新修訂的土地管理法頒布以來，各地宅基地管理職能逐漸依法從自然資源部門轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。但部分地方宅基地職能并未順利移交，對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地建房造成一定影響。浙江省樂清市轄14個(gè)建制鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)街道，村規(guī)模優(yōu)化調(diào)整后472個(gè)行政村、115個(gè)村改社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社，2019年末人口130.89萬人。2019年3月該市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機(jī)構(gòu)改革基本到位，12月宅基地職能移交基本到位。截至2020年3月31日，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)共收到宅基地申請(qǐng)644件，已出具資格預(yù)審書190份，已出具宅基地批準(zhǔn)書51個(gè)。筆者以樂清市為例，回顧宅基地職能移交過程及做法，分析職能順利移交的因素，對(duì)完善宅基地審批管理提出建議。

一、宅基地職能移交過程及做法

按照宅基地職能移交對(duì)接程度，可分為三個(gè)階段。

1.第一階段，機(jī)構(gòu)改革后的例行對(duì)接。2019年3月，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機(jī)構(gòu)改革三定方案明確承擔(dān)農(nóng)村宅基地改革管理有關(guān)工作，指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用。同月，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與自然資源部門召開了職能交接商討會(huì)，就有關(guān)職能問題進(jìn)行了初步溝通。

2.第二階段，職能轉(zhuǎn)移對(duì)接提速。2019年7月，經(jīng)兩部門初步協(xié)商，報(bào)經(jīng)市政府辦公室協(xié)調(diào)，形成三點(diǎn)意見并通知執(zhí)行：一是設(shè)立宅基地管理職能交接過渡期，時(shí)間截止2019年9月30日，如遇特殊情況可適當(dāng)延期。過渡期內(nèi)，由自然資源部門代為履行宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處等職能。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門啟動(dòng)工作平臺(tái)引入和搭建，自然資源部門配合做好技術(shù)支持和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓緊建立完善執(zhí)法隊(duì)伍。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要落實(shí)專人派駐轄區(qū)自然資源所，參與宅基地審批過程中涉及原住宅、戶內(nèi)人口審查工作。

3.第三階段，市政府主導(dǎo)下對(duì)接倒計(jì)時(shí)。由于人員不足、業(yè)務(wù)不熟悉等多種因素，兩部門在職能交接過程中仍存在一些問題。2019年10月初，市政府分管土地、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的副市長(zhǎng)組織召開協(xié)調(diào)會(huì)，形成專題會(huì)議紀(jì)要：一是為確保職能交接過程中基層服務(wù)流程不斷檔、服務(wù)質(zhì)量不下降、服務(wù)效率不影響，同意過渡期延長(zhǎng)至2019年12月31日。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭對(duì)《樂清市個(gè)人住宅建設(shè)管理辦法》進(jìn)行修改，并做好工作平臺(tái)引入、搭建，自然資源部門牽頭對(duì)審批流程進(jìn)行修改。三是過渡期間個(gè)人住宅建設(shè)土地資格預(yù)審交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要確定責(zé)任科室和責(zé)任人。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)行改革實(shí)施前，自然資源部門負(fù)責(zé)個(gè)人住宅建設(shè)用地違法查處工作。至此，移交工作進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。

宅基地職能移交過程中的做法：

一是明確職能，健全隊(duì)伍。全市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宅基地職全部落在農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦，并從村鎮(zhèn)辦、原國(guó)土所臨時(shí)人員中抽出力量充實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦。截至2020年3月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地管理人員共有144人，其中分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦負(fù)責(zé)人61人，宅基地專管員51人，窗口收件人員32人(一般是臨時(shí)人員)，基層宅基地管理隊(duì)伍基本形成。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)，熟悉業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確職能承接機(jī)構(gòu)后，盡快熟悉業(yè)務(wù)成為當(dāng)務(wù)之急。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門舉辦了系列培訓(xùn)，先后舉辦農(nóng)村宅基地管理人員培訓(xùn)、審批系統(tǒng)使用業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宅基地審批骨干業(yè)務(wù)討論會(huì)，從新土地管理法、宅基地管理職能變化、個(gè)人住宅建設(shè)資格預(yù)審、審批流程、各類表單使用等作了全面培訓(xùn)。此外，建立了宅基地管理工作微信群，邀請(qǐng)了自然資源部門熟悉審批業(yè)務(wù)的人員參群，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)合對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的具體業(yè)務(wù)問題作線上解答。

