沈雪明

財政支農(nóng)體制改革實(shí)施以來，各地緊緊圍繞“三分一轉(zhuǎn)”（即分權(quán)、分責(zé)、分類、轉(zhuǎn)型）精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合實(shí)際布架構(gòu)、理政策、出規(guī)章、梳流程，致力于“有人辦事，有錢辦事，按章理事，有效管事”的體制機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目落地和建設(shè)績效，使農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理工作進(jìn)一步駛?cè)胗行蚧?、?guī)范化管理軌道，但在實(shí)際運(yùn)行過程中也存在一些不容忽視的難題，需要與時俱進(jìn)、梳理完善。

一、管理工作現(xiàn)狀

自2015年開始，各地努力從制度建設(shè)上下功夫，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵流程上實(shí)施綜合管理與監(jiān)督，促進(jìn)了各類農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的有序開展，逐步順應(yīng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理方式從以前的“申報制”向現(xiàn)在的“備案制”轉(zhuǎn)變，縣級管理角色也從原來的“申報員”向目前的“管理員”轉(zhuǎn)換，本地也不例外。

（一）管理架構(gòu)日趨優(yōu)化，監(jiān)管體系逐步健全

1.專設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理功能。各地均在原有條線分塊管理方式不變的前提下，專設(shè)業(yè)務(wù)科室，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設(shè)類項(xiàng)目管理，統(tǒng)籌項(xiàng)目儲備、建設(shè)進(jìn)度等項(xiàng)目信息，開展項(xiàng)目驗(yàn)收與績效評價等職能工作，加強(qiáng)優(yōu)化立項(xiàng)評審環(huán)節(jié)。

2.上下左右聯(lián)動，分工更加明確。各地均采取屬地管理與業(yè)務(wù)管理相結(jié)合的辦法，明確主管局各業(yè)務(wù)科站與項(xiàng)目所在地各職能部門之間的紐帶關(guān)系，由此形成條線結(jié)合、分工協(xié)作、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。一是由項(xiàng)目管理科室監(jiān)管，督促主要流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范操作與公開公示；二是業(yè)務(wù)科站具體指導(dǎo)實(shí)施各類項(xiàng)目，負(fù)責(zé)各環(huán)節(jié)復(fù)審把關(guān)與實(shí)施指導(dǎo)；三是屬地就近負(fù)責(zé)項(xiàng)目初審與現(xiàn)場監(jiān)管；四是進(jìn)一步明確項(xiàng)目實(shí)施單位法人主體作用，對項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性和操作的規(guī)范性負(fù)責(zé)。

3.突出主要環(huán)節(jié)，工作互相監(jiān)督。一是項(xiàng)目評審與項(xiàng)目驗(yàn)收職能分設(shè)，大致采取以分管條線組織開展項(xiàng)目評審，以監(jiān)管部門組織項(xiàng)目驗(yàn)收；二是管理流程交錯，以項(xiàng)目監(jiān)管科站督促建前儲備和建后驗(yàn)收評價流程的落實(shí)與規(guī)范（兩頭），項(xiàng)目歸屬條線具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的指導(dǎo)與督促（中間）。

（二）管理制度日臻完善，按章辦事有章可依

1.形成明確的政策體系。新的財政支農(nóng)體制改革以來，全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門出臺明確的農(nóng)林漁專項(xiàng)資金管理辦法，各地相繼制定配套政策措施，例如本地就制定了《財政專項(xiàng)資金競爭性分配管理試行辦法》（桐政辦發(fā)〔2014〕135號）、《關(guān)于推進(jìn)桐鄉(xiāng)市財政支農(nóng)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》（桐財發(fā)〔2015〕126號）。

2.形成規(guī)范的管理制度。各地均梳理歸屬農(nóng)口管理的政策清單，涵蓋農(nóng)、林、漁發(fā)展專項(xiàng)資金支持對象、扶持環(huán)節(jié)、項(xiàng)目預(yù)算等資金管理上的要求和項(xiàng)目儲備、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、評價等管理上的規(guī)范，為有章可循奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)，例如制定了《桐鄉(xiāng)市農(nóng)林漁業(yè)專項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則（試行）》（桐財發(fā)〔2017〕11號）。

