■ 程國強

隨著新冠肺炎疫情在全球加速擴散蔓延，有關國家對糧食安全的擔憂也日益增加。美國彭博社近期一篇新聞稿“多國紛紛禁止糧食出口”，拉開了全球糧食市場恐慌的序幕，全球糧食危機風險驟然上升。疫情及其引發(fā)的次生災害，使我國糧食安全保障再一次面臨重大挑戰(zhàn)。

一、全球糧食市場為什么會異動？

這次采取糧食出口限制措施的印度、俄羅斯、哈薩克斯坦、埃及、越南等十幾個國家，雖然并非糧食出口大國，但引發(fā)的全球糧食市場恐慌預期卻不可小覷。部分糧食產(chǎn)品國際價格應聲上漲，如2020年3月底泰國大米基準出口價漲至每噸550美元，為2013年8月以來的最高水平；越南大米價格每噸超過400美元，是2018年12月以來的最高價格。那么，這次國際糧食市場異動的成因是什么？

首先，疫情沖擊導致部分國家糧食供應預期趨緊

2020年3月中旬以來，隨著疫情逐步在全球蔓延，許多國家對糧食供應的預期趨緊。這不僅是他們對糧食安全強烈的憂患意識和危機思維，更是他們對2008年全球糧食危機的恐懼記憶。2008年美國次貸危機引爆全球金融危機，當時澳大利亞、阿根廷發(fā)生干旱天氣，引發(fā)全球糧價恐慌性上漲，并高位持續(xù)一年多，使全球37個國家爆發(fā)糧食危機，全球8.5億貧困人口遭受饑餓威脅。這次疫情引發(fā)的全球公共衛(wèi)生危機，除部分國家已采取糧食出口限制措施外，還有可能隨著有關國家采取愈加嚴格的疫情防控措施，導致物流中斷、交易停頓，加之部分國家蝗災影響糧食生產(chǎn)，進一步引發(fā)全球糧食市場不穩(wěn)定預期，使有關國家對糧食安全的擔憂隨之加大。

其次，部分外媒新聞是全球糧食恐慌預期的放大器

如彭博社3月25日發(fā)的新聞稿“多國紛紛禁止糧食出口”，雖然翻譯成中文只有500字，但直接推升全球市場的恐慌。一方面，這則新聞加劇了部分國家對糧食問題的擔憂。如最初只有2個國家限制糧食出口，但到目前為止，至少有12個國家加入限制糧食出口的行列。另一方面，引發(fā)了包括我國在內(nèi)的國際糧食市場波動。特別是，雖然我國糧食庫存充裕，具有保障口糧絕對安全的堅實基礎，而且我國輿論引導及時，在總體上沒有出現(xiàn)糧價大幅波動情況。但部分涉農(nóng)股票、期貨以及現(xiàn)貨市場出現(xiàn)上漲行情，部分地區(qū)的居民也出現(xiàn)囤糧現(xiàn)象。

第三，蝗災對全球糧食市場不穩(wěn)定預期具有一定推動作用

據(jù)報道，70年來最嚴重的蝗災目前正沖擊埃塞俄比亞、肯尼亞、索馬里、南蘇丹、烏干達和坦桑尼亞等非洲國家的糧食生產(chǎn)，將給這些國家的糧食安全帶來威脅，對目前全球糧食市場不穩(wěn)定預期具有一定推動作用。但從總體上看，蝗災對全球糧食生產(chǎn)的影響尚待進一步觀察。目前全球糧食供需形勢總體穩(wěn)定，主產(chǎn)國沒有出現(xiàn)糧食減產(chǎn)、供不應求問題。特別是美國、巴西等部分主產(chǎn)國，糧價低迷、存在一定下行壓力。這意味著，即使后期全球糧食市場異動升級、爆發(fā)糧食危機，也不可能是因為全球糧食短缺而出現(xiàn)的危機。

二、疫情會引發(fā)全球糧食危機嗎？

新冠肺炎疫情目前已經(jīng)席卷全球211個國家地區(qū)，截至5月16日，全球確診累計450萬例，死亡達35.5萬例。疫情對后期全球糧食市場的影響，主要取決于糧食主產(chǎn)國疫情的持續(xù)時間、防控舉措、影響范圍及其對糧食生產(chǎn)、貿(mào)易等的沖擊。特別需要警惕的是，后期全球金融市場流動性充分釋放后，國際投資資本若借機炒作農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品，全球爆發(fā)類似2008年糧食危機的風險將急劇增加。

