■黃 婧

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興不是鄉(xiāng)村的單邊戰(zhàn)略，而是和城市融合實施，鄉(xiāng)村振興承擔著城市功能互補的責任。在長三角一體化發(fā)展這一國家戰(zhàn)略發(fā)展進程中，上海是這一城市群的中心城市，面向未來，將建設(shè)卓越的全球城市，全球的科技創(chuàng)新中心，建設(shè)科創(chuàng)、人文、生態(tài)之城。形成“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系，要進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間體系，促進城鄉(xiāng)間在空間布局、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、公共服務、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。上海郊區(qū)幅員遼闊，廣袤的農(nóng)田、林地與生態(tài)空間，為建設(shè)卓越全球城市發(fā)展奠定強大的生態(tài)基礎(chǔ)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主陣地。這需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，關(guān)注農(nóng)村土地減量化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷改善農(nóng)村農(nóng)民的生活環(huán)境和生活品質(zhì)，全面完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。本文結(jié)合松江區(qū)建設(shè)實例從規(guī)劃和土地管理視角提出以下思考與建議。

一、上海鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)狀特征

上海完善城鎮(zhèn)功能布局，城鄉(xiāng)差距日益縮小，加大對農(nóng)村地區(qū)的政策、資金傾斜力度，積極推進“三農(nóng)”改革實踐，在經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成效的同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進，農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)村環(huán)境面貌持續(xù)改善，有效促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，上海大力推進“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治，進一步改變城鄉(xiāng)接合部環(huán)境面貌，改變“城中村”“工夾居”的現(xiàn)狀，突出農(nóng)村污染源頭治理，以“河長制”“納管制”與“網(wǎng)格制”三制并舉，啟動中小河道整治攻堅戰(zhàn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境極大提升，推進產(chǎn)城深度融合示范區(qū)和城市生態(tài)修復的實踐區(qū)建設(shè)取得顯著成效。通過調(diào)查顯示存在以下特點：

（一）農(nóng)村宅基地分布較散

自1991年起，上海市先后啟動農(nóng)民新村建設(shè)，對分散布局的自然村進行歸并，在鎮(zhèn)域內(nèi)集中布置新建農(nóng)村居民點。2005年，本市提出構(gòu)建“1966”城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，明確要建設(shè)600個左右中心村的目標，農(nóng)民逐步由分散狀態(tài)向中心村集中居住。2010年，市政府出臺了《關(guān)于本市實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推進農(nóng)民宅基地置換試點的若干意見》，2014年出臺了《關(guān)于進一步完善本市宅基地置換政策的意見》，啟動了新一輪宅基地置換試點工作，農(nóng)民開始進城集中居住。10多年來，農(nóng)村宅基地由分散布局逐步歸并，為城鄉(xiāng)空間的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)空間和基本農(nóng)田的連片貫通發(fā)揮重要的作用。截至2016年，上海市郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)總用地面積約4047平方公里，其中農(nóng)村居民點用地514平方公里（其中宅基地415平方公里）。全市行政村共1585個，自然村共約3.3萬個，其中10戶以下自然村約1.5萬個，30戶以下自然村約2.6萬個。

（二）郊區(qū)農(nóng)民收入滯長

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近年來上海郊區(qū)農(nóng)民收入增長放緩。2000年，上海郊區(qū)農(nóng)民人均純收入增長明顯高于臨近的江蘇、浙江兩省農(nóng)民。2005年，上海農(nóng)民生產(chǎn)生活質(zhì)量和收入高于蘇浙兩地農(nóng)民。但到2016年，上海城鎮(zhèn)人均可支配收入57692元，農(nóng)民人均可支配收入25520元，已落后于周邊昆山、嘉興兩市農(nóng)民可支配收入10多個百分點。