3.形成清晰的操作流程。各地邊實(shí)踐邊完善，在實(shí)施過程中遇到一些無法操作或無依據(jù)可參照執(zhí)行的困難，集體磋商，形成共識后及時補(bǔ)充完善，如各地結(jié)合自身實(shí)際制定的《評審辦法》和《實(shí)施細(xì)則》就是如此應(yīng)運(yùn)而生；本地在管理過程中，還形成了一張管理工作流程圖和一套項(xiàng)目竣工驗(yàn)收圖表，為實(shí)際工作提供詳細(xì)操作依據(jù)。

（三）管理流程公開透明，決策程序公平公正

1.工作環(huán)節(jié)公開透明。日常工作中，各地堅(jiān)持“三公開一會審”：一是儲備公開，“申報—初審—復(fù)核—公示—入庫”整個環(huán)節(jié)一目了然；二是立項(xiàng)公示，確定立項(xiàng)的項(xiàng)目公示建設(shè)內(nèi)容、地點(diǎn)、投資額、財政補(bǔ)助額等；三是項(xiàng)目驗(yàn)收和績效評價情況公開；四是項(xiàng)目評審專家會審，做到庫內(nèi)項(xiàng)目專家集體分類評審。

2.管理手段靈活多樣。一是依托省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)業(yè)項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)統(tǒng)一項(xiàng)目儲備；二是依托農(nóng)業(yè)主管部門門戶網(wǎng)站，專設(shè)“項(xiàng)目管理”行業(yè)頻道，統(tǒng)一全過程的管理信息公開；三是管理部門建立一整套內(nèi)控臺賬，從“儲備—立項(xiàng)—驗(yàn)收”到“委托—審價—結(jié)算”均有臺賬記錄可查，嚴(yán)格自我管理。

3.決策程序公平公正。一是項(xiàng)目選項(xiàng)實(shí)行專家評審制，擇優(yōu)排序選擇；二是項(xiàng)目立項(xiàng)列入“四重一大“管理，集體通報決定；三是上報備案項(xiàng)目各地均實(shí)行農(nóng)、財兩部門聯(lián)簽會審。

（四）引入第三方參與，充分發(fā)揮中介組織作用

通常大多采用國家基本建設(shè)項(xiàng)目做法，引入第三方參與監(jiān)管，實(shí)行審價委托備案。項(xiàng)目單項(xiàng)竣工驗(yàn)收前統(tǒng)一委托審價，項(xiàng)目驗(yàn)收前進(jìn)行全面審計，招標(biāo)代理、審價、審計實(shí)行“三分離”原則，充分發(fā)揮第三方或中介作用的同時，間接促使中介組織行業(yè)自律，確保農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目接受多方監(jiān)督，不斷提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目公信度。

（五）專項(xiàng)資金及時落地，項(xiàng)目績效日漸顯現(xiàn)

近幾年，全省農(nóng)、財系統(tǒng)“集中財力辦大事”項(xiàng)目日漸增多，項(xiàng)目績效管理成為新時尚。就我市而言，前期實(shí)施的項(xiàng)目均圍繞農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域性生態(tài)循環(huán)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)性建設(shè)展開，在注重農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益提高的同時，更注重生態(tài)和社會效益，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和可持續(xù)發(fā)展提供支撐，項(xiàng)目績效日趨顯現(xiàn)。

二、存在問題與短板

（一）就目前涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目管理要求和實(shí)施方式而言

1.實(shí)施主體弱小與扶持面廣的客觀實(shí)際制約項(xiàng)目化管理。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的實(shí)施主體大多為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶，管理水平相對落后，這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)群體的客觀現(xiàn)狀，與日益要求嚴(yán)格的項(xiàng)目化管理有著鮮明反差。財政資金公益性因素致使資金投向既要考慮點(diǎn)上又要顧及面上，因此，財政支持產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目資金往往扶持環(huán)節(jié)雜、個數(shù)多、項(xiàng)目散，相對投資小，制約了項(xiàng)目工程整體形象的同時，也加大了項(xiàng)目管理難度，個別項(xiàng)目圍繞“因缺補(bǔ)缺”原則開展轉(zhuǎn)型升級，有生產(chǎn)性投入需要但無整體可觀形象，示范作用得不到充分展現(xiàn)。

