紀(jì)圣駒

排污權(quán)交易是通過市場機(jī)制治理環(huán)境污染的重要手段，其運(yùn)行機(jī)制為賦予環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)屬性并明碼標(biāo)價，允許在一定條件下進(jìn)行交易，促使排污單位節(jié)能減排以減少生產(chǎn)成本，達(dá)到控制污染物排放目的。在排污權(quán)交易當(dāng)中處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場作用的同時，又能夠通過政府監(jiān)管彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，是排污權(quán)交易制度成功的關(guān)鍵。政府的監(jiān)管需要適度，既不能使市場失去活力，也不能使市場失去秩序。政府監(jiān)管的度，應(yīng)當(dāng)由法律制度加以規(guī)范，以指導(dǎo)和監(jiān)督政府履行好排污權(quán)交易市場監(jiān)管職能。

一、我國排污權(quán)交易政府監(jiān)管法律制度存在缺憾

（一）排污權(quán)交易政府監(jiān)管缺乏全國性法律規(guī)范

當(dāng)前，我國尚沒有一部地方性法規(guī)和全國范圍內(nèi)通行的法律規(guī)范，明確規(guī)定政府在排污權(quán)交易當(dāng)中應(yīng)行使哪些職權(quán)，這就導(dǎo)致排污權(quán)交易政府監(jiān)管在實踐當(dāng)中遭遇尷尬。以排污權(quán)場外交易為例來說明，排污權(quán)場外交易，顧名思義指的是不在排污權(quán)交易場所內(nèi)發(fā)生的排污權(quán)交易。

排污權(quán)是有經(jīng)濟(jì)價值的，所以有些排污單位會把排污權(quán)交易作為一般等價物來使用，用于企業(yè)出資、沖抵賬款、抵押擔(dān)保等。場外交易使得排污權(quán)用途不僅限于支撐企業(yè)生產(chǎn)，還使排污權(quán)具備了金融工具屬性，大大加強(qiáng)了排污權(quán)的流通性，提升了排污權(quán)的價值，能夠刺激企業(yè)更加積極地參與排污權(quán)交易，對于排污權(quán)交易市場的活躍和排污權(quán)交易制度的發(fā)展無疑是一件好事。國家層面立法和規(guī)范性文件當(dāng)中，對于排污權(quán)場外交易的效力如何并未進(jìn)行規(guī)定，在各個試點地區(qū)的排污權(quán)交易規(guī)則當(dāng)中，對于排污權(quán)場外交易的效力規(guī)定不一，有不予回應(yīng)者，也有明確規(guī)定無效者。比如重慶市、湖北省。全國性法律規(guī)范的缺位和各地不同的做法，使得排污權(quán)場外交易存在法律風(fēng)險，阻礙了排污權(quán)場外交易的發(fā)展。湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院就在湖北花果山實業(yè)有限公司與來鳳宏發(fā)鋇鹽有限責(zé)任公司確認(rèn)合同無效糾紛一案當(dāng)中，判決排污權(quán)場外交易合同無效。

（二）排污權(quán)交易政府監(jiān)管對于跨省排污權(quán)交易支持不足

目前，實行排污權(quán)交易的地區(qū)中，已經(jīng)組建了省一級的統(tǒng)一交易平臺，但是除了粵港地區(qū)的火力發(fā)電廠之間通過《珠江三角洲火力發(fā)電廠排污交易實驗計劃》等文件就跨區(qū)域排污權(quán)交易進(jìn)行了安排之外，目前我國排污權(quán)交易制度實施過程中，暫時沒有跨區(qū)域排污權(quán)交易的實踐。

上述現(xiàn)象，與當(dāng)前排污權(quán)交易監(jiān)管制度密不可分。排污權(quán)交易的上位制度是污染物總量控制制度和排污許可制度，污染物總量控制指標(biāo)是分解給各個省區(qū)市，然后各省區(qū)市在本轄區(qū)內(nèi)將污染物總量控制指標(biāo)分解給各排污單位，各排污單位所申領(lǐng)的排污許可的最大值就是本單位認(rèn)領(lǐng)的污染物控制指標(biāo)，各排污單位的排污指標(biāo)如果有剩余才能投入市場交易。之所以大多數(shù)地方都沒有開放跨區(qū)域排污權(quán)交易，是因為如果在污染物總量控制制度的執(zhí)行方式不變的情況下，開放了排污權(quán)跨區(qū)域交易，一旦本省購入的排污權(quán)指標(biāo)大于賣出的排污權(quán)指標(biāo)，勢必造成本省份無法完成污染物總量控制指標(biāo)，招致國務(wù)院有關(guān)部門的處分。