二、鄉(xiāng)村在規(guī)劃和土地管理上存在的困境

（一）建設(shè)用地負增長，涉農(nóng)鎮(zhèn)村發(fā)展受限

上海陸域面積6340.5平方公里，全市建設(shè)用地總量約3100平方公里，建設(shè)用地占比接近國際標準極限，面臨著人口持續(xù)增長和資源環(huán)境緊約束的壓力。按照《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的布局，全市規(guī)劃保留（保護）村0.88萬個，撤并村2.42萬個，自然村約減量70%。松江區(qū)用地總面積604.64平方公里，按照區(qū)2035總規(guī)的要求，規(guī)劃建設(shè)用地由現(xiàn)狀291平方公里減量到286平方公里，建設(shè)用地將壓縮5平方公里；全區(qū)規(guī)劃保留（保護）行政村52個，撤并行政村34個，自然村由1601減少到441；全區(qū)農(nóng)民宅基地減量為13.6平方公里，工業(yè)倉儲減量為21.5平方公里?？梢姡l(xiāng)村地區(qū)是未來土地集約高效利用的重點區(qū)域。

松江區(qū)涉農(nóng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地除葉榭鎮(zhèn)因布局市級大型居住社區(qū)外，均減量2-3平方公里，約30%的建設(shè)用地現(xiàn)狀需要減量。這些城鎮(zhèn)城市開發(fā)邊界面積均較小，占規(guī)劃建設(shè)用地比為20%到42%。在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃“由上而下”傳導式要求下，鎮(zhèn)級規(guī)劃需要符合區(qū)級規(guī)劃的分鎮(zhèn)指引。在涉農(nóng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地減量30%要求下，鎮(zhèn)級總規(guī)需要再取舍減量地塊。一方面要發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，對鎮(zhèn)區(qū)的198地塊進行甄別，另一方面需要安置減量的農(nóng)村宅基地，并做好農(nóng)民動遷安置方案，還需要平衡城鎮(zhèn)各類公共設(shè)施布局。但受限于建設(shè)用地的壓縮和開發(fā)邊界較小，未來空間發(fā)展困難重重。

（二）大量農(nóng)村宅基地減量，農(nóng)民動遷安置壓力較大

按照松江2035總規(guī)的要求，松江區(qū)規(guī)劃拆舊農(nóng)村居民點共計1212.53公頃，拆舊戶數(shù)共計29442戶。松江區(qū)村莊撤并比在空間上大致呈現(xiàn)北高南低、東高西低的特征。撤并比最高和最低的分別為車墩鎮(zhèn)（86%）和洞涇鎮(zhèn)（4%）。

2017年-2019年松江區(qū)減量化驗收752.87公頃，其中工業(yè)447.89公頃，占比約59%；宅基地239.36公頃，占比為31.8%?？梢姡恋販p量基本為農(nóng)村宅基地和低效工業(yè)用地。

從對于農(nóng)民安置的方式上看，歷年來松江區(qū)采用了三種模式：第一種為動遷安置模式。以市政動遷的方式完成，該種模式下，農(nóng)民集中居住主要涉及工業(yè)區(qū)開發(fā)、道路、重大基礎(chǔ)設(shè)施紅線內(nèi)的區(qū)域，對應的是重大市政設(shè)施建設(shè)的需要，相關(guān)費用納入市政工程成本，由全社會分擔，農(nóng)民不需要出資、身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⑾硎堋俺潜！贝?。第二種為宅基地置換后農(nóng)民進鎮(zhèn)集中居住，即在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)建造農(nóng)民安置房。有關(guān)鎮(zhèn)利用復墾形成的建設(shè)用地指標，選擇相應地塊進行商業(yè)開發(fā)，以所獲土地出讓收入作為主要收入來源。第三種為易地集中建房模式，集中規(guī)劃村莊用地用于農(nóng)民安置。從農(nóng)民的選擇意愿上看，根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民選擇進鎮(zhèn)動遷安置，換取180-220平方米等面積的多套國有土地產(chǎn)權(quán)房。

