吳夢秋

農產(chǎn)品批發(fā)市場作為我國農產(chǎn)品流通的主渠道，長期以來在服務農業(yè)生產(chǎn)、促進農產(chǎn)品流通、滿足居民消費、保障食品安全、推進產(chǎn)業(yè)扶貧等方面發(fā)揮著非常重要的作用，具有基礎性和公益性的特點，是事關千家萬戶的重要民生工程。據(jù)統(tǒng)計，目前我國生鮮農產(chǎn)品70%以上都是通過農產(chǎn)品批發(fā)市場流通的。對上海這樣一個特大型消費性城市而言，農產(chǎn)品批發(fā)市場在“保供”“穩(wěn)價”“保安全”等方面更是發(fā)揮著不可替代的作用，是上海市民“菜籃子”的核心組成部分，更是保障上海城市安全運行的重要基石之一。

一、上海農產(chǎn)品批發(fā)市場用地性質現(xiàn)狀

長期以來，基于我國農業(yè)小生產(chǎn)、大流通的現(xiàn)狀，食用農產(chǎn)品批發(fā)市場在農產(chǎn)品流通體系中發(fā)揮重要作用。黨中央、國務院高度重視農產(chǎn)品批發(fā)市場建設，多次在中央一號文件中要求推進農產(chǎn)品批發(fā)市場建設，并要求努力提高農產(chǎn)品流通效率、降低農產(chǎn)品流通成本。為降低農產(chǎn)品批發(fā)市場建設成本，2008 年中央一號文件《關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》中明確提出：要“落實農產(chǎn)品批發(fā)市場用地按工業(yè)用地對待的政策”。國務院在《關于促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》進一步明確：“農產(chǎn)品批發(fā)市場用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地，應嚴格按照規(guī)劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區(qū)域基準地價和工業(yè)用地最低價標準等確定出讓底價?！睘樨瀼芈鋵嵵醒胍螅珖魇∈羞M行了大量有益的改革和探索，取得了良好的成效。就上海而言，在農批市場用地性質方面也進行大量開創(chuàng)性的改革和探索，目前上海農批市場用地形成了四種不同的用地性質模式：

（一）無限制條件的商業(yè)用地

這類性質用地的農產(chǎn)品批發(fā)市場主要是2000年之前建的老市場，部分市場用地還是國有劃撥商業(yè)用地，主要分布在上海外環(huán)以內城區(qū)，包括上海江橋批發(fā)市場等為數(shù)不多的市場。目前該種類用地性質的市場，因市政規(guī)劃和動遷的原因越來越少。

（二）農村集體土地

這類市場主要是上個世紀八九十年代流通體制改革之后建立的，為發(fā)展集體經(jīng)濟、搞活農產(chǎn)品流通，按照“誰投資誰受益”的原則自發(fā)建立的，主要分布在城市近郊，多數(shù)為規(guī)模比較小的批發(fā)市場。近年來，因為城市擴展和“五違四必”整治等原因，多數(shù)被關閉調整，如原來有名的曹安市場和銅川路市場群等。

（三）工業(yè)物流用地

這類市場主要是在2000 年至2010 年期間建立的。當時為了推進新農村建設，降低農產(chǎn)品流通成本，落實農批市場用地按照工業(yè)用地性質對待的要求，基于對政策的不同理解，上海和全國很多省市在此期間基本都是直接用工業(yè)物流用地來建設農產(chǎn)品批發(fā)市場和農產(chǎn)品物流中心。上海市委、市政府根據(jù)中央有關要求，積極推進有關政策落地，支持上海農產(chǎn)品批發(fā)市場的發(fā)展，并在《上海市食用農產(chǎn)品批發(fā)和零售市場發(fā)展規(guī)劃（2015－2020）》中明確提出：“鼓勵利用舊廠房、閑置倉庫等存量建設用地建設符合規(guī)劃的食用農產(chǎn)品批發(fā)市場，所在區(qū)域有工業(yè)用地成交價格的，可在參照市場地價水平、所在區(qū)域基準地價和工業(yè)用地最低標準等基礎上，綜合確定出讓地價?！币虼耍壳吧虾＿@類用地性質的市場占主體，主要包括江楊市場、江楊水產(chǎn)市場等市場群、東方國際水產(chǎn)市場和西郊國際農產(chǎn)品市場一期用地等。

