王明勝，張穎，李海峰，周小春

（安徽省林業(yè)局濕地管理處，安徽 合肥 230001）

隨著人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)前濕地保護(hù)面臨巨大壓力，存在濕地生態(tài)功能持續(xù)被削弱甚至部分喪失、濕地保護(hù)利益受損未得到很好維護(hù)等問題。加快建立健全濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度已成為縱深推進(jìn)濕地保護(hù)與修復(fù)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度是以保護(hù)與修復(fù)濕地為最終目的，旨在從經(jīng)濟(jì)層面協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與資源利用關(guān)系沖突的一項(xiàng)制度。關(guān)于濕地生態(tài)效益補(bǔ)償目前在國(guó)內(nèi)外尚未有公認(rèn)的定義，但因其與生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕纠碚搧碓聪嘁恢拢鄶?shù)人一直將其視為生態(tài)效益補(bǔ)償體系中的一個(gè)分支。鮑達(dá)明等在《構(gòu)建中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度的思考》一文中依據(jù)生態(tài)效益補(bǔ)償基本理論和濕地自身特點(diǎn)屬性，將其定義為：針對(duì)導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的濕地開發(fā)利用活動(dòng)征收稅、費(fèi)，消除濕地開發(fā)利用活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性，限制濕地破壞行為的發(fā)生，為濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)籌措資金；并對(duì)因濕地保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的相關(guān)方和濕地保護(hù)的貢獻(xiàn)者給予資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償和政策上的優(yōu)惠，促成公平的濕地保護(hù)格局，激勵(lì)社會(huì)公眾和群體參與濕地保護(hù)管理工作，促進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的制度模式[1]。從定義中可以將濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度理解為對(duì)受償對(duì)象和利益主體給予適當(dāng)補(bǔ)償，從而避免破壞濕地，達(dá)到保護(hù)與修復(fù)濕地的目的。

1 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀

全球濕地面積銳減，帶來了嚴(yán)重環(huán)境災(zāi)害。加強(qiáng)濕地保護(hù)已成為全球共識(shí)，越來越多的國(guó)家結(jié)合自身濕地現(xiàn)狀，積極探索建立可行性的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，旨在從管理方面加強(qiáng)濕地保護(hù)。

1.1 國(guó)外濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

美國(guó)濕地保護(hù)工作起步較早，推行一系列濕地保護(hù)政策，并采用“零凈損失”補(bǔ)償政策降低對(duì)濕地造成的損害。即國(guó)家監(jiān)管，采取濕地銀行補(bǔ)償、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償和濕地被許可人自行補(bǔ)償三種機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償。該制度靈活地將市場(chǎng)手段與政府監(jiān)管相結(jié)合，取得了良好成效。英國(guó)比較重視濕地產(chǎn)權(quán)的重要性，積極建立公共購(gòu)買制度，通過政府出資、社會(huì)捐助等多種方式購(gòu)買重點(diǎn)濕地區(qū)域，變更濕地的權(quán)屬，以實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的保護(hù)。加拿大濕地資源豐富，濕地面積居世界第一。通過設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償金，并引入企業(yè)化運(yùn)作機(jī)制，依靠生態(tài)旅游收入解決了濕地補(bǔ)償資金的來源問題[2]。

1.2 國(guó)內(nèi)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作起步相對(duì)較晚，20世紀(jì)90年代初開始濕地生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐，先后開展了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)人性化、補(bǔ)償形式多樣化、補(bǔ)償方式風(fēng)俗化等多種形式的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

為了支持濕地保護(hù)與恢復(fù)，國(guó)家層面通過實(shí)施宏觀調(diào)控政策推動(dòng)全國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。中央財(cái)政自2014年起啟動(dòng)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作，首先在國(guó)際重要濕地和濕地類型國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展。如安徽升金湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被納入國(guó)家濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，對(duì)因候鳥遷飛覓食而造成農(nóng)作物損失的農(nóng)戶給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。項(xiàng)目實(shí)施以來，升金湖濕地得到有效保護(hù)和修復(fù)，擴(kuò)大了濕地面積，豐富了水鳥食物，促進(jìn)了人與自然和諧共生，濕地生態(tài)服務(wù)功能也在日益提升[3]。

地方層面部分省市也依據(jù)地區(qū)自身生態(tài)特點(diǎn)，探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償新模式，以期推動(dòng)濕地保護(hù)修復(fù)良性發(fā)展。如安徽環(huán)巢湖十大濕地建設(shè)中，實(shí)施“退田還濕”“退耕還濕”“退居還濕”工程，政府或企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，對(duì)土地相關(guān)權(quán)益人給予一定補(bǔ)償；江西鄱陽(yáng)湖濕地建立生態(tài)旅游與濕地生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的市場(chǎng)模式，給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民提供補(bǔ)償資金[4]；湖南洞庭湖濕地提高退耕還濕生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不再局限于實(shí)際損失，而是把當(dāng)?shù)赝颂镞€湖濕地的休閑娛樂價(jià)值、文化科研價(jià)值、凈化降污價(jià)值等都計(jì)算在內(nèi)，從真正意義上補(bǔ)償了利益相關(guān)者[5]。

