夏 萍
2018年1月12日,審計(jì)署簽署第11號(hào)令《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》,自2018年3月1日起施行。從2003年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署令第4號(hào),以下簡(jiǎn)稱4號(hào)令)的頒布實(shí)施,到審計(jì)署第11號(hào)令,14年來我國(guó)內(nèi)部審計(jì)面臨的環(huán)境已發(fā)生非常大的變化。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》、中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》、五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其三大配套指引、國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的通知》、中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)重新修訂頒布《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》等等,審計(jì)法及其實(shí)施條例進(jìn)行了重大修改,新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)肩負(fù)著更高的使命,11號(hào)令勢(shì)在必行,同時(shí)也給高校管理審計(jì)提出了明確的范圍、目標(biāo)和要求。
1999年l0月15日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第45條要求“加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)與監(jiān)督”,在當(dāng)前的主要任務(wù)中,第4條要求“認(rèn)真抓好管理審計(jì),審計(jì)機(jī)構(gòu)在各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)中要積極開展內(nèi)控制度的評(píng)審”。
《教育部辦公廳關(guān)于做好2008年教育審計(jì)工作的通知》指出:“認(rèn)真學(xué)習(xí)和執(zhí)行中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則,嚴(yán)格審計(jì)工作程序,規(guī)范審計(jì)行為。積極促進(jìn)教育內(nèi)部審計(jì)從以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)為主,向以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)與以內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的管理審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變?!?/p>
2008-20l0年教育部均在教育審計(jì)工作通知中明確強(qiáng)調(diào)“積極促進(jìn)教育內(nèi)部審計(jì)從以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)為主,向以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)與以內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的管理審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變?!?/p>
1987年提出內(nèi)部控制制度審計(jì);1989年提出經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查;1990年提出財(cái)經(jīng)法紀(jì)的執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);1995年提出對(duì)教育經(jīng)費(fèi)行為的審計(jì)監(jiān)督;1996年提出“在規(guī)范財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上,效益審計(jì)和內(nèi)控制度評(píng)審逐漸成為重點(diǎn)”;1999年首次提出管理審計(jì);2007年提出“重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),積極探索開展內(nèi)控制度審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)”;2008-2010年明確強(qiáng)調(diào)“積極促進(jìn)教育內(nèi)部審計(jì)從以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)為主,向以真實(shí)性、合規(guī)性為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)審計(jì)與以內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的管理審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變”;2011年6月30日,《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃的通知》首次提出“促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮在治理效果中的作用”;2015年首次提出“內(nèi)部審計(jì)是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要手段,是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機(jī)制的重要措施”;2016年5月17日《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃的通知》,提出了“落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任”,為審計(jì)事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治思想和組織保障;加強(qiáng)教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徲?jì),重點(diǎn)監(jiān)督檢查政策落實(shí)、資金分配、項(xiàng)目實(shí)施等情況,及時(shí)反映相關(guān)領(lǐng)域改革中的新情況、新問題,促進(jìn)規(guī)范管理、完善制度、提高績(jī)效等。梳理高校管理審計(jì)實(shí)踐,其是內(nèi)部審計(jì)的新領(lǐng)域,目前還處在財(cái)務(wù)審計(jì)為主的階段,與政府審計(jì)、第三方審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)相比,高校管理審計(jì)的推進(jìn)仍處于起步階段;內(nèi)容和范圍也處在逐步演進(jìn)過程中,包括治理審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等。
綜上,高校管理審計(jì)可以定義為:內(nèi)向型管理審計(jì)的一種,是高校審計(jì)機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)學(xué)校價(jià)值增加和運(yùn)行效率提高,采用系統(tǒng)化、規(guī)范化管理審計(jì)方法,獨(dú)立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制與治理過程的行為和效果進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與建議的活動(dòng)。
11號(hào)令第六條、第十三條、第十四條、第十五條、第二十八條明確指出應(yīng)當(dāng)在黨組織和董事會(huì)(或主要負(fù)責(zé)人)直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作,并向其報(bào)告。突出了黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)地位。