三是搭建平臺(tái)，健全機(jī)制。宅基地審批管理涉及不同部門審批環(huán)節(jié)和相關(guān)數(shù)據(jù)，建立信息化審批管理系統(tǒng)非常重要。經(jīng)市政府協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門于2019年10月正式啟動(dòng)系統(tǒng)開發(fā)，新系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程調(diào)入宅基地歷史數(shù)據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)、戶籍信息、婚姻信息等與宅基地審批對(duì)象、面積相關(guān)數(shù)據(jù)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與自然資源所并聯(lián)審批通道，設(shè)立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審批管理監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路，提高審批效率。2020年1月1日，全市個(gè)人住宅建設(shè)用地審批系統(tǒng)上線試運(yùn)行。目前，該系統(tǒng)經(jīng)過試用和完善，基本解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批平臺(tái)問題。

四是修改辦法，明確依據(jù)?！稑非迨袀€(gè)人住宅建設(shè)管理辦法》是基層開展審批的直接依據(jù)。機(jī)構(gòu)改革和法定職能變化后，該辦法急需修訂。考慮到辦法中涉及的審批對(duì)象、大中小戶的確定、面積標(biāo)準(zhǔn)等是依據(jù)《浙江省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理法辦法》制定的，目前浙江省實(shí)施辦法并未修訂，因此，把文件修訂的重點(diǎn)放在部門職能和審批流程的變化上，重新整理農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題，以及因職能調(diào)整引起審批流程變化問題。而對(duì)審批涉及的規(guī)劃用地、審批對(duì)象、面積標(biāo)準(zhǔn)等具體標(biāo)準(zhǔn)暫不修改，使基層審批盡快過渡，對(duì)農(nóng)民建房影響降到最低。目前，新修訂的《樂清市個(gè)人住宅建設(shè)管理辦法》已通過市政府常務(wù)會(huì)議同意并發(fā)文實(shí)施。

五是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，理順執(zhí)法。2020年3月，經(jīng)市政府分管土地、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行宅基地執(zhí)法職責(zé)，具體由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)，人員由司法局負(fù)責(zé)培訓(xùn)并發(fā)證。制定巡查責(zé)任捆綁制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)面上巡查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)巡查，自然資源部門負(fù)責(zé)農(nóng)用地、未利用地巡查，綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為立即簽發(fā)停工通知，并及時(shí)函告農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門做出處罰決定后，相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街協(xié)助執(zhí)行。

二、宅基地職能順利移交因素分析

1.解決思想認(rèn)識(shí)問題，是職能順利移交的基礎(chǔ)。對(duì)宅基地職能的變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門起初都存在一定程度的思想認(rèn)識(shí)問題，對(duì)職能移交并不積極。隨著對(duì)政策的深入了解，思想逐漸發(fā)生變化。思想上發(fā)生變化后，兩部門的對(duì)接更加緊密，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)更加堅(jiān)決，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不理解、不愿接的思想，給予堅(jiān)定的指導(dǎo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一了思想，人員逐漸調(diào)整到位，職能承接加快了進(jìn)度。

2.找準(zhǔn)移交工作切入點(diǎn)，是職能順利交接的關(guān)鍵。自然資源部門宅基地管理職能是分散到各個(gè)科室的，沒有一個(gè)科室可以整理出相應(yīng)的移交清單，難以整理一套資料進(jìn)行移交。如果就移交而去討論應(yīng)該交些什么，移交容易陷入僵局。而以群眾最關(guān)心也是最緊迫的個(gè)人建房審批為切入點(diǎn)，移交目標(biāo)就清晰了。圍繞個(gè)人建房審批，組建宅基地審批管理隊(duì)伍、搭建審批管理平臺(tái)，承接工作就順理成章。當(dāng)然，隨著審批工作推進(jìn)，宅基地歷史遺留辦證的審核、宅基地違法查處等問題，也就順利提上日程。目前宅基地歷史遺留辦證審核的有關(guān)文件已啟動(dòng)修改。