多年的實(shí)踐探索，提高了濕地保護(hù)率，增強(qiáng)了公眾濕地保護(hù)意識(shí)，為構(gòu)建濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但從全國(guó)來看，我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作總體進(jìn)展仍然較為緩慢，須在“補(bǔ)給誰(shuí)”“補(bǔ)什么”“補(bǔ)多少”“誰(shuí)來補(bǔ)”等方面向縱深推進(jìn)。

2 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償存在問題

2.1 濕地產(chǎn)權(quán)不清晰，應(yīng)該“補(bǔ)給誰(shuí)”

濕地產(chǎn)權(quán)是指對(duì)濕地設(shè)定的一系列權(quán)利義務(wù)，包括所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利。由于濕地是一種較特殊的生態(tài)系統(tǒng)，具有極強(qiáng)的外部性和公共產(chǎn)品特性，涉及多個(gè)部門和利益群體。不同部門和利益群體對(duì)濕地的功能價(jià)值認(rèn)識(shí)存在差異，不同的利用群體對(duì)濕地資源的需求也不相同；加之我國(guó)目前還未對(duì)濕地進(jìn)行確權(quán)，往往無法明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和受益主體。同時(shí)，多部門管理也使制度推行遇到一定阻礙，導(dǎo)致在濕地保護(hù)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益相沖突的過程中極易發(fā)生“公地悲劇”現(xiàn)象[6]，即每一個(gè)人對(duì)濕地都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，而每一個(gè)人又都傾向于過度使用，從而造成濕地資源的過度利用。

2.2 補(bǔ)償范圍不易定，究竟“怎么補(bǔ)”

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，目前濕地生態(tài)效益補(bǔ)償范圍主要限于林業(yè)部門管理的部分濕地，且多集中在候鳥遷徙路線上的重要濕地，補(bǔ)償對(duì)象單一。在濕地范圍內(nèi)，還涉及到是補(bǔ)給水鳥造成的農(nóng)作物損失，還是水環(huán)境治理補(bǔ)償；是補(bǔ)償養(yǎng)殖業(yè)受損，還是補(bǔ)償水資源提供，抑或是補(bǔ)償其他利用方式受損等問題。在濕地范圍外，大部分濕地流域還涉及到濕地上下游、左右岸的土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)責(zé)利益。如升金湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)將候鳥覓食農(nóng)作物造成的損失補(bǔ)償?shù)乩矸秶薅楸Ｗo(hù)區(qū)及周邊1 km范圍內(nèi)，但鳥類活動(dòng)范圍較大，且不同區(qū)域鳥類分布種類不同、數(shù)量不同、覓食不同，對(duì)農(nóng)作物造成的損失不能僅按離自然保護(hù)區(qū)的距離遠(yuǎn)近而確定。補(bǔ)償范圍的難以確定，無法使受償人因保護(hù)濕地造成的利益損失真正補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難測(cè)算，到底“補(bǔ)多少”

不同區(qū)位、不同濕地的功能價(jià)值、利用方式、重要性、稀有性和濕地?fù)p害修復(fù)成本很難準(zhǔn)確測(cè)算。加上濕地生態(tài)效益補(bǔ)償往往未顧及生態(tài)服務(wù)價(jià)值，疏忽彼此補(bǔ)償意愿，只能粗略匡算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最后導(dǎo)致濕地保護(hù)受益主體獲得的補(bǔ)償額度與濕地保護(hù)的實(shí)際損失存在差距，難以形成濕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制。

2.4 補(bǔ)償資金途徑少，最終“誰(shuí)來補(bǔ)”

市場(chǎng)化、多元化、可持續(xù)的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制目前還尚未形成。中央財(cái)政濕地保護(hù)項(xiàng)目補(bǔ)償對(duì)象僅為國(guó)際重要濕地和國(guó)家級(jí)濕地類型自然保護(hù)區(qū)，而對(duì)國(guó)家重要濕地、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和濕地公園等目前暫無濕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目；補(bǔ)償范圍也是僅限于水鳥造成的農(nóng)作物損失，且補(bǔ)償?shù)馁Y金來源一直以政府財(cái)政支出為主的模式，后續(xù)難以為繼。此外，由于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程具有投入資金大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)，多數(shù)地區(qū)的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償仍局限于政府主導(dǎo)的貨幣補(bǔ)償層面，缺乏可持續(xù)融資的渠道。僅僅依靠政府財(cái)政補(bǔ)償不但降低了濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用效率，而且影響濕地保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目的可持續(xù)性[7]。