習(xí)近平總書記在強(qiáng)調(diào)紀(jì)律時(shí)多次將政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等并列,表明中央對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的高度重視。2015年5月22日,《教育部關(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》強(qiáng)調(diào)指出:“新形勢(shì)下,全面落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,是直屬高校貫徹落實(shí)‘全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨’的必然要求,是嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)守國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)經(jīng)規(guī)矩的重要舉措。……使財(cái)經(jīng)紀(jì)律真正成為帶電的高壓線”。高校擴(kuò)招以來,從客觀上講,一方面是大興土木搞基建工程,采購(gòu)過大增長(zhǎng);另一方面是招生、引進(jìn)入才等給腐敗分子提供了機(jī)會(huì),高校已不是一塊凈土。從主觀上講,一些涉權(quán)人員道德淪喪,法紀(jì)觀念淡薄,這些造成了違法亂紀(jì)的案例增加。內(nèi)部審計(jì)作為監(jiān)管的重要措施,需要強(qiáng)化。但高校內(nèi)部審計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)家審計(jì),落后于社會(huì)審計(jì),還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)內(nèi)部審計(jì)。目前,高校內(nèi)部審計(jì)存在兩大問題:一是內(nèi)部審計(jì)部門有待健全,內(nèi)部審計(jì)人員有待充實(shí)且素質(zhì)有待提高;二是內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)有待拓展,特別是管理審計(jì)有待開展,如內(nèi)部控制審計(jì)、內(nèi)部治理審計(jì)等,因此,加強(qiáng)黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)地位,意義重大,高校管理審計(jì)任重道遠(yuǎn)。
對(duì)比4號(hào)令,11號(hào)令條文涉及內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)容向縱深發(fā)展,包括內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)人員、內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限和程序、內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督和責(zé)任追究等,已覆蓋到內(nèi)部審計(jì)工作的各領(lǐng)域。
在總則中將內(nèi)部審計(jì)定義為“對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議,以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)?!笔紫?,新定義增加了“建議”職能,單位領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部審計(jì)人員面對(duì)不斷發(fā)展的新形勢(shì),要不斷接受新事物、研究新問題。不僅要發(fā)揮監(jiān)督職能,還要發(fā)揮評(píng)價(jià)職能和建議職能,需要在內(nèi)部審計(jì)部門中擁有更多具有經(jīng)濟(jì)警察、經(jīng)濟(jì)醫(yī)生和經(jīng)濟(jì)顧問素質(zhì)的人。其次,將內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)定位為“促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。結(jié)合高校管理審計(jì),很顯然11號(hào)令將內(nèi)部審計(jì)提升到了高校治理層面,其成立的審計(jì)委員會(huì)成為高校治理的基石之一。長(zhǎng)期以來,強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),忽視內(nèi)部審計(jì)在一個(gè)單位組織架構(gòu)中的權(quán)力制衡功能。將內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮落在了具體業(yè)務(wù)流程層面上,忽視其在單位層面治理結(jié)構(gòu)中作用的發(fā)揮。這會(huì)造成內(nèi)部審計(jì)作用范圍的局限性與權(quán)威性的缺失。內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的作用發(fā)揮,有利于支撐內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)治理體系的完善。高?!墩鲁獭窇?yīng)體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)在高校治理和控制的作用,并對(duì)高校治理過程和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。第三,明確內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍。11號(hào)令涉及財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等12項(xiàng)職能,與4號(hào)令職責(zé)相比,增加了貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況審計(jì),發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況審計(jì),自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況審計(jì),境外機(jī)構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì),協(xié)助督促落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作,指導(dǎo)監(jiān)督所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作等職責(zé)。隨著內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍拓展到內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理,將內(nèi)部審計(jì)從一個(gè)點(diǎn)延伸到整個(gè)面,將短期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合,有利于促進(jìn)被審計(jì)單位運(yùn)用內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)系統(tǒng)解決財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的突出問題,避免屢審屢犯。這意味著將財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)并重,向以管理審計(jì)為主的模式轉(zhuǎn)型。
11號(hào)令區(qū)別于4號(hào)令的內(nèi)部審計(jì)工作重點(diǎn),一方面在于它指出了新時(shí)代國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展、防范風(fēng)險(xiǎn)和提質(zhì)增效應(yīng)該履行的具體職責(zé);另一方面,國(guó)家審計(jì)的資源是有限的,需要利用內(nèi)部審計(jì)的工作結(jié)果。因此,11號(hào)令的第二十二條指出:“審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中,特別是在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)三級(jí)以下單位審計(jì)中,應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計(jì)力量和成果。對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計(jì)報(bào)告中反映。”的確,內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)相比,在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo),組織架構(gòu)和人際關(guān)系,學(xué)校歷史和事件背景,招生、招投標(biāo)、后勤和基建以及資金來龍去脈,內(nèi)部控制操作流程、管理制度、控制點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等方面,都比外部審計(jì)更熟悉。對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作結(jié)果的應(yīng)用,可以避免國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)資源交叉浪費(fèi)和重復(fù)審計(jì)的問題。與此同時(shí),內(nèi)部審計(jì)被賦予的歷史使命責(zé)任更大了,對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員能力的要求也就更高了。
中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)2020年9期