第一，疫情對全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的沖擊將進一步加大

疫情導致許多國家經(jīng)濟進入停擺半停擺。盡管目前尚未對相關國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成明顯沖擊，但對相關農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)的影響已經(jīng)初步顯現(xiàn)。據(jù)華爾街日報報道，美國主要肉類加工商泰森食品公司、嘉吉公司等，近期因部分員工感染新冠病毒而臨時停止部分工廠的運營，對肉類產(chǎn)品供給將形成不利影響。隨著疫情影響持續(xù)加深加大，部分農(nóng)產(chǎn)品出口國或將采取更加嚴格的防控措施，有可能進一步導致糧食物流中斷、交易停頓，阻斷正常的國際貿(mào)易活動，推動形成國際糧食價格上漲預期。

第二，全球糧食市場不穩(wěn)定預期有可能愈加惡化

若后期世界疫情仍不能得到有效控制，加之部分國家蝗災影響糧食生產(chǎn)，全球糧食市場預期有可能進一步惡化。目前雖然越南等國已恢復糧食出口，但不排除后期疫情惡化后，其他有關糧食出口國再度收緊出口，而部分進口國加大進口，最終有可能演化為全球搶購、限賣以及物流不暢的恐慌疊加效應，使全球糧情更加趨緊，全球糧食市場異動有可能進一步加大。

第三，投機資本炒作引發(fā)全球糧食危機的風險或增加

國際投機資本炒作引發(fā)全球糧食危機，是2008年全球糧食危機的深刻教訓。目前國際糧食市場環(huán)境雖然與2008年不盡相同，如目前糧食供需矛盾不突出、石油價格低迷、金融市場流動性尚未充分釋放等。這次疫情沖擊引發(fā)的糧食市場異動，也有著不同的成因和路徑，但后期真正的威脅，是來自國際投機資本對糧食市場的炒作。從時機上看，今后2個月是國際投機資本入場炒作大宗農(nóng)產(chǎn)品市場的窗口期。一是，全球金融市場流動性將逐步釋放，巨量游資在美國股市進入高位后，極有可能轉向包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的商品市場。二是，南美等主產(chǎn)國疫情防控或進入復雜期，有可能對物流、人員流動以及港口碼頭等運行產(chǎn)生重要影響。因此，后期在全球流動性充分釋放背景下，國際投機資本極有可能利用這個窗口期，通過誘導輿論、惡化預期來制造行情，伺機炒作大豆等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場，推動全球農(nóng)產(chǎn)品價格從結構性上漲轉向全面上漲，釀成嚴重的全球糧食危機。而長期以來，大多數(shù)發(fā)展中國家依然沒有實施有效的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，糧食安全仍然十分脆弱。若糧食價格高漲引發(fā)全球糧食危機，最終危及的將是發(fā)展中國家的糧食安全，尤其是直接威脅發(fā)展中國家數(shù)億人口的吃飯和生存。

三、中國的糧食安全保障體系與應對能力

如果今后一段時間國際糧食市場異動升級，乃至爆發(fā)全球糧食危機，必將對我國糧食安全形成深刻影響，由此引起國內(nèi)消費者的擔憂。

（一）應對突發(fā)事件沖擊的糧食安全保障體系

解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我國治國安邦的頭等大事。按照“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全方針，按照“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，不斷強化糧食安全保障能力建設，已建立形成符合我國國情糧情的糧食安全保障體系。綜合而言，我國糧食安全保障體系主要包括三個部分：一是以主糧為重點的國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系；二是應對各類突發(fā)事件和緊急狀況的糧食儲備體系；三是能夠有效利用國際糧食市場和農(nóng)業(yè)資源的全球供應鏈。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，以口糧絕對安全為核心的三位一體保障結構。國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系與儲備體系體現(xiàn)了“以我為主、立足國內(nèi)”確保谷物基本自給、口糧絕對安全的剛性要求，而全球供應鏈則反映了以保障口糧絕對安全為核心的“適度進口”政策設計，通過進口大豆、肉類等非主糧農(nóng)產(chǎn)品以集中國內(nèi)資源?？诩Z生產(chǎn)重點。三者互為支撐、協(xié)同一體，構成我國應對糧食安全風險的三位一體保障結構，也是多年來，我國成功應對國際金融危機、重大自然災害等各類突發(fā)事件對糧食安全嚴峻挑戰(zhàn)的根本支撐。