（三）排污權(quán)交易并未將所有排污單位納入控制范圍

餐飲、醫(yī)療、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、垃圾滲濾液處理設(shè)施是人們生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的排污單位，每天都在產(chǎn)生大量的污染物，排放到空氣和水體當(dāng)中。但是，以上場所目前并不在污染物總量控制制度的管轄范圍之內(nèi)。部分地方對于排污權(quán)交易有這樣一種認(rèn)識：污染物總量控制制度管轄的排污單位才實行排污權(quán)交易，不管轄的單位不實行。因此，某些排污權(quán)交易試點地區(qū)直接將餐飲、醫(yī)療、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、垃圾滲濾液處理設(shè)施排除在排污權(quán)交易之外。這樣做法實際上放棄了以市場機(jī)制治理這些排污大戶的污染，背離了排污權(quán)交易的初衷。

二、美國排污權(quán)交易政府監(jiān)管實踐

（一）大氣污染物排污權(quán)交易監(jiān)管實踐

1974年，美國國家環(huán)保局（EPA）開始推進(jìn)“清潔空氣項目”，將戴爾斯等人的排污權(quán)交易理論付諸實踐，用于治理大氣污染?！扒鍧嵖諝忭椖俊庇蓺馀菡摺⒀a(bǔ)償政策、銀行政策三項組成。1977年修正的《清潔空氣法》將補(bǔ)償政策正式納入法律當(dāng)中。補(bǔ)償政策的要旨在于政府可以批準(zhǔn)空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行項目新建、擴(kuò)建，但是需要購買排放指標(biāo)。政府有條件許可環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū)新建、擴(kuò)建項目，看似加劇了污染，但同時也鼓勵了現(xiàn)有污染源通過排放指標(biāo)交易獲得經(jīng)濟(jì)利益，使得企業(yè)治理污染的成本得以回收甚至能夠有所盈余；另一方面，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域也可以通過新建、擴(kuò)建項目所獲得的收益改善空氣質(zhì)量。銀行政策的主要內(nèi)容是，賦予現(xiàn)有污染源通過減少污染物排放所獲得的排污征信以貨幣屬性，企業(yè)可以將排污征信存入排污銀行，政府允許企業(yè)將排污征信出售以獲得經(jīng)濟(jì)利益。排污銀行在排污權(quán)交易當(dāng)中扮演著中介的角色，為減排信用的購買者和出售者牽線搭橋，幫助兩者達(dá)成公平合理的排放信用買賣協(xié)議。氣泡政策主要面向的是排放點不唯一的污染源，允許污染源各個排放點之間的排污量互相調(diào)劑?！扒鍧嵖諝忭椖俊钡某晒\(yùn)行代表美國排污權(quán)交易制度已經(jīng)初具規(guī)模。

在上述政策實踐的基礎(chǔ)上，1990年美國國會通過《清潔空氣法》修正案，在法律上確認(rèn)了“清潔空氣項目”當(dāng)中三項政策的效力，賦予了大氣污染物排污權(quán)交易制度的法律地位。1995年，為應(yīng)對酸雨問題，EPA在全美啟動了酸雨計劃（Acid Rain Programs，ARP）。酸雨計劃旨在減少二氧化硫與氮氧化物排放，以提升空氣質(zhì)量。二氧化硫與空氣中的水結(jié)合將形成酸雨，破壞環(huán)境的同時危害人民的人身與財產(chǎn)安全。

ARP在美國政府的主導(dǎo)下，分兩個階段實施：第一階段從1995年至1999年，第二個階段從2000年開始。第一階段的目標(biāo)是在2000年之前使分布在110個污染嚴(yán)重電廠的263臺機(jī)組減排至570萬噸二氧化硫。為此，美國政府于1995年發(fā)行了869萬噸排放許可，其中555萬噸二氧化硫許可分配給263個嚴(yán)重污染電廠所有的機(jī)組。第二階段，參與主體擴(kuò)大到更多電廠：2 128家裝機(jī)容量超過25兆瓦的發(fā)電廠、生產(chǎn)規(guī)模將擴(kuò)大至25兆瓦的老電廠、1991年后投產(chǎn)運(yùn)營的新電廠、自愿申請并獲得批準(zhǔn)的排污企業(yè)。有排污企業(yè)自愿意味著排污權(quán)交易在排污單位當(dāng)中已得到了認(rèn)同，標(biāo)志著美國排污權(quán)交易已經(jīng)步入正軌。

