胡耀宇

（內(nèi)蒙古師范大學(xué) 內(nèi)蒙古呼和浩特 010000）

上世紀(jì)70年代開始，特別是《人類環(huán)境宣言》通過后，國際社會掀起了環(huán)境保護(hù)的熱潮。美墨兩國作為宣言的參與國，在這一時(shí)期也開始建立各自的國家環(huán)境保護(hù)體系。兩國在70年代都設(shè)立了旨在解決國家環(huán)境危機(jī)，應(yīng)對環(huán)境污染的環(huán)境部門，并頒布了多項(xiàng)與空氣質(zhì)量相關(guān)的法律條文。兩國都是聯(lián)邦制國家，但由于兩國發(fā)展程度有巨大差異，對環(huán)境問題的認(rèn)識不同，兩國在環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)立，空氣立法上也呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢。

兩國環(huán)境保護(hù)部門的設(shè)立和發(fā)展

1970年7月，為滿足公眾對環(huán)境安全的需求，美國總統(tǒng)尼克松發(fā)布了《一九七零年政府改組計(jì)劃第三號令》，把分散于農(nóng)業(yè)部、健康、教育和福利部、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)境保護(hù)職能集中在一起，成立美國國家環(huán)保局。1970年12月2日，美國國家環(huán)境保護(hù)局正式成立，該機(jī)構(gòu)的第一任局長威廉·魯克爾斯豪斯于1970年12月4日宣誓就職。環(huán)境保護(hù)局是美國聯(lián)邦政府一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)維護(hù)自然環(huán)境與保護(hù)人類健康不受環(huán)境危害及污染影響。在此之前，聯(lián)邦政府沒有專門應(yīng)對環(huán)境污染問題的國家部門。環(huán)境保護(hù)局不在內(nèi)閣之列，但與內(nèi)閣同級，因此需聯(lián)邦參議院投票同意任命。為滿足管理聯(lián)邦環(huán)境活動的需要，美國環(huán)保局規(guī)模龐大，獨(dú)立執(zhí)法，權(quán)威很高，所轄機(jī)構(gòu)包括華盛頓特區(qū)總局、10個(gè)區(qū)域分局。美國環(huán)境保護(hù)局從創(chuàng)立到今天，一直在發(fā)展壯大，工作人員從70年4,084人發(fā)展到2020年14,172人，其內(nèi)部各部門對于不同類型的環(huán)境危機(jī)處理也開始明確。空氣污染一直是環(huán)境保護(hù)局重點(diǎn)考慮的環(huán)境問題之一。環(huán)保局成立之初，就曾提出環(huán)境保護(hù)局可以與各州一起制定和執(zhí)行有關(guān)空氣和水質(zhì)以及單個(gè)污染物的標(biāo)準(zhǔn)，之后環(huán)境保護(hù)局設(shè)立了空氣和輻射辦公室，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行控制空氣污染的國家計(jì)劃，管理《清潔空氣法》《原子能法》，以及其他適用的環(huán)境法。

同美國的環(huán)境保護(hù)局相比，墨西哥的國家環(huán)境保護(hù)部門雖經(jīng)歷多次變遷，但始終存在缺乏權(quán)威，執(zhí)法力度較弱，權(quán)責(zé)不分明的問題。墨西哥第一個(gè)環(huán)境和自然資源政府機(jī)構(gòu)成立于1972年，是隸屬于衛(wèi)生和援助部的改善環(huán)境秘書處。1976年隨著《聯(lián)邦公務(wù)員制度組織法》的頒布，部分環(huán)境和自然資源問題被分配給了衛(wèi)生和福利部、人類住區(qū)和公共工程部、農(nóng)業(yè)和水利資源部，土地改革部和漁業(yè)部。兩年后，由9個(gè)州秘書處和2個(gè)國家部門的負(fù)責(zé)人組成的跨部門環(huán)境衛(wèi)生委員會成立，其目標(biāo)是實(shí)施環(huán)境衛(wèi)生政策、防止和控制污染，保持生態(tài)平衡，恢復(fù)和改善環(huán)境。1982年，對《聯(lián)邦公務(wù)員組織法》的一項(xiàng)改革使環(huán)境權(quán)責(zé)移交給了城市發(fā)展和生態(tài)部，在那里，環(huán)境政策的制定工作集中在其主管的生態(tài)部門。但是與環(huán)境和自然資源問題有關(guān)的其他政府實(shí)體仍然存在，例如農(nóng)業(yè)和水利部。1992年，城市發(fā)展和生態(tài)部改組為社會發(fā)展部，兩年后，環(huán)境事務(wù)又從社會發(fā)展部脫離，改以環(huán)境、自然資源和漁業(yè)部的名稱設(shè)立了一個(gè)新辦公室。1992年的改組，使墨西哥自然資源的管理和環(huán)境政策的制定終于統(tǒng)一在了同一行政單位下，但此時(shí)，這一部門還不是一個(gè)純粹的環(huán)境保護(hù)部門。2000年，環(huán)境和自然資源部正式成立，墨西哥的國家環(huán)境保護(hù)部門經(jīng)歷近三十年的變遷最終成型。設(shè)在環(huán)境保護(hù)管理秘書處下的空氣質(zhì)量管理與污染物排放和轉(zhuǎn)移總局是墨西哥環(huán)境和自然資源部內(nèi)負(fù)責(zé)專管空氣質(zhì)量的部門。