第二，不斷強化糧食安全保障能力建設。一方面，持續(xù)增強國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，通過不斷加強農(nóng)田基礎設施建設和科技投入，逐步實現(xiàn)“藏糧于地，藏糧于技”。自2004年以來，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)連續(xù)16年豐收，從2003年的4.307億噸，增長到2019年的6.638億噸，連上2個億噸級臺階。特別是2015年以來，連續(xù)5年糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定在6.5億噸以上的水平（國家統(tǒng)計局，2020）。另一方面，注重加強和完善中央和地方兩級糧食儲備體系建設。其中，中央儲備自2000年建立，主要擔負應對重大突發(fā)事件的戰(zhàn)略性保障功能，是保障國家糧食安全的“壓艙石”；對于地方儲備，要求主產(chǎn)區(qū)儲備規(guī)模保持3個月的銷量，主銷區(qū)保持6個月，產(chǎn)銷平衡區(qū)保持4個半月的銷量，是我國區(qū)域性糧食安全保障的重要支撐。

第三，統(tǒng)籌國內(nèi)國外的農(nóng)業(yè)資源配置機制。我國三位一體的糧食安全保障結構，逐步推進形成統(tǒng)籌國內(nèi)外農(nóng)業(yè)資源的配置機制，即“國內(nèi)供給+進口補充”資源配置模式。以2017年為例，如果要保持我國農(nóng)產(chǎn)品供需總體平衡，按照現(xiàn)行國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平測算，約需要38.5億畝種植面積。從資源供給看，主要由兩方面構成，一是國內(nèi)供給25億畝，即土地資源自給率為65%。其中，糧食17.7億畝，占國內(nèi)種植面積的71%；其他非糧農(nóng)作物7.3億畝，占29%；二是通過進口農(nóng)產(chǎn)品來彌補國內(nèi)不足的13.5億畝，即土地資源對外依存度35%。這種農(nóng)業(yè)資源配置機制，實質(zhì)是通過“適度進口”非主糧農(nóng)產(chǎn)品，解決了35%的耕地缺口，以騰出國內(nèi)寶貴的耕地資源來確保水稻、小麥生產(chǎn)。

（二）我國能夠有效應對疫情帶來的糧食危機風險沖擊

今后全球疫情若不能得到有效防控，后期全球糧食市場異動升級為糧食危機的風險將越來越大。但無論后期可能的糧食危機以怎樣的方式、在多大的程度上爆發(fā)，我國糧食安全保障體系均可從容應對。

特別是，如前所述的以口糧絕對安全為核心的三位一體保障結構，使目前我國糧食安全形勢處于歷史上最好的時期。例如，我國稻谷自2007年以來連續(xù)13年產(chǎn)大于需，小麥自2013年以來連續(xù)7年產(chǎn)大于需，具有長周期階段性供大于求特征，積累大量庫存，兩者庫存大體相當于全國一年的消費量（國家糧食和儲備局，2020）。與此同時，水稻和小麥進口依存度較低，進口主要用于品種調(diào)劑，占國內(nèi)消費僅為1%-2%，具有保障絕對安全的物質(zhì)基礎。因此，若國際糧食市場價格異常波動升級，對我國國內(nèi)市場的沖擊將非常有限。相反，若在一定程度上形成國內(nèi)糧價上升預期，既有利于提高農(nóng)民種糧積極性，對穩(wěn)定今年糧食生產(chǎn)具有積極作用，也有助于消化積壓的糧食庫存，對推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革有利。即使后期由于國際投機資本炒作引發(fā)全球糧食價格上漲危機，我國完善的糧食儲備調(diào)控體系和應急管理機制，將能夠有效發(fā)揮穩(wěn)定市場預期、安定人心的壓艙石作用，實現(xiàn)糧食保供穩(wěn)價目標。

但是，必須注重防范疫情對我國農(nóng)產(chǎn)品全球供應鏈帶來的不確定性影響。我國主要進口大豆、雜糧、植物油等非主糧農(nóng)產(chǎn)品，以騰出國內(nèi)有限的農(nóng)業(yè)資源守住口糧安全底線。因此，非主糧農(nóng)產(chǎn)品全球供應鏈的持續(xù)性和穩(wěn)定性，也成為我國糧食安全保障的重要方面。但是，需要關注以下幾個風險因素。一是疫情對全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的挑戰(zhàn)將逐步增加。美國、巴西、加拿大等糧食主產(chǎn)國是疫情較重的國家，4月下旬美國大豆進入播種期，需密切關注疫情對其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。二是全球疫情加速蔓延對全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易沖擊日益嚴重。因全球疫情惡化，部分農(nóng)產(chǎn)品出口國采取疫情防控措施，大豆等農(nóng)產(chǎn)品進口貿(mào)易面臨較大的不確定性。三是后期若國際投資資本炒作大豆等農(nóng)產(chǎn)品市場，將使我國進口企業(yè)和加工企業(yè)面臨巨大的價格波動風險，不僅進口成本會急劇增加，而且若防控不當，極易重蹈2004年、2008年國內(nèi)大量加工企業(yè)破產(chǎn)倒閉的覆轍。對此必須高度重視，嚴加防范。