3.主動(dòng)作為建立隊(duì)伍，是職能順利交接的保障?！吨醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，宅基地管理具體工作由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門承擔(dān)。隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門的任務(wù)越來越重，不僅承擔(dān)農(nóng)村土地承包管理、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理等常規(guī)工作，還肩負(fù)著農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)制度的改革創(chuàng)新等重要職責(zé)，本輪機(jī)構(gòu)改革后，又增加了宅基地管理、鄉(xiāng)村治理等重要任務(wù)。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理職能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦承擔(dān)，并明確1人(大鎮(zhèn)2人)負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作，基層管理體系不健全、隊(duì)伍不穩(wěn)定、力量不匹配等問題十分突出，難以承接宅基地管理職責(zé)。因此職能移交初期，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的農(nóng)經(jīng)部門抵觸情緒較大。但思想認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變后，通過多次主動(dòng)與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)溝通，引起領(lǐng)導(dǎo)重視。雖然目前未增加編制，但采取調(diào)劑等方式增加了人員，初步建立起宅基地管理隊(duì)伍。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局抽調(diào)了2人充實(shí)科室力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起144人的宅基地管理隊(duì)伍，基本滿足了當(dāng)前工作需要。

三、完善宅基地審批管理的思考與建議

1.以農(nóng)民建房“一件事”辦事改革為契機(jī)，完善宅基地審批管理?！吨醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，農(nóng)村宅基地管理和改革是黨和國(guó)家賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重要職責(zé)。浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、自然資源廳《關(guān)于做好宅基地相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》指出，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要牽頭做好宅基地及農(nóng)民建房審批“一件事”辦理工作。頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。建議以農(nóng)民建房“一件事”辦事改革為契機(jī)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦負(fù)責(zé)發(fā)批準(zhǔn)書為龍頭，加大自然資源所規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用并行審批力度，壓縮審批時(shí)間。建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦牽頭的“四到場(chǎng)”工作機(jī)制，進(jìn)一步精簡(jiǎn)測(cè)繪次數(shù)、到場(chǎng)次數(shù)，方便農(nóng)民建房。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，建立宅基地管理日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，提高涉及宅基地審批的部門溝通效率，及時(shí)解決宅基地審批中日常對(duì)接問題。

2.以宅基地管理制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，逐步化解農(nóng)民建房用地緊張和宅基地閑置并存矛盾。樂清素有“七山二水一分田”之稱，農(nóng)民建房用地素來緊張，但是農(nóng)村宅基地閑置也同時(shí)存在。一邊是住房困難戶申請(qǐng)宅基地難，一邊是宅基地閑置或超面積建房現(xiàn)象，群眾意見較大。目前樂清市被列入農(nóng)村宅基地管理制度改革國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。建議以此為契機(jī)，加快研究宅基地資格權(quán)取得和處置辦法，通過資格權(quán)有償調(diào)劑或兌換商品房購(gòu)房補(bǔ)償?shù)确绞?，減輕宅基地新增指標(biāo)壓力。加快宅基地超面積有償使用和退出機(jī)制研究，盤活農(nóng)村閑置宅基地。力爭(zhēng)探索出一條“總量控制、利用集約、布局合理、權(quán)益保障、管理高效”的農(nóng)村宅基地管理新路子，進(jìn)一步推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民獲得感和幸福感。

3.以落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”為契機(jī)，進(jìn)一步提高村級(jí)主體宅基地管理能力?！吨醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，建立部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級(jí)主體的宅基地管理機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》指出，村級(jí)組織要健全宅基地管理申請(qǐng)審核有關(guān)制度，確保宅基地分配使用公開、公平、公正。從宅基地的性質(zhì)看，村級(jí)對(duì)健全宅基地管理機(jī)制是重要的一環(huán)。宅基地改革的目標(biāo)是“三權(quán)分置”目標(biāo)，建議明確宅基地所有權(quán)具體權(quán)能及落實(shí)方式，明確所有權(quán)的處分權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能內(nèi)涵，增強(qiáng)所有權(quán)權(quán)能落實(shí)的法律保障，防止所有權(quán)虛置，防止農(nóng)戶宅基地使用權(quán)成為事實(shí)上的私有權(quán)。嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃的前提下，通過完善政策措施，增加村級(jí)在農(nóng)戶宅基地管理中的審核權(quán)。同時(shí)，要夯實(shí)村級(jí)組織建設(shè)，提高村級(jí)組織公開、公平、公正管理宅基地的能力。