從實施操作層面看，涉農(nóng)地區(qū)受限于建設(shè)用地負增長和城市發(fā)展空間，難以對農(nóng)民集中進鎮(zhèn)安置方式進行資金平衡。簡單的宅基地置換政策，在操作上存在較大困難。就松江區(qū)涉農(nóng)鎮(zhèn)來看，平均每戶宅基地占地約為220平方米，以戶均安置200平方米計算，每戶安置成本約200萬元。而按照近期宅基地減量化補貼測算，市、區(qū)每畝分別補40萬元和160萬元，以及市、區(qū)各補貼每戶30萬元農(nóng)民安置房建設(shè)成本，扣除該土地的出讓金返還部分資金，尚難以平衡農(nóng)民進鎮(zhèn)安置的資金成本。

（三）保護保留村建設(shè)多部門牽頭并進，實施效果欠佳

從目前建設(shè)進程看，村莊改造項目由農(nóng)業(yè)管理部門牽頭推進，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施項目由水務管理部門牽頭推進，村級道路和危橋改造由交通管理部門牽頭推進。據(jù)調(diào)查，村莊改造項目2萬-3萬元1戶的實施標準，難以滿足實際建設(shè)需求。個別鎮(zhèn)、村拿到補貼資金后所能開展的建設(shè)內(nèi)容比較有限，停留在建筑墻體白化等表面工作任務上。如松江區(qū)新浜鎮(zhèn)南陽村共504戶，是2007年第一批新農(nóng)村建設(shè)的示范村，目前每年實際到位管護資金約10萬元，難以滿足村莊改造后的正常管護需求。按照2020年計劃，還需開展1.1萬多戶村莊改造，項目管護資金的缺口較大。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施升級、道路和危橋改造、高標準農(nóng)田建設(shè)等項目的后續(xù)養(yǎng)護、管護也存在較大的資金壓力。松江區(qū)現(xiàn)有村內(nèi)道路747.5公里，急需安排專項資金用于管護與維護。

（四）生態(tài)保護與經(jīng)濟活力欠協(xié)同發(fā)展

鄉(xiāng)村地區(qū)布局大量耕地和生態(tài)廊道，松江區(qū)地處黃浦江上游，水源地保護區(qū)面積較大，沿線各鎮(zhèn)承擔生態(tài)保護任務占鎮(zhèn)域總面積的一半以上，最高的生態(tài)用地占鎮(zhèn)域面積達到84%（含開發(fā)邊界內(nèi)Ⅳ類生態(tài)空間）。按照最新的黃浦江水源地管控要求，二級管控區(qū)內(nèi)在2018年前要完成370家、占地3927畝的工業(yè)企業(yè)的調(diào)整關(guān)閉。據(jù)測算，完成生態(tài)保護任務需約35億元直接費用，而每年市級生態(tài)轉(zhuǎn)移支付僅為4億-5億元，生態(tài)補償相關(guān)機制難以支撐涉農(nóng)地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展，對沿線涉農(nóng)城鎮(zhèn)的財政收支帶來較大影響。

在上海建設(shè)用地減量化的大背景和區(qū)域環(huán)境等相關(guān)整治下，鄉(xiāng)村原有的“農(nóng)家樂”文旅項目紛紛遭到拆除，村民就業(yè)機會一次次喪失，生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目難以盤活，振興步履艱難，經(jīng)濟效益與生態(tài)保護未能良好的協(xié)同發(fā)展。