（四）限定用途的商業(yè)用地

這類市場用地是對落實農批市場用地按工業(yè)用地對待政策的深化和完善。主要考慮到農產(chǎn)品批發(fā)市場主要是流通設施，同時也涉及農產(chǎn)品倉儲、加工和物流等，所以用商業(yè)用地更合適。但它是特殊性質的商業(yè)用地，可以限定用途、限定價格。目前，上海這類用地性質的市場份額也不小，主要包括上海農產(chǎn)品中心批發(fā)市場和西郊國際農產(chǎn)品市場二期等。

二、目前批發(fā)市場功能配套方面遇到的問題

大型農產(chǎn)品批發(fā)市場是一個匯聚大量人流、物流、商流、資金流、信息流的實體交易平臺，像一個自成體系的獨立功能園區(qū)，除了需要具備農產(chǎn)品交易功能外，還需要倉儲、就餐、停車、住宿、商務辦公、商務洽談和休閑等綜合配套功能。這些功能都是農產(chǎn)品批發(fā)市場不可或缺的重要組成部分。據(jù)了解，上海各主要批發(fā)市場匯集了8000 多家批發(fā)商、25000 多家采購商，日均車輛流轉量17000 多輛，體量較大的批發(fā)市場日均人流量近2 萬人次。市場商流、物流、人流集中，批發(fā)商、供應商、雇員、短駁人員等從業(yè)人員長時間滯留批發(fā)市場，基本生活需要不可避免，對市場各類配套設施存在天然性需求。目前，上海大型農產(chǎn)品批發(fā)市場大多規(guī)劃建設在遠離中心城區(qū)的地方，周邊配套設施很不完善，市場必須采取自建對外服務的食堂、餐廳、招待所等方式滿足配套需求。但對工業(yè)物流用地和限制用途的商業(yè)地批發(fā)市場而言，各類設施受到用地性質限制，難以取得相關行政審批，對市場運營管理和提升發(fā)展造成很大制約，曾經(jīng)為降低流通成本而實行的農批市場用地改革和創(chuàng)新，因部分政府行政管理工作尚未充分有效地銜接，造成運營管理上的一些痛點、難點、堵點。具體而言包括以下幾個方面：

（一）就餐需求無法滿足的管理難點

民以食為天！對遠離中心城區(qū)的大型農產(chǎn)品批發(fā)市場的客商和從業(yè)人員而言，吃飯問題成為了困擾他們的一個難題。在既無周邊餐飲配套又無市場內部供應的情況下，為解決吃飯問題，駐場商戶的從業(yè)人員只能私下違反“三合一”消防安全的規(guī)定，在經(jīng)營場所內暗設爐灶烹飪食物，構成較大安全隱患，且由于剛性的就餐需要，市場開展“三合一”專項治理難度和壓力都很大，現(xiàn)場使用電磁爐等行為屢禁不絕。隨著網(wǎng)絡外賣平臺訂餐興起，部分從業(yè)人員迫于監(jiān)管壓力改用外賣平臺訂餐，可在用餐高峰時期，送餐員騎行非機動車在場內貨車、短駁車輛、采購車輛之間快速穿行，造成了極大的新增的交通安全隱患。此外，外賣平臺伴生的食品安全監(jiān)管難、一次性餐具導致的環(huán)境污染問題等，為農產(chǎn)品批發(fā)市場綜合治理帶來新難點。

（二）住宿需求無法滿足的客商痛點

因業(yè)務需要，大量來自全國各地的經(jīng)銷商需要在短期內駐場照顧批發(fā)交易生意，特別是車位式交易方式的貨運車輛司機，一方面在交易過程中需要及時移動車輛，另一方面，在往返近千公里貨運業(yè)務中間，需要及時充分的喘息式住宿休息，避免因疲勞駕駛造成行車安全隱患。在市場住宿配套無法具備的情況下，從事商品物流、駐場銷售等業(yè)務的從業(yè)人員，對市場配套的經(jīng)濟型住宿存在長期、穩(wěn)定的需求就無法得到滿足。

（三）新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新堵點

隨著上海城市消費能級日益提升，全社會普遍開展了新零售、新商業(yè)的創(chuàng)新探索，跨界融合成為新業(yè)態(tài)、新模式的重要發(fā)展方向，行業(yè)和業(yè)態(tài)的邊界也越來越模糊，很多時候形成了“你中有我，我中有你”的新格局。農產(chǎn)品批發(fā)市場結合市民對商品包裝、品質、理念和消費體驗的需求，也在推進批發(fā)商業(yè)與體驗式消費相結合的商業(yè)新模式。部分直接面向市民消費者的新業(yè)態(tài)、新模式，因“行業(yè)分割”的用地性質所限，難以辦理相關證照，阻礙了傳統(tǒng)農產(chǎn)品流通行業(yè)創(chuàng)新提升的步伐。

