文/穆中杰

習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)是人口眾多的大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題，始終是治國(guó)理政的頭等大事?！比绾伟蚜?xí)近平總書記有關(guān)糧食安全的系列重要論述貫穿到糧源制度的設(shè)計(jì)中是糧食安全保障立法面臨的最重大問(wèn)題。

糧食生產(chǎn)是我們獲得糧源的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其規(guī)范要義在于服務(wù)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。糧食安全保障法隸屬于國(guó)家安全法體系，糧食生產(chǎn)數(shù)量需要發(fā)揮人、物兩個(gè)方面的積極因素，而糧食生產(chǎn)質(zhì)量則需要人和物兩個(gè)方面因素的有機(jī)結(jié)合。筆者認(rèn)為，糧食安全保障法要確立實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的法律地位，要確立是否有種糧所必需的土、水、糧種等條件保障制度，生產(chǎn)出來(lái)的糧食質(zhì)量是否能夠保障對(duì)人體無(wú)害的制度，種糧隊(duì)伍是否能夠保持穩(wěn)定的制度。而實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的系列措施和制度設(shè)計(jì)則體現(xiàn)在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理法律法規(guī)中。比如，在生產(chǎn)基礎(chǔ)條件方面，耕地紅線要堅(jiān)守，糧田建設(shè)要標(biāo)準(zhǔn)，水利建設(shè)要精準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)要修復(fù)，糧食作物要因地制宜；在科學(xué)技術(shù)方面，優(yōu)良品種要推廣，種田施肥要科學(xué)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平要提升；在糧食產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，要重視一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強(qiáng)品牌建設(shè)，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

開(kāi)展糧食安全領(lǐng)域的國(guó)際合作是我們獲得糧源和調(diào)節(jié)糧食品種結(jié)構(gòu)的重要補(bǔ)充。經(jīng)過(guò)近七十年的發(fā)展，我國(guó)糧食產(chǎn)量和人均糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了雙提升：2018年糧食產(chǎn)量達(dá)到6578.922億公斤，比1949年的1131.84億公斤增長(zhǎng)了4.8倍；人均糧食產(chǎn)量達(dá)到471.5公斤，比1949年增長(zhǎng)了1.25倍。但按照海關(guān)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，2018年我國(guó)進(jìn)口的谷物及谷物粉達(dá)到了2046.9萬(wàn)噸，進(jìn)口的大豆達(dá)到了8803.1萬(wàn)噸，合計(jì)進(jìn)口的糧食總量達(dá)到了1.085億噸，繼續(xù)為全球最大的糧食進(jìn)口國(guó)。糧食安全保障法必須回應(yīng)糧食依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)基本自給轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)內(nèi)生產(chǎn)為主、同時(shí)從國(guó)外適度進(jìn)口的客觀現(xiàn)實(shí)，為善于用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源提供法治保障。盡管推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有重要的戰(zhàn)略意義，但迄今為止，農(nóng)業(yè)走出去仍然存在著諸多困難和挑戰(zhàn)，并且缺少有效的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)內(nèi)因素主要涉及兩個(gè)方面：一方面，“走出去”企業(yè)自身存在能力缺失的“短板”，比如企業(yè)多為融資能力弱、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力差的中小企業(yè)，不僅缺少“走出去”所需要的各類綜合性人才，而且在技術(shù)應(yīng)用上缺少自主技術(shù)研發(fā)推廣平臺(tái)，相互之間存在著競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序的情況；另一方面，在有關(guān)配套完善的支持政策和促進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”的信用擔(dān)保制度、保險(xiǎn)制度、海外農(nóng)業(yè)直接投資制度等方面尚有待完善，政府與“走出去”企業(yè)缺乏有效的結(jié)合機(jī)制。國(guó)外因素主要涉及硬件和軟件兩個(gè)方面。硬件方面，東道國(guó)倉(cāng)儲(chǔ)物流等基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，致使交通成本昂貴；軟件方面是主要制約因素，比如東道國(guó)對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)投資實(shí)行保護(hù)性政策，對(duì)于購(gòu)買土地或者并購(gòu)企業(yè)有諸多限制，對(duì)于國(guó)外農(nóng)業(yè)投資者在本國(guó)的用工有諸多限制，甚至有的東道國(guó)由于政局不穩(wěn)致使政治風(fēng)險(xiǎn)較大。迄今為止，僅有西安愛(ài)菊集團(tuán)等少數(shù)企業(yè)較為成功地“走出去”，為更多企業(yè)“走出去”提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。在我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略中，“適度進(jìn)口”已經(jīng)成為繼加強(qiáng)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)獲得糧源方式以后的重要方式。一方面，它彰顯的是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的歷史擔(dān)當(dāng)，在“一帶一路”建設(shè)框架下共建人類命運(yùn)共同體；另一方面，還要明確開(kāi)展糧食安全領(lǐng)域的國(guó)際合作，既要明確國(guó)際合作所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，又要明確開(kāi)展國(guó)際合作并非可以放松國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。糧食安全保障法應(yīng)該為支持農(nóng)業(yè)“走出去”提供制度支撐，從而為相關(guān)企業(yè)獲得支持提供法律依據(jù)。