3 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償思考

3.1 明確濕地補(bǔ)償對(duì)象

明晰濕地的自然狀況和權(quán)屬狀況有利于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的濕地產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)各類自然保護(hù)地進(jìn)行確權(quán)，并優(yōu)先開展生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象為各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償費(fèi)用用于管護(hù)巡護(hù)和生態(tài)修復(fù)。自然保護(hù)地以外的濕地，因濕地保護(hù)導(dǎo)致其利益受損，給予其所有者或經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)補(bǔ)償。只有產(chǎn)權(quán)清晰，才能確定濕地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和受益主體，才能更好保護(hù)濕地資源。因此，健全濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度亟需加快推進(jìn)濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，明確濕地產(chǎn)權(quán)責(zé)任人，完善濕地資源有償使用和濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系[8]。

3.2 擴(kuò)大濕地補(bǔ)償范圍

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償涉及多個(gè)利益群體，不能單獨(dú)局限于水鳥損害農(nóng)作物，須適當(dāng)擴(kuò)大濕地補(bǔ)償范圍，讓因保護(hù)濕地生態(tài)而作出貢獻(xiàn)的受償對(duì)象都能夠得到相應(yīng)的補(bǔ)償。采取“一刀切”的方式劃定濕地生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，看似公平，但并未充分考慮到濕地上下游、左右岸的群體利益，容易出現(xiàn)部分損失利益的受償對(duì)象無法獲得補(bǔ)償或補(bǔ)償不平等的現(xiàn)象。所以在劃定濕地生態(tài)補(bǔ)償范圍時(shí)應(yīng)該結(jié)合濕地類型、面積等因素，綜合考慮濕地區(qū)域內(nèi)居民搬遷、退耕、禁漁等多方面的利益損失，依據(jù)濕地實(shí)際現(xiàn)狀科學(xué)劃定補(bǔ)償范圍，擴(kuò)大補(bǔ)償規(guī)模，盡可能地推廣實(shí)施濕地全流域生態(tài)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓絒9]。

3.3 科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能激勵(lì)濕地補(bǔ)償對(duì)象和受益主體主動(dòng)保護(hù)濕地資源。對(duì)于各類濕地類型自然保護(hù)地，可按其保護(hù)級(jí)別和面積制定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償；保護(hù)地以外濕地，包括國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、省級(jí)重要濕地和一般濕地，可根據(jù)其重要程度、利用方式等不同，給予合理補(bǔ)償；對(duì)于濕地范圍外的上下游、左右岸的土地所有者或經(jīng)營(yíng)者，包括企業(yè)、集體和個(gè)人等，應(yīng)根據(jù)其對(duì)濕地保護(hù)的貢獻(xiàn)大小，給予相應(yīng)的補(bǔ)償。嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程準(zhǔn)確評(píng)估濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益的增加值為補(bǔ)償上限，以因保護(hù)濕地而耗費(fèi)的基本開支為補(bǔ)償下限，綜合考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、補(bǔ)償承受能力以及生態(tài)服務(wù)價(jià)值等多方面因素，兼顧因保護(hù)濕地而失去經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)所導(dǎo)致的隱形損失[10]。且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能固化，還應(yīng)隨區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)變化、濕地保護(hù)費(fèi)用等變量因素適時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整，最終讓補(bǔ)償雙方都能滿意。

3.4 拓寬補(bǔ)償資金來源

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與原則，堅(jiān)持“誰(shuí)利用、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，堅(jiān)持“誰(shuí)損害、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，彼此促進(jìn)，責(zé)權(quán)明確。完善法律法規(guī)和地方政策，積極引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)體戶、非政府組織等因利用濕地而獲得利益的受益方，主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的濕地生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)；創(chuàng)新補(bǔ)償方式，加強(qiáng)科技、產(chǎn)業(yè)、技能等方面的扶持與補(bǔ)償，增強(qiáng)被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；探索市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府通過保障合法權(quán)益、加大政策扶持等配套措施，運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式吸引符合資質(zhì)條件的社會(huì)資本參與。如此，才能逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償由“輸血式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健盵11]，保證濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。

4 結(jié)語(yǔ)

建立健全濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，可以降低濕地破壞率，修復(fù)濕地生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)地區(qū)濕地保護(hù)生態(tài)效益與濕地利用經(jīng)濟(jì)效益的共同發(fā)展[12]。然而建立健全濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的艱巨任務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，唯有堅(jiān)持問題導(dǎo)向、探索創(chuàng)新、積極作為，在平衡利益的基礎(chǔ)上，徹底解決“補(bǔ)給誰(shuí)”“怎么補(bǔ)”“補(bǔ)多少”“誰(shuí)來補(bǔ)”等問題，才能逐步建立起公平公正、行之有效的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，才能讓補(bǔ)償制度真正落實(shí)到位，發(fā)揮出保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的作用，才能真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的美好愿景。