容啟贊

內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。健全內(nèi)部控制機制能合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高單位運轉(zhuǎn)效率，促進事業(yè)單位控制目標實現(xiàn)。

一、全面推進事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）全面推進內(nèi)部控制是貫徹黨中央依法治國方略的重要舉措。 黨的十九大報告論述“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”時，把全面推進依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一。習(xí)近平總書記2015年在十八屆中央紀委第五次全會上也強調(diào)，推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)控流程控制，防止權(quán)力濫用?？梢?，全面實施內(nèi)部控制體系建設(shè)是依法治國的重要保障。

（二） 全面推進內(nèi)部控制是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障。 全面實施內(nèi)部控制規(guī)范，要求權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗授權(quán)，定期輪崗，優(yōu)化內(nèi)控流程，以達到防治權(quán)力濫用，有效預(yù)防腐敗行為發(fā)生。同時，全面實施內(nèi)部控制，將對應(yīng)的管控措施嵌入到事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)活動全過程，實現(xiàn)了防治腐敗“關(guān)口前移”，推動廉政風(fēng)險防控體系構(gòu)建，把權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子。

（三） 全面推進內(nèi)部控制是識別防控各類風(fēng)險的重要工具。 全面構(gòu)建內(nèi)控體系建設(shè)，是構(gòu)建事前、事中、事后全過程監(jiān)督管控體系，形成一體化動態(tài)監(jiān)控和防范各類風(fēng)險的體制機制的重要措施，為實現(xiàn)全面識別風(fēng)險，科學(xué)評價風(fēng)險，制定風(fēng)險應(yīng)對策略，發(fā)揮內(nèi)控體系建設(shè)“免疫”功能和保駕護航作用。

（四） 全面推進內(nèi)部控制是實現(xiàn)現(xiàn)代治理體系的重要途徑。 十九大報告提出，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，謀劃帶動單位科學(xué)、健康、綠色、高效發(fā)展，全面提升單位履職能力。全面推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是貫徹落實十九大精神的重要舉措，要求規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，完善內(nèi)部權(quán)力的運行機制，健全科學(xué)高效制衡機制，轉(zhuǎn)變職能定位，規(guī)范管理活動，優(yōu)化業(yè)務(wù)規(guī)程，注重服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，努力構(gòu)建科學(xué)、合理、廉潔、高效的服務(wù)型機構(gòu)。

二、事業(yè)單位內(nèi)控體系存在問題分析

事業(yè)單位健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，以達到保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高事業(yè)服務(wù)效率和效果。然而，內(nèi)控體系建設(shè)和實施過程中依然存在弊端和問題。

（一） 內(nèi)部控制建設(shè)不健全并缺乏有效實施。 一方面，內(nèi)部控制缺乏全面性和重要性。內(nèi)部控制未能全面貫穿于單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，未能全面實現(xiàn)對經(jīng)濟活動控制。內(nèi)部控制風(fēng)險評估和風(fēng)險管理不到位，未能全面關(guān)注到單位重要經(jīng)濟活動和重大風(fēng)險環(huán)節(jié)，個別內(nèi)控制度形同虛設(shè)。另一方面，內(nèi)部控制缺乏制衡性和適應(yīng)性。內(nèi)控制度在單位內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面發(fā)揮相互制約作用，但隨著外部環(huán)境、單位經(jīng)濟活動調(diào)整也需不斷修訂完善制度。但是，檢查發(fā)現(xiàn)依然存在不相容崗位不分離等失衡問題，內(nèi)控制度更新滯后，制度與事業(yè)發(fā)展實際適應(yīng)性不強等突出問題，一定程度上阻礙了事業(yè)健康發(fā)展。

（二） 內(nèi)部控制和風(fēng)險管理缺乏系統(tǒng)化認識。 一方面，全員參與內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠。內(nèi)控體系建設(shè)是一項由單位各層級成員自上而下共同參與完成的一項系統(tǒng)工程，實際建設(shè)和實施過程中，缺乏強有力單位組織保障，各層級成員責(zé)任不明確，領(lǐng)導(dǎo)層不重視，內(nèi)控體系建設(shè)工作難以推進。另一方面，缺乏內(nèi)控風(fēng)險全局性考慮。內(nèi)部控制組織保障和風(fēng)險評估管理還未真正落實到位，存在內(nèi)部控制溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制不健全，經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督未實現(xiàn)相分離，議事決策機制、崗位責(zé)任制、監(jiān)督機制未形成有機整合。同時，內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員專業(yè)化、系統(tǒng)化管理多有不到位。