（五）建設(shè)用地減量化，農(nóng)村經(jīng)濟收入和鄉(xiāng)村活力受損

松江區(qū)涉農(nóng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織收入，在土地減量化背景下逐步損失。就石湖蕩鎮(zhèn)來說，2015年-2017年拆除企業(yè)72家，地塊面積510畝，建筑面積為10萬平方米，鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟組織涉及年租金為748萬元，協(xié)議補償價格約為1.13億元。其中村級企業(yè)57家，鎮(zhèn)級企業(yè)15家，村級年租金損失517.38萬元。松江區(qū)浦南四鎮(zhèn)在區(qū)域規(guī)劃中定位為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，現(xiàn)存的工業(yè)用地定位為198工業(yè)，按照上海市198工業(yè)用地發(fā)展的指導意見要逐步減量拆除。以泖港鎮(zhèn)為例，近兩年共完成集建區(qū)外建設(shè)用地減量化企業(yè)150家，完成建設(shè)用地減量化733畝。農(nóng)村集體建設(shè)用地上的集體資產(chǎn)清拆，對農(nóng)村集體資產(chǎn)收益和小城鎮(zhèn)人口就業(yè)和經(jīng)濟收入產(chǎn)生較大影響。該趨勢造成一方面鎮(zhèn)村經(jīng)濟缺乏支撐，就業(yè)機會減少，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步失去發(fā)展動力、活力與吸引力；另一方面，村莊布局受限，人口流出現(xiàn)象明顯，鄉(xiāng)村空心化趨勢顯現(xiàn)。建設(shè)用地減量化造成集體經(jīng)濟缺乏發(fā)展空間,產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,存在“一產(chǎn)只能種、二產(chǎn)不能動、三產(chǎn)空對空”的現(xiàn)象,經(jīng)濟相對困難，村民難以致富。

三、思考與建議

（一）提升鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃與管理水平，重塑鄉(xiāng)村吸引力

加強規(guī)劃引領(lǐng)，堅持高標準、高起點，健全鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系。在國土空間規(guī)劃體系下，按照上海到2035年總規(guī)的部署，鄉(xiāng)村地區(qū)在區(qū)總規(guī)編制引導下，開展新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃，全面落實完善上位規(guī)劃要求，并開展郊野單元規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、保護村選點規(guī)劃等工作。要力求在新一輪鄉(xiāng)村振興發(fā)展背景下遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，聚焦生態(tài)環(huán)境保護，土地整治和規(guī)劃布局，注重承載傳統(tǒng)鄉(xiāng)村歷史文脈的保護村、保留村的規(guī)劃，保護鄉(xiāng)村空間肌理、歷史環(huán)境、生活方式，規(guī)劃布局上要更加注重培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，改善公共服務，重塑鄉(xiāng)村吸引力。

按照國土空間規(guī)劃傳導性要求，涉農(nóng)鎮(zhèn)規(guī)劃用地規(guī)模受限，建議在區(qū)級國土空間層面預留一部分鄉(xiāng)村振興指標，用于經(jīng)區(qū)級認定的優(yōu)質(zhì)項目，通過郊野單元規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃予以落點，保障重點項目設(shè)施。

（二）加大對農(nóng)民集中居住區(qū)、保護與保留村投入，改善鄉(xiāng)村居住品質(zhì)

對于涉農(nóng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃用地受限，農(nóng)民宅基地減量任務較大，建議農(nóng)民安置區(qū)跳出本鎮(zhèn)安置的模式，在市級層面予以政策支持，區(qū)級層面綜合統(tǒng)籌安置。應充分尊重農(nóng)民意愿，可選擇安置在本行政區(qū)的大型居住社區(qū)內(nèi)，或研究出臺貨幣化安置的方式，減少對涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金和空間壓力。當前保護保留村建設(shè)在“?；?、廣覆蓋”的基礎(chǔ)上，建議加大對于鄉(xiāng)村公共服務設(shè)施的財政投入，繼續(xù)完善公共服務和社會保障，通過精細化的管理和精準化的投入，將有限的資金用到一些具有特色和潛力的鎮(zhèn)、村項目上來。加大純農(nóng)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴大市級轉(zhuǎn)移支付范圍。鄉(xiāng)村具有優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境。理應建設(shè)成令人向往的居住空間和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在上海邁向卓越全球城市的進程中，郊區(qū)鎮(zhèn)村建設(shè)以歐美小鎮(zhèn)的環(huán)境質(zhì)量為目標，已不再是遙不可及。