2.管理工作要求規(guī)范細(xì)化與項(xiàng)目實(shí)施時效矛盾突出。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能簡單靠某一職能科室或部門全面管控，實(shí)際操作管理過程縱向涉及項(xiàng)目主體、所在屬地和主管部門，橫向涉及部門科站之間，再加上項(xiàng)目管理過程涉及建前、建中、建后諸多環(huán)節(jié)，監(jiān)管職能交叉，尤其是省級項(xiàng)目資金下達(dá)到項(xiàng)目立項(xiàng)上報時間較短，而立項(xiàng)前期準(zhǔn)備、集中評審、公示公開、下文實(shí)施等程序和時限要求又較為嚴(yán)格。因此，規(guī)范細(xì)化管理流程，對項(xiàng)目和資金安全有著積極的意義，但對時間較緊的項(xiàng)目建設(shè)期和效能較弱的各級管理主體而言，過度規(guī)范細(xì)化意味著繁復(fù)冗長，實(shí)際執(zhí)行會出現(xiàn)一定難度。

3.項(xiàng)目儲備質(zhì)量參差不齊，影響后續(xù)工作順利開展。實(shí)行項(xiàng)目儲備不僅是財政資金年度預(yù)算的需要，其儲備質(zhì)量好壞，還直接影響后期評審立項(xiàng)、資金落地以及組織實(shí)施。要注意糾正項(xiàng)目儲備就等于項(xiàng)目立項(xiàng)的認(rèn)識誤區(qū)，從而引起項(xiàng)目儲備質(zhì)量不高。因此，在項(xiàng)目儲備環(huán)節(jié)上，需要各級主管部門在踏勘項(xiàng)目現(xiàn)場、了解掌握可行性的前提下，把好儲備入庫關(guān)。

4.新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的要求有待配套新舉措。前階段（2015-2019）政策到期，當(dāng)前實(shí)施的農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展“大專項(xiàng)+績效目標(biāo)+任務(wù)清單”的因素法分配方式，有利于各地因地制宜、突出重點(diǎn)、集中財力辦大事，但在實(shí)際操作過程中，條塊分割、任務(wù)指標(biāo)不能調(diào)劑的狀況或多或少依然存在，需要在新舊制度變革之際，協(xié)同眾多涉農(nóng)部門，在重大農(nóng)業(yè)建設(shè)類項(xiàng)目的儲備、申報與管理上，克服慣性思維方式，配套相應(yīng)舉措，統(tǒng)籌扶持資金。

（二）就原有管理方式及其體系而言

1.項(xiàng)目分類不盡科學(xué)。各地原來以“對照申報指南先定建設(shè)方案后予驗(yàn)收評價的辦法劃定一類項(xiàng)目，對照政策目錄先開展建設(shè)后核定財政獎補(bǔ)、實(shí)行以獎代補(bǔ)的辦法劃定二類項(xiàng)目”的監(jiān)管方法，目前已有一定的局限性。從上到下均在探素更適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“先建后補(bǔ)”“以獎代補(bǔ)”（即第二類項(xiàng)目）的管理方法，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)（即第一類項(xiàng)目）則更適合于農(nóng)村區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或國家重點(diǎn)項(xiàng)目投入，如今現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金也在逐步調(diào)整方向，側(cè)重于獎補(bǔ)綠色發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不能只靠簡單劃定類別分開管理。

2.管理體系環(huán)節(jié)眾多。省級以上財政資金支撐的大型項(xiàng)目立項(xiàng)，管理權(quán)限不變，仍在省級，不需縣市評審，績效評價也由省級部門組織。如省部級區(qū)域性生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目、時興的田野綜合體項(xiàng)目等，其實(shí)施主體大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，主管科站均按條線職能在監(jiān)管，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在現(xiàn)場管控。