節(jié)約糧食是最為有效的立即獲得糧源的方式。比如，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期遭到圍困以后，在“外無(wú)救兵、內(nèi)無(wú)糧草”情況下，只有依靠節(jié)約才有可能贏得最長(zhǎng)時(shí)限的堅(jiān)守，從而為戰(zhàn)局轉(zhuǎn)機(jī)贏得盡可能多的時(shí)間。新中國(guó)成立之初的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，其實(shí)質(zhì)也是在糧食產(chǎn)能相對(duì)固定情況下，通過(guò)特殊的節(jié)約方式使國(guó)家度過(guò)了那段艱難的歲月?！敖袢帐“衙?，明日省滴油，來(lái)年買條大黃?！?“省吃餐餐有，省穿日日新”正是這種方式的寫照。因此，從糧食生產(chǎn)到收獲、運(yùn)輸、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)重視節(jié)約糧食的法制建設(shè)，其重要性不亞于糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)。糧食從生產(chǎn)出來(lái)到擺上餐桌的損失浪費(fèi)曾經(jīng)一度驚人。最近，習(xí)近平總書記再次對(duì)制止餐飲浪費(fèi)行為作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為。要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，切實(shí)培養(yǎng)節(jié)約習(xí)慣，在全社會(huì)營(yíng)造浪費(fèi)可恥、節(jié)約為榮的氛圍。就法治領(lǐng)域而言，盡管我國(guó)憲法第14條第二款規(guī)定：“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)。”但遺憾的是，除《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見(jiàn)》等黨規(guī)黨紀(jì)作出相關(guān)硬性規(guī)定外，中央和地方有關(guān)這一規(guī)定的具體法律法規(guī)均依舊明顯不足，大多以倡導(dǎo)性立法形式出現(xiàn)，而缺乏懲罰浪費(fèi)糧食的具體條款。即使處于法律層面的《農(nóng)業(yè)法》，僅僅規(guī)定“國(guó)家提倡珍惜和節(jié)約糧食，并采取措施改善人民的食物營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)。”筆者主張，把節(jié)約糧食作為糧食安全保障法的基本原則，并進(jìn)行相關(guān)具體制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)科學(xué)合理消費(fèi)，杜絕肆意浪費(fèi)糧食，這既有利于對(duì)中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的維護(hù)和傳承，又有利于營(yíng)造良好糧食安全秩序的社會(huì)氛圍。具體設(shè)計(jì)建議是：一是國(guó)家采取多種形式加強(qiáng)糧食安全教育，把糧食安全教育納入國(guó)民教育體系和相關(guān)主體培訓(xùn)體系，增強(qiáng)公民、法人和其他組織的糧食安全意識(shí)，明確各級(jí)人民政府有義務(wù)推廣節(jié)糧減損的新技術(shù)、新裝備，依法對(duì)規(guī)模用糧單位進(jìn)行監(jiān)管并懲治肆意浪費(fèi)糧食的行為；二是明確糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營(yíng)者、餐飲經(jīng)營(yíng)者、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位食堂等相關(guān)主體的節(jié)約糧食、反對(duì)浪費(fèi)糧食的責(zé)任，糧食生產(chǎn)者有義務(wù)實(shí)現(xiàn)“顆粒歸倉(cāng)”，糧食經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)加強(qiáng)節(jié)糧減損、改善儲(chǔ)糧條件、提高糧食綜合利用率，餐飲經(jīng)營(yíng)者和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位食堂有義務(wù)采取措施引導(dǎo)節(jié)約用餐，避免不必要的浪費(fèi)；三是著力培育和發(fā)展糧食文化，讓節(jié)約糧食、健康消費(fèi)成為新時(shí)代中國(guó)公民的生活習(xí)慣。