在美國，政府不會在維持市場基本秩序中缺席，但是對于大多數(shù)市場交易行為政府持放任態(tài)度，保持最低限度的干預(yù)，排污權(quán)交易也是如此。美國國家環(huán)保局根據(jù)美國聯(lián)邦政府與美國國會的授權(quán)，在排污權(quán)交易當(dāng)中行使如下職權(quán)：一是設(shè)置污染物排放量控制指標(biāo)，出臺初始排污配額分配規(guī)則，并按照規(guī)則進(jìn)行分配；二是定期調(diào)整污染物排放控制指標(biāo)，持續(xù)降低排污配額以減少污染物排放；三是核查排污權(quán)交易出讓方的污染物排放情況，確認(rèn)富余排放配額的真實性；四是建立污染物排放實時監(jiān)控系統(tǒng)，對企業(yè)的所有污染物排放進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，以監(jiān)督排污權(quán)交易進(jìn)展情況；五是對超額度排放行為給予行政處罰，除了按照超排放許可排放量扣減下一年度的排放配額之外，另外給予高額罰款，每超排1噸二氧化硫，按1990年不變價罰款2 000美元。

（二）水污染物排污權(quán)交易實踐

1977年美國國會通過《清潔水法》，該法目的旨在減少水體污染物排放，改善水體環(huán)境質(zhì)量。以《清潔水法》為核心，美國的水污染防控體系自此開始建立。《清潔水法》為兩個制度賦予了強(qiáng)制執(zhí)行力：國家污染物消減許可證制度和污染物最大日負(fù)荷總量制度。國家污染物消減許可證制度規(guī)定從點源向水體排放污染物的排污單位，如果沒有獲得水污染物排放許可證，排放行為即為非法，將要受到處罰。國家污染物消減許可證制度奠定了美國水污染物排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。以該制度為出發(fā)點，美國構(gòu)建了水污染物排放信用交易制度。所謂水污染物排放信用制度指的是企業(yè)自愿減少的水污染物排放量獲得環(huán)保部門認(rèn)可后，可以作為排放信用進(jìn)行交易。而污染物最大日負(fù)荷總量制度的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制是：對于水體每天可以容納的最大排污量進(jìn)行測算，并以此為基礎(chǔ)，核定排污單位可以向該水體排放的最大污染量，以此為基礎(chǔ)，向各排污單位發(fā)放排污許可。上述兩個重要制度，為美國在全國范圍內(nèi)推行水污染物排污權(quán)交易提供了法律依據(jù)。

上世紀(jì)80年代開始，美國部分州已經(jīng)展開了流域排污權(quán)交易的探索。1981年，在?？怂购恿饔?，威斯康辛州啟動了水源排污權(quán)交易計劃試驗，參與交易的主要是在流域內(nèi)的14個造紙廠。1984年，科羅拉多州在狄龍湖流域和Cherry Creek流域試行磷排放交易計劃。2003年美國環(huán)境局出臺《水質(zhì)交易政策》?！肚鍧嵥ā樊?dāng)中的交易與許可證制度在水質(zhì)交易政策中結(jié)合在一起，該政策將點污染源、非點污染源、流域總許可證等交易方式一概予以認(rèn)可，認(rèn)同各個流域視自身情況選擇交易方式。當(dāng)然，該政策的主要任務(wù)和《清潔水法》是一脈相承的，也是要追求水污染物排放量的降低和水體質(zhì)量的改善。按交易對象不同劃分，美國水污染物排污權(quán)交易大體可以分為三類：一是生化需氧量交易，主要發(fā)生在點源之間；二是氮、磷排放權(quán)交易，主要發(fā)生在點源與非點源之間；三是是油脂和重金屬排放權(quán)交易，主要發(fā)生在廠內(nèi)排污口之間。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國至少已經(jīng)有20個州級行政區(qū)域啟動了水污染物排污權(quán)交易，另外還有一部分州際間的流域排污權(quán)交易也已經(jīng)開始，比如發(fā)生在切薩皮克灣流域的水體營養(yǎng)物質(zhì)排放權(quán)交易。