3.工作協(xié)調(diào)不盡流暢。從既定職能看，實(shí)際意義上的項(xiàng)目管理職能科室，大多只起匯總、牽頭、協(xié)調(diào)、督促的作用，不直接參與項(xiàng)目實(shí)施管理，從字面含義上理解，容易造成誤解；從操作環(huán)節(jié)上看，“管兩頭與管中間”分得過細(xì)，不利于工作銜接與配合，實(shí)施過程中引起了不必要的依賴或推諉。

三、對策與建議

（一）多方聯(lián)動，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目儲備庫建設(shè)

一是制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各職能條線要按“遴選一批、儲備一批、建設(shè)一批”的思路，編制中長期產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展布點(diǎn)規(guī)劃，有重點(diǎn)地支持一批示范輻射廣、帶動作用強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。在項(xiàng)目儲備環(huán)節(jié)就為“做強(qiáng)本地特色產(chǎn)業(yè)”鋪墊基礎(chǔ)；二是發(fā)揮各級作用，及時搜集各項(xiàng)目需求信息，了解建設(shè)動向，統(tǒng)一分期分批組織力量進(jìn)行現(xiàn)場考察。對符合本地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)意向強(qiáng)、落地可能大的項(xiàng)目，及時組織入庫；三是打破省市項(xiàng)目儲備庫界限，實(shí)施主體在申報項(xiàng)目儲備時，只需按設(shè)定的項(xiàng)目大類填報自身的需求，不用考慮省、市具體資金類別，減少千篇一律“同質(zhì)化”現(xiàn)象；四是鼓勵實(shí)施主體遠(yuǎn)景規(guī)劃項(xiàng)目發(fā)展，分期分批組織實(shí)施，有利于“做大做強(qiáng)做優(yōu)”，培育龍頭實(shí)業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域性發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌支農(nóng)政策，促進(jìn)有效整合

針對部分政策體系已到期的現(xiàn)狀，有必要開展農(nóng)財聯(lián)合，圍繞“大專項(xiàng)+績效目標(biāo)+任務(wù)清單”，堅(jiān)持“項(xiàng)目整合至哪里，資金跟進(jìn)到哪里”，統(tǒng)一省市現(xiàn)行支農(nóng)資金管理體系，制訂一套切合當(dāng)?shù)貙?shí)際資金和項(xiàng)目管理辦法，切實(shí)完善相關(guān)配套制度，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)，不僅有利于解決小而散、風(fēng)險大、管理難、效果差等問題，而且有利于集中財力辦大事，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和潛力主體，服務(wù)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（三）夯實(shí)管理基礎(chǔ)，優(yōu)化操作流程

1.堅(jiān)持重點(diǎn)統(tǒng)籌，加強(qiáng)源頭控制。圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及項(xiàng)目儲備庫，結(jié)合省下“任務(wù)清單”因素，因地制宜開展項(xiàng)目類型設(shè)置，早作謀劃，每年預(yù)算安排前，明確政策導(dǎo)向，有計劃有重點(diǎn)有步驟地開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，選項(xiàng)立項(xiàng)目的項(xiàng)目，原則上必須在儲備庫內(nèi)選擇。

2.開展實(shí)地論證，增設(shè)項(xiàng)目預(yù)審。項(xiàng)目儲備結(jié)束后，及時組織行業(yè)專家、管理人員，開展立項(xiàng)評審前的實(shí)地論證和項(xiàng)目預(yù)審，擇優(yōu)篩選。對通過預(yù)審的項(xiàng)目極早細(xì)化方案，極早立項(xiàng)評審；對通過評審并予立項(xiàng)的實(shí)施方案，由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)、存檔備案。下年度項(xiàng)目儲備結(jié)束后原則上不再追加補(bǔ)充，減少隨意性。省市下達(dá)“任務(wù)清單”后1個月內(nèi)，綜合本級財政預(yù)算，一次性集中評審立項(xiàng)，分門別類下達(dá)建設(shè)計劃。對不通過預(yù)審的項(xiàng)目不再布置評審，為突出重點(diǎn)優(yōu)選項(xiàng)目極早做好準(zhǔn)備，減少變動，夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.精簡審批流程，提升評審標(biāo)準(zhǔn)。在堅(jiān)持“詳細(xì)實(shí)施方案”的前提下，堅(jiān)持“造價預(yù)算、招標(biāo)代理、審價審計”三分離并統(tǒng)一委托的原則，委托審價采用紙質(zhì)審核流程的可改為電話聯(lián)系臺賬記載方式登記備案。集中評審由主管領(lǐng)導(dǎo)和涉及條線中層干部及相關(guān)產(chǎn)業(yè)專業(yè)人員參加，必要時外聘院校專家，嚴(yán)格評分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)名評審項(xiàng)目，提升項(xiàng)目質(zhì)量。