三、有關政策和管理的思考

從法國、日本等世界發(fā)達國家和地區(qū)著名農產(chǎn)品批發(fā)市場來看，都建有非常完備的綜合配套功能。如法國倫吉斯市場不僅綜合功能配套齊全，而且非常人性化，僅為市場內客商就餐服務的餐廳就有4家，充分考慮到不同客商的消費需求，為經(jīng)銷商提供了長期穩(wěn)定的經(jīng)營支持，保障了大巴黎地區(qū)的農產(chǎn)品穩(wěn)定供應。日本豐州市場除了交易與配套功能外，更是在消費體驗上大做文章，引進了大量餐飲服務企業(yè)，不僅為批發(fā)市場客商提供良好的生活配套，更是成為了當?shù)叵M體驗網(wǎng)紅地。因此，為適應農產(chǎn)品批發(fā)市場功能完善和業(yè)態(tài)創(chuàng)新提升的需要，對農產(chǎn)品批發(fā)市場這一特殊業(yè)態(tài)，在用地政策和行業(yè)監(jiān)管上需要進行適度的改革和創(chuàng)新。

（一）用地政策上要充分考慮到農產(chǎn)品批發(fā)市場的天然屬性和功能， 對歷史遺留的用地現(xiàn)狀進行規(guī)范和認定

從國內外農產(chǎn)品市場行業(yè)發(fā)展實踐可以看到，就餐、住宿等生活配套功能和交易、倉儲等功能一樣，是農產(chǎn)品批發(fā)市場的天然組成部分。農產(chǎn)品批發(fā)市場的行業(yè)屬性仍為商業(yè)，因涉農和保障民生的特殊屬性，各級政府高度重視發(fā)揮其公益性、基礎性職能，落實農產(chǎn)品批發(fā)市場用地按工業(yè)用地對待的政策，但不宜簡單地、機械地將農產(chǎn)品批發(fā)市場交易功能與其他綜合配套功能割裂開來，用現(xiàn)有的行業(yè)分割的用地政策來制約和限制批發(fā)市場的綜合配套功能的完善。同時，對歷史原因形成的多樣化用地政策進行科學的梳理，只要是符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導向的市場，就要對其用地性質進行統(tǒng)一的認定和規(guī)范，并根據(jù)其綜合化、多樣化和創(chuàng)新性的功能需求，允許其相關多元配套功能設施的建設和營運。

（二）深入推進各級行政管理部門“放管服”改革

在審批流程日益簡化、行政效率日益提高的今天，各級政府切實需要深入推進“放管服”改革，發(fā)揚“店小二”精神，更要在實質性審查中體現(xiàn)“放管服”的目標。建議相關行政管理部門在落實農產(chǎn)品批發(fā)市場有關政策和規(guī)劃時，進一步加強不同行政管理環(huán)節(jié)間的政策溝通協(xié)調，不斷提高政策執(zhí)行的協(xié)調性、一致性，從服務企業(yè)和行業(yè)從業(yè)者的實際需求出發(fā)，把政策優(yōu)惠落到實處，著力打造卓越的全球城市良好的營商環(huán)境，避免執(zhí)行中的相互掣肘，抵消政策效用。

（三）在規(guī)劃中明確農產(chǎn)品批發(fā)市場作為綜合性商業(yè)體定位

政府有關部門在制定農產(chǎn)品批發(fā)市場發(fā)展規(guī)劃、開展行政審批業(yè)務時，首先要明確農產(chǎn)品批發(fā)市場綜合商業(yè)體的屬性，對市場的內涵定位進一步放寬，將農產(chǎn)品批發(fā)市場視作集商品交易、配套支撐的綜合性商業(yè)體，而非單純的交易平臺，并在日常的行業(yè)和市場監(jiān)管過程中，不斷提升市場綜合服務、綜合治理能力。

（四）開展農產(chǎn)品批發(fā)市場綜合治理注重疏堵結合

各級政府在針對農產(chǎn)品批發(fā)市場開展安全生產(chǎn)、環(huán)境治理等綜合整治時，一方面，要“嚴”字當頭，從嚴治理“三合一”現(xiàn)象，消除市場運行過程中的安全隱患。另一方面，要允許市場經(jīng)營管理方開設并完善各類生活配套設施，引導相關從業(yè)人員通過規(guī)范、合法的途徑滿足基本生活需求。共同營造安全、有序的農產(chǎn)品批發(fā)市場經(jīng)營環(huán)境，為提升人員密集場所的綜合治理提供疏堵結合的有效方案。