四、強化應對突發(fā)事件沖擊的糧食安全保障能力

針對當前全球糧食市場異動以及后期可能出現(xiàn)的全球糧食危機風險的嚴峻挑戰(zhàn)，要毫不動搖地堅持中央確定的糧食安全方針，及早謀劃應對策略和防范措施，進一步增強應對疫情等突發(fā)事件沖擊的糧食安全保障能力，為我國統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展奠定堅實基礎。

第一，有效管理輸入性不穩(wěn)定預期對國內(nèi)糧食市場的干擾和沖擊

這是在當前嚴格抓好疫情防控的同時，必須高度重視并嚴加防范的重大風險點。建議綜合施策，有效引導和管理預期，謹防市場恐慌、搶糧囤糧。在當前疫情防控的關鍵時期，尤其要注重確保國內(nèi)糧食市場和流通的信息暢通、運輸暢通和物流暢通，進一步完善和強化應急保障機制，確保糧食流通有序、供應充足、價格基本穩(wěn)定。

第二，進一步加強糧食生產(chǎn)能力建設

要進一步筑牢糧食有效供給基礎，確保6.5億噸糧食產(chǎn)能基本穩(wěn)定。一要加強和完善農(nóng)業(yè)支持政策體系，繼續(xù)推進農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革，實施更加有效、合規(guī)的支持補貼措施，切實保障農(nóng)民種糧基本收益，保護和提高農(nóng)民種糧務農(nóng)積極性。二要進一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，夯實地方重農(nóng)抓糧的積極性和責任心，增強地方政府保障糧食安全的責任意識和大局意識。三要加大農(nóng)業(yè)基礎建設支持力度，大力推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，有效提高糧食綜合生產(chǎn)能力。四要深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，促進農(nóng)業(yè)轉型升級、高質(zhì)量發(fā)展，提高糧食質(zhì)量和品質(zhì)。

第三，構建國家糧食安全保障風險治理體系

要按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，全面落實總體國家安全觀，建立從糧食生產(chǎn)到消費全程風險研判、監(jiān)測預警、宏觀調(diào)控和管理體系，全面提升糧食安全保障的宏觀調(diào)控水平和風險治理能力。一是加強糧食全產(chǎn)業(yè)鏈風險調(diào)查研判，建立動態(tài)監(jiān)測、實時預警機制，完善和優(yōu)化宏觀調(diào)控，把糧食安全風險化解在源頭、防控在前端。二是建立糧食安全風險治理責任機制，壓實各級主體的責任。三是處理好糧食安全保障的常態(tài)與應急、政府與市場、中央與地方、生產(chǎn)者與消費者、國內(nèi)與國際、當前與長遠等關系，建立和完善統(tǒng)一高效、協(xié)調(diào)有力的糧食安全保障風險治理體系。

第四，加強和完善重要農(nóng)產(chǎn)品儲備體系

要進一步優(yōu)化國家糧食儲備的區(qū)域布局，完善品種結構，健全物流體系，創(chuàng)新配送機制。建議以油肉糖棉等國內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品為試點，通過連接進口機制和全球供應鏈，建立重要農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)儲備調(diào)節(jié)機制，作為國家儲備的補充，形成國儲、商儲相結合的重要農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)和保障體系。

第五，強化農(nóng)產(chǎn)品全球供應鏈管理

一要建立和加強全球農(nóng)產(chǎn)品市場風險監(jiān)測評估體系，進一步提高大豆等大宗進口農(nóng)產(chǎn)品風險管理能力，有效應對和防控國際市場波動風險。二要加強和完善全球農(nóng)業(yè)食品供應鏈管理，研究制定綜合支持政策，鼓勵我國企業(yè)深度融入全球農(nóng)業(yè)食品生產(chǎn)、加工、物流、營銷及貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈與供應鏈。

第六，加強國際糧食安全、貿(mào)易和投資政策協(xié)調(diào)

要加強國際協(xié)調(diào)，確保全球農(nóng)業(yè)與糧食供應鏈安全運行與有效運轉，不斷完善和強化全球糧食安全治理，共同維護全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易和市場秩序。建議聯(lián)合歐洲有關國家以及發(fā)展中國家，在全球發(fā)起限制對農(nóng)產(chǎn)品投機炒作、避免全球糧食劇烈波動的國際倡議，有效遏制投機資本擾亂全球糧食市場、引發(fā)全球糧食危機的行為。積極支持和參與聯(lián)合國機構開展的援助低收入、貧困國家糧食安全的國際合作。