（三）內(nèi)部控制績效考核和監(jiān)督機制未形成。 一方面內(nèi)部控制報告缺乏公開透明。內(nèi)部控制信息公開是對內(nèi)部體系建設(shè)起到促進作用，但是普遍存在推進內(nèi)控信息公開不力問題，未能定期按月、按季或按年度公開內(nèi)部控制信息，難以形成規(guī)范有序、及時可靠的內(nèi)部信息公開機制。另一方面內(nèi)部控制內(nèi)外監(jiān)督力度不夠。保障內(nèi)部控制有效實施必須有一套完整的內(nèi)外監(jiān)督機制，而內(nèi)控建設(shè)和實施過程中，存在內(nèi)控檢查、審計及巡視工作與內(nèi)控體系建設(shè)工作相脫節(jié)，內(nèi)控體系存在的問題得不到充分重視，整改落實不到位。

（四） 內(nèi)控剛性執(zhí)行不力和信息化建設(shè)水平低。 一方面，內(nèi)部控制執(zhí)行意識和專業(yè)水平較低。單位層面對內(nèi)控執(zhí)行重視不夠，制度執(zhí)行意識不強，部分內(nèi)控制度形同虛設(shè)或流于形式，無法達到事前、事中、事后一體化管理效果，未能形成溝通協(xié)調(diào)機制。內(nèi)控體系構(gòu)建需要全員參與，關(guān)鍵崗位人員既要懂業(yè)務(wù)，也要懂管理，實際上卻是存在只有懂業(yè)務(wù)而不懂管理，或者只懂管理而不精通業(yè)務(wù)的問題。另一方面，內(nèi)部控制信息化構(gòu)建程度較弱。內(nèi)控信息化建設(shè)是確保各層級、各業(yè)務(wù)內(nèi)控制度有機連接和形成系統(tǒng)化監(jiān)控的有效保障，然而存在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)重視程度不夠，信息化建設(shè)投入不足，出現(xiàn)工作效率低下、管理漏洞監(jiān)控不到位、內(nèi)控制度碎片化等現(xiàn)象。

三、全面加強事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建的策略

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關(guān)規(guī)定，要全面推進內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動行為，強化內(nèi)部權(quán)力運行制約，防止權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效制約和監(jiān)督體系，促進單位公共服務(wù)效能提高。提升內(nèi)部治理水平，應(yīng)該從以下四個方面強化內(nèi)控體系建設(shè)。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善制度建設(shè)

1.完善內(nèi)控組織架構(gòu)是前提?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定“單位負責(zé)人須對內(nèi)部控制的建立和健全有效實施負責(zé)”。因此，強化單位負責(zé)人在內(nèi)控體系建設(shè)的主導(dǎo)作用，建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由班子成員擔任成員，確定內(nèi)部控制工作牽頭部門、參與部門、監(jiān)督部門各負其責(zé)，并設(shè)置內(nèi)控工作聯(lián)絡(luò)員崗位、專員管理崗位等，以此形成溝通協(xié)調(diào)機制。

2.更新觀念強化意識是關(guān)鍵。要加強宣傳內(nèi)部控制的重要性，單位主要負責(zé)人和各部門負責(zé)人要起到帶頭示范作用，積極組織全體成員參與內(nèi)控體系建設(shè)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強化對關(guān)鍵內(nèi)控崗位成員和重要業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，改變原先“內(nèi)控與我無關(guān)”的舊觀念，形成全員積極參與、上下同心同步等聯(lián)動機制。

3.健全內(nèi)控制度是重要保障。梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析隱患漏洞，針對隱患找到應(yīng)對策略，完善內(nèi)控制度建設(shè)，設(shè)計出一套不相容崗位相互分離、相容崗位互相監(jiān)督的內(nèi)部審批控制程序，最終形成一套分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗的制度體系。

（二）梳理重點業(yè)務(wù)，制定管控措施

1.梳理和制定預(yù)算編制和收入支出流程。著重分析和評估預(yù)算編制的溝通協(xié)調(diào)機制，要確保財務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)配置、實際工作有機結(jié)合，嚴格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)內(nèi)容強化收入支出管理。分析和評估經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生是否執(zhí)行審批程序，各類憑據(jù)是否具有真實性和合法性，是否按規(guī)定保管使用財務(wù)印章，確保決算報表具有真實性、完整性和準確性。

2.梳理和制定政府采購和資產(chǎn)管理流程。加強分析評估政府采購和資產(chǎn)管理歸口部門是否明確，要嚴格按照預(yù)算、計劃等有關(guān)規(guī)定組織執(zhí)行政府采購活動和執(zhí)行驗收程序，并強化資產(chǎn)清查盤點，規(guī)范政府采購檔案資料管理，避免國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

