問題的聯(lián)合通知》規(guī)定基層工會檔案作為單位檔案全宗的一部分與所在單位檔案統(tǒng)一管理，“一同轉移”，國家檔案館通常不單獨接收工會機關以外的基層工會檔案，基層工會的檔案管理方式沿用至今。“兩新”組織的基層工會檔案普遍沿用上述檔案管理方式，導致檔案管理實踐中權屬關系模糊。

3.2 對基層工會檔案重視不足

由于需要與民法等法規(guī)頒布相配合，檔案主管部門在制定“兩新”組織檔案法規(guī)時留有余地。新時代和諧社會建設中，工會作為“創(chuàng)新社會治理和維護社會和諧穩(wěn)定的重要力量”[4]，在維護“兩新”組織職工合法權益、代表職工利益、和諧勞動關系中具有獨特的作用，檔案法規(guī)制定部門對工會檔案給予的重視不夠。

3.3 對工會檔案的概念性認識不清晰

“工會檔案”一詞在實際工作中使用頻繁，但含義不明確。工會檔案的概念釋義中沒有注意基層工會檔案的概念性分類與實體管理分類的不一致，基層的工會檔案只存在于概念性分類中，實體分類中沒有“工會檔案”，導致實踐中工會檔案權屬被忽視。

4 建議

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。完善“兩新”組織檔案法規(guī)建設是全面推進檔案事業(yè)治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。檔案法需要與《民法典》的實施相互配合、共同規(guī)范。

4.1 加強法規(guī)制定，營造依法治檔環(huán)境

檔案工作的普遍性決定了檔案管理法制建設的廣泛性?！皩τ诟鞣N不同所有權的檔案只靠制定一個具體管理辦法是不夠的,都需要國家層面上的法律才能規(guī)定”[5]。國家及省級檔案主管部門要強化檔案法制建設主責意識，跟上新時代經濟、社會的發(fā)展，結合《民法典》頒布，堅持“立法服務社會和人民群眾的價值取向”，以維護人民權益、保護社會檔案信息資源、共建共治共享的發(fā)展理念，及時制定、修訂檔案法規(guī)政策，厘清不同組織檔案權屬，營造依法治檔的良好環(huán)境。

4.2 依法確認“兩新”組織基層工會的檔案所有權

實現和維護群眾合法權利是社會治理的核心，依法明確“兩新”組織工會檔案的工會所有權與處分權是維護工會與職工的權利。積極修訂《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》、制定民營企業(yè)及民辦非企業(yè)組織檔案管理法規(guī)政策，明確“兩新”組織工會檔案的所有權、處分權屬于基層工會，保障基層工會依法行使權力。

4.3 創(chuàng)新“兩新”組織檔案管理模式

依據“兩新”組織的特殊性、檔案管理基本原則、工會“一次入會、持證接轉”中會員檔案動態(tài)管理需要，創(chuàng)新檔案管理模式。模式一，“雙軌雙套制”。工會檔案實體檔案與電子檔案雙套保存；“兩新”組織與基層工會同時保管工會檔案，綜合檔案室保管工會檔案復制件或電子檔案，基層工會保管檔案原件及電子檔案。模式二，工會自主管理。具備管理條件的基層工會自主保管檔案的原件及電子檔案，向單位及本單位職工提供利用，定期向上級工會檔案機構或國家檔案館移交；管理條件不達標的基層工會以保管使用電子檔案為主，短期保存檔案原件，定期移交上級工會檔案機構。

4.4 保護檔案信息資源，完善檔案治理體系

檔案是人類的記憶。“兩新”組織工會檔案包括工會在開展會籍管理中產生的會員檔案、工會參與職工勞動關系協(xié)調中的原始記錄等，是社會檔案信息資源的一部分，在現行效用、行政作用發(fā)揮后應該發(fā)揮其歷史效用、社會文化作用，納入國家檔案管理范圍，移交上級工會檔案機構或國家檔案館，豐富國家檔案信息資源。建立工會組織檔案管理體系，對我國社會組織檔案體系的建立與完善具有示范引領作用，是對國家檔案治理體系的發(fā)展與完善。