三、美國排污權(quán)交易政府監(jiān)管對我國的啟示

（一）全國性排污權(quán)交易法律制度應(yīng)當(dāng)建立健全

在排污權(quán)交易領(lǐng)域，美國的立法走在了推行政策的前頭。大氣污染物排污權(quán)交易當(dāng)中，美國國會1990年通過《清潔空氣法》修正案，以法律形式要求政府推行排污權(quán)交易，為1995年推行酸雨計劃掃清了法律障礙。1990年《清潔空氣法》修正案當(dāng)中，納入了酸雨計劃和氮氧化物的交易方案，以法律的形式賦予了交易計劃強(qiáng)制執(zhí)行力，使得美國的排污權(quán)交易項目于法有據(jù)。美國《清潔水法》中確立的國家污染物消減許可證制度和污染物最大日負(fù)荷總量制度，成為了美國水污染物排污權(quán)交易的法律依據(jù)，美國各州和聯(lián)邦環(huán)保局以《清潔水法》為依據(jù)，使推行水污染排污權(quán)交易變得暢通無阻。反觀國內(nèi)目前為止還沒有一部具體規(guī)范排污權(quán)交易的全國性法律法規(guī)，國家立法對于排污權(quán)的性質(zhì)和法律定位沒有明確界定，學(xué)術(shù)界實務(wù)界莫衷一是，各個試點地區(qū)因為缺乏明確的法律依據(jù)，排污權(quán)交易的進(jìn)一步發(fā)展受到限制。

（二）排污權(quán)交易市場主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到所有與治理污染有關(guān)的主體

美國政府對各類主體參與排污權(quán)交易持開放態(tài)度，除了排污單位之外，環(huán)保公益組織和個人也可以基于維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的目的，參與到排污權(quán)交易當(dāng)中。排污權(quán)交易控制范圍的廣泛性，使得所有污染源都不能在排污權(quán)交易當(dāng)中置身事外；同時，可以買賣排污權(quán)的主體泛化，也就意味著市場競爭更為激烈，排污權(quán)的稀缺性相應(yīng)提高，排污權(quán)的市場價值也就水漲船高，這也就意味著企業(yè)如果沒有辦法很好地控制污染物排放量，就要付出更多的成本以購買排污權(quán)，維持正常生產(chǎn)。這就迫使排污單位必須在清潔生產(chǎn)、減少污染排放上加大投入。在市場機(jī)制作用下，越來越多的排污企業(yè)出于節(jié)約成本提高效益考慮，紛紛致力于污染治理技術(shù)提高，使得社會治理污染壓力減小。當(dāng)然，為使得排污權(quán)的價值能夠保持在高位，在風(fēng)險可控的前提下，允許一定程度排污權(quán)投機(jī)行為，也成為了美國排污權(quán)交易當(dāng)中一大特色。然而在我國，部分地區(qū)將餐飲、醫(yī)療、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、垃圾滲濾液處理設(shè)施排除在排污權(quán)交易市場之外，這就使得我國排污權(quán)交易制度并不能控制所有的污染源，排污權(quán)交易主體范圍也被限縮，不利于排污權(quán)交易的發(fā)展。

（三）應(yīng)當(dāng)推動排污權(quán)跨區(qū)域交易發(fā)展

從排污權(quán)交易的區(qū)域來看，酸雨計劃覆蓋美國全境，25MW以上的機(jī)組無一例外被列入排污權(quán)交易范圍，所有的排污單位都可以在全美范圍內(nèi)進(jìn)行買賣；美國水污染物排污權(quán)交易更是以流域為單位，而不是以行政區(qū)劃為單位，實現(xiàn)了跨行政區(qū)域的排污權(quán)交易。美國的排污權(quán)交易打破了行政區(qū)域的局限，形成了全國統(tǒng)一市場，排污單位不論是購買還是出讓，都有非常充足的選擇余地。實踐證明跨區(qū)域排污權(quán)交易的活躍，成為了美國排污權(quán)交易取得成功的原因之一。

反觀我國排污權(quán)交易除極個別例子之外，僅局限于試點區(qū)域之內(nèi)，并未形成跨區(qū)域排污權(quán)交易市場，全國統(tǒng)一市場的建設(shè)推進(jìn)緩慢。排污權(quán)跨區(qū)域交易的不通暢最直接的后果是：治理污染成效顯著的排污單位排污權(quán)存在結(jié)余，但是只能在本省份范圍內(nèi)出售，不能在更大范圍內(nèi)兜售，在交易當(dāng)中處于不利地位。排污權(quán)的價格容易被壓低，排污單位通過排污權(quán)交易取得的經(jīng)濟(jì)效益有限，自然就會打擊到企業(yè)治理污染、節(jié)能降耗的積極性。與此同時，其他省份一些技術(shù)水平落后的企業(yè)排污權(quán)配額不足，在當(dāng)前制度下沒有辦法購買到其他省份的排污權(quán)，只能向本省區(qū)域內(nèi)的其他排污單位采購，選擇的范圍被壓縮了，在交易當(dāng)中處于弱勢地位，不得不接受更高的價格。簡而言之就是想買的買不著或者必須高價購買，想賣的賣不出去或者賣不出好價格，排污權(quán)交易市場的資源配置沒能達(dá)到最佳狀態(tài)。