3.梳理和制定重大項目和合同管理流程。分析和評估重大項目是否依照概算批復(fù)、預(yù)算批復(fù)、經(jīng)濟合同條款等辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，“三重一大”事項應(yīng)該履行集體決策程序，有效監(jiān)控合同履行情況，提升糾紛協(xié)調(diào)和處置能力。完善重大項目資料和重要合同歸檔管理，確保各項經(jīng)濟活動支出具有真實性和合法性。

（三）持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控，強化風(fēng)險評估

1.持續(xù)推進內(nèi)控體系建設(shè)，強化治理體系創(chuàng)新。內(nèi)部體系建設(shè)是以風(fēng)險為導(dǎo)向的，是一個動態(tài)的、不斷創(chuàng)新和完善的過程，是以風(fēng)險識別和風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有制度繼而分析、繼而設(shè)計、繼而創(chuàng)新、繼而完善，不斷發(fā)現(xiàn)問題和不斷創(chuàng)新管理方式，形成一套動態(tài)創(chuàng)新的治理制度體系。

2.完善風(fēng)險評估機制保障，強化風(fēng)險防范管理。建立經(jīng)濟活動風(fēng)險評估管理機制，對內(nèi)部管理風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估分析，明確風(fēng)險評估管理機構(gòu)及成員，明確風(fēng)險評估方法和風(fēng)險管控方式，形成定期公布風(fēng)險評估報告工作機制。

3.借助現(xiàn)代電子科技工具，優(yōu)化內(nèi)部控制管理。借助信息系統(tǒng)技術(shù)實施內(nèi)部控制流程設(shè)計，減少人為干預(yù)因素，形成溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，做到不相容崗位相分離，明確內(nèi)部電子授權(quán)審批流程，明確流程歸口管理部門。另外，加強預(yù)算會計及重要憑據(jù)等電子化檔案管理，培養(yǎng)使用一批既懂得現(xiàn)代信息化系統(tǒng)、又懂得內(nèi)控管理的新時代技術(shù)人才。

（四）加強監(jiān)督檢查，注重績效考評

1.健全內(nèi)控考核評價，加強績效評價管理。狠抓內(nèi)控制度建設(shè)，加大內(nèi)控執(zhí)行檢查力度，強化內(nèi)控制定、執(zhí)行和自我評價能力，強化問責(zé)機制，加強內(nèi)控考核評價和結(jié)果運用。另外，堅持單位自評和外部專家考評相結(jié)合方式，積極探索內(nèi)控體系建設(shè)與績效目標考核相融合的工作機制，并將內(nèi)控考評結(jié)果作為單位及個人評優(yōu)、評先的重要參考依據(jù)。

2.融合巡視審計工作，強化外部監(jiān)督管理。將內(nèi)控單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控情況納入巡視和審計范圍，重點關(guān)注被檢查單位內(nèi)控運行機制、決策機制、評價和監(jiān)督機制以及關(guān)鍵崗位設(shè)置、重點領(lǐng)域管控等情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運行問題并提出整改意見，督促其完成整改，進一步提升巡視和審計結(jié)果運用水平，促進被檢查單位內(nèi)控體系持續(xù)建設(shè)完善。

3.建立內(nèi)控報告制度，加強內(nèi)部督促管理。應(yīng)該按季度、半年、年度向主管部門和單位內(nèi)部公開內(nèi)控制度建設(shè)執(zhí)行情況。重點關(guān)注單位內(nèi)控層面包括內(nèi)控機構(gòu)組成情況、運行情況、權(quán)力集中重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制衡機制建設(shè)情況。重點關(guān)注業(yè)務(wù)層面包括制度適用領(lǐng)域、內(nèi)控職責(zé)分離情況、健全內(nèi)控制度情況及內(nèi)部控制執(zhí)行情況。重點關(guān)注信息系統(tǒng)層面包括內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)方式、涵蓋范圍、改造升級、互聯(lián)互通實現(xiàn)情況以及內(nèi)控數(shù)據(jù)平臺建設(shè)情況。

四、結(jié)語

全面推行事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟活動管理，健全內(nèi)部權(quán)力運行機制，健全制約和監(jiān)督體系，有利于防控腐敗風(fēng)險，促進單位履職效能提升，實現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代化治理服務(wù)體系。本文通過分析事業(yè)單位內(nèi)部控制實施現(xiàn)狀和改進策略，提供理論支撐保障，為促進事業(yè)單位體制機制改革和完善現(xiàn)代化治理服務(wù)體系貢獻一己之力。