（四）倡導(dǎo)借勢借力，助推項(xiàng)目管理

針對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施主體弱小的現(xiàn)狀，進(jìn)一步引入第三方參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理，充分發(fā)揮其在勘測設(shè)計、項(xiàng)目概算、方案編制、可研論證和財務(wù)核算、審價審核、工程監(jiān)理、跟蹤服務(wù)等方面的作用。適量匹配的規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制審核和招標(biāo)代理等前期工作費(fèi)用列入項(xiàng)目費(fèi)用，有利于弱小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體借助專業(yè)機(jī)構(gòu)力量做實(shí)項(xiàng)目前期工作，減少無規(guī)劃論證、中期變更多、建后審價依據(jù)不足等狀況，從而規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施管理。

（五）加強(qiáng)屬地管理，嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收

屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和業(yè)務(wù)條線必須跟蹤項(xiàng)目實(shí)施過程，按月報送工程進(jìn)度。實(shí)施單位在完成所有建設(shè)內(nèi)容后，遞交工程審價和項(xiàng)目審計，并將實(shí)施方案、區(qū)位圖、能真實(shí)全面反映項(xiàng)目建設(shè)情況的賬冊、報表、合同、票據(jù)資料和建前、建中、建后對比照片裝訂成冊?？h市主管部門與當(dāng)?shù)刎斦块T聯(lián)合組成驗(yàn)收組，對建設(shè)內(nèi)容完成情況、資金使用與管理情況、項(xiàng)目建后取得效益等逐一查驗(yàn)，必須做到“三對照”，即完成建設(shè)內(nèi)容與實(shí)地對照，與審計審價報告對照，與財務(wù)支出原始憑證對照，最后出具項(xiàng)目驗(yàn)收意見，驗(yàn)收組成員逐個簽字，謹(jǐn)防走過場。

（六）嚴(yán)守規(guī)章制度，建立獎懲機(jī)制

實(shí)施計劃一經(jīng)下達(dá)，原則上不再變更。首先，根據(jù)省市財政支農(nóng)資金績效管理要求，對不按計劃擅自實(shí)施或逾期半年以上拒不整改的，收回財政補(bǔ)助資金；對存在違法違紀(jì)行為的，依法追究有關(guān)單位和個人的責(zé)任，并視情節(jié)嚴(yán)重，列入嚴(yán)重失信名單，以后年度不予準(zhǔn)入。其次，加大屬地監(jiān)管督促力度，列入鎮(zhèn)或街道年度目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，轄區(qū)內(nèi)有無故逾期項(xiàng)目則適量扣分。第三，對局屬各業(yè)務(wù)科站和條線責(zé)任人，參與項(xiàng)目行業(yè)監(jiān)管情況與年度工作考核掛鉤，每年列出清單交由主管部門集體討論，作為評優(yōu)評績的依據(jù)之一，如果政策允許，可設(shè)定項(xiàng)目績效管理專項(xiàng)獎勵。

總之，圍繞農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理工作，各地均在傳承往年成熟可用辦法措施的基礎(chǔ)上，摸索適合本地操作的方法路徑，并在實(shí)踐中不斷完善。如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與資金管理，是當(dāng)前乃至今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)，需要不斷總結(jié)完善，多方探索。