（三）集約節(jié)約利用土地，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟多渠道增收

上海地區(qū)自古是資源豐厚的魚米之鄉(xiāng)。農(nóng)耕文化傳承下，大量美麗的自然村落散布田園，小城鎮(zhèn)是承載城市與鄉(xiāng)村的重要地區(qū)。建議在統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施的狀況下，利用存量空間和符合規(guī)劃的用地優(yōu)化鎮(zhèn)村用地布局，支持適合鎮(zhèn)村經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，做好鄉(xiāng)村市政設(shè)施公共交通配置，打造一批“生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強、鄉(xiāng)風好”的特色田園鄉(xiāng)村。

探索農(nóng)村集體土地入市、存量建設(shè)用地租用等方式支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)規(guī)范管理和監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以土地使用激活產(chǎn)業(yè)興旺帶動農(nóng)民共同致富。合理再利用清退在開發(fā)邊界外地塊的賠償資金，用于資產(chǎn)性投資或鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵和支持鎮(zhèn)集體資產(chǎn)公司積極參與工業(yè)用地、廠房的拍賣和收購，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟多渠道增收。

（四）構(gòu)建卓越全球城市的鄉(xiāng)村生態(tài)空間，支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

因地制宜，利用現(xiàn)有的村莊資源，打造充滿活力的鄉(xiāng)村生態(tài)空間。全面消除歷史遺留工業(yè)污染源，推進198工業(yè)建設(shè)用地減量化和二級水源保護區(qū)工業(yè)企業(yè)清拆。推動城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋，消除劣Ⅴ類水體，實現(xiàn)農(nóng)村生活污水處理基本達到全覆蓋。注重鄉(xiāng)土氣息，水鄉(xiāng)韻味，保留鄉(xiāng)村原生態(tài)，留住鄉(xiāng)村文化。構(gòu)建體現(xiàn)上海卓越全球城市的鄉(xiāng)村生態(tài)空間。增強生態(tài)緩沖區(qū)復墾用地的活化利用，利用土地減量化的復墾空間、閑置土地和生態(tài)廊道空間，組織開展植樹造林、濕地恢復，建設(shè)綠色生態(tài)村莊。讓復墾后的用地規(guī)劃設(shè)計成美麗的生態(tài)公園，提升上海森林覆蓋率和環(huán)境水平。

建議提高森林資源的開放利用水平，適度引入休閑游憩活動，豐富林地功能。規(guī)劃建設(shè)生態(tài)公園和郊野公園，構(gòu)建濱水生態(tài)公園。按照景區(qū)標準打造農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距，讓鄉(xiāng)村成為城市不可缺少的生態(tài)空間。適當發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)，并探索允許城鄉(xiāng)資本流通和業(yè)態(tài)互補，生態(tài)保護和鄉(xiāng)村經(jīng)濟適當協(xié)同發(fā)展，以促成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時期“三農(nóng)”工作的重點。上海在長三角一體化發(fā)展和推進卓越全球城市建設(shè)進程中，在規(guī)劃和土地利用方面，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建卓越城市的生態(tài)空間，處理好可持續(xù)增長模式的城鄉(xiāng)土地利用，確保農(nóng)民利益不受損。面向未來，需要提升鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃與管理水平，重塑鄉(xiāng)村吸引力。在國土空間規(guī)劃體系下，上海郊區(qū)在區(qū)級、鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃指引下，推進郊野單元規(guī)劃。在建設(shè)用地減量化背景下，遵循城市化發(fā)展進程，推進農(nóng)民集中居住，實施保護村和保留村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在提升城市繁榮繁華的同時，保障全域生態(tài)空間品質(zhì)和農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質(zhì)提升和產(chǎn)業(yè)繁榮。