兩國空氣質(zhì)量相關(guān)法比較

早在上世紀(jì)五十年代，美國已經(jīng)就空氣污染問題進(jìn)行過聯(lián)邦層面的立法。1955年7月通過的《空氣污染控制法案》，為聯(lián)邦政府在空氣污染方面的研究提供了資金。1963年頒布的《清潔空氣法案》是美國第一部關(guān)于空氣污染控制的聯(lián)邦法律，它在美國公共衛(wèi)生局內(nèi)部建立了聯(lián)邦計(jì)劃，并授權(quán)研究用于監(jiān)測和控制空氣污染的技術(shù)。1967年頒布了《空氣質(zhì)量法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的活動范圍。根據(jù)該法律，當(dāng)某一區(qū)域出現(xiàn)跨州空氣污染時(shí)，聯(lián)邦將啟動執(zhí)法程序。作為這些程序的一部分，聯(lián)邦政府首次進(jìn)行了廣泛的環(huán)境監(jiān)測研究和固定污染源檢查。此外，1967年的《空氣質(zhì)量法》還授權(quán)對空氣污染物排放清單，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)和控制技術(shù)進(jìn)行擴(kuò)展研究。

1970年頒布的《清潔空氣法案》，使聯(lián)邦政府在空氣污染控制中的作用發(fā)生了重大變化，為州和聯(lián)邦共同參與環(huán)境事務(wù)建立了框架。同年十二月，新設(shè)立的環(huán)境保護(hù)局依據(jù)法案內(nèi)容，開始行使對全國公共環(huán)境健康監(jiān)管、環(huán)保技術(shù)開發(fā)等職責(zé)。1970《清潔空氣法案》授權(quán)制定全面的聯(lián)邦和州法規(guī)，以限制固定（工業(yè)）源和移動源的排放。法案啟動了四個(gè)監(jiān)管計(jì)劃：“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；州實(shí)施計(jì)劃；新源性能標(biāo)準(zhǔn)和國家有害空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”其中，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要針對臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、鉛和顆粒物這六種污染物制定。州實(shí)施計(jì)劃（SIPs）由各州自行制定，國家環(huán)保局進(jìn)行審批和監(jiān)督，計(jì)劃內(nèi)容為在規(guī)定期限內(nèi)制定改善空氣質(zhì)量的州計(jì)劃，從而符合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

在1970年《清潔空氣法案》的基礎(chǔ)上，1977年和1990年又出臺了新的修正案——1977《清潔空氣法案修正案》和1990《清潔空氣法案修正案》。前者更進(jìn)一步地細(xì)化了污染防治的工業(yè)技術(shù)，制定了最佳可用控制技術(shù)，適度可用控制技術(shù)和最低可實(shí)現(xiàn)排放率來減少固定污染的排放。后者授權(quán)開展酸雨沉降控制項(xiàng)目，批準(zhǔn)了一項(xiàng)控制189種有毒污染物的計(jì)劃，其中包括先前由《國家有害空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的那些物質(zhì)；擴(kuò)大和修改有關(guān)達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；擴(kuò)大和修改了執(zhí)法權(quán)限；設(shè)立了一項(xiàng)計(jì)劃，逐步淘汰消耗臭氧層的化學(xué)物質(zhì)。

在空氣立法方面，1971年3月墨西哥通過了第一部基本環(huán)境法《聯(lián)邦環(huán)境污染防治法》的一般規(guī)定，當(dāng)月還頒布了一項(xiàng)附屬條例《煙塵排放造成大氣污染防治條例》。兩項(xiàng)立法制定了墨西哥最早的一般排放物和顆粒物標(biāo)準(zhǔn)，并以罰款和關(guān)閉工廠的方式來懲罰違規(guī)者。例如該法第29條明確規(guī)定“在聯(lián)邦行政部門發(fā)布的法規(guī)中，違反本法規(guī)定，將受到以下處罰：1）罰款50比索至10萬比索；2）暫時(shí)、全部或部分查封污染源，并按上述規(guī)定處以罰款；3）暫時(shí)或永久關(guān)閉產(chǎn)生或排放污染物的工廠或企業(yè)，并根據(jù)本條第一部分處以罰款?！?/p>

1982年1月頒布的墨西哥《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》對空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和制裁進(jìn)行了升級，隨后的法規(guī)完善了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并于1982年11月生效。這項(xiàng)法律取代和納入了1971年早期法律的環(huán)境立法，并進(jìn)一步確定了對違反墨西哥環(huán)境法規(guī)者的制裁?！斑@些制裁在1983年12月通過的立法中得到了加強(qiáng)，該法案允許處以墨西哥聯(lián)邦區(qū)最低工資的20到2萬倍的罰款，最高六年監(jiān)禁的體罰，工廠關(guān)閉，以及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采取更大的協(xié)同行動來查明罪犯?！?/p>

1988年，馬德里行政當(dāng)局用一部新的《生態(tài)平衡與環(huán)境保護(hù)總法》取代了1982年的立法，該法納入了早期立法的主要規(guī)定，進(jìn)一步明確了城市發(fā)展和生態(tài)部、相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各州的行政和監(jiān)管職能，以及州和城市的空氣質(zhì)量管理。為最終發(fā)布在《墨西哥官方規(guī)范》（NOMs）中的空氣標(biāo)準(zhǔn)制定建立了框架。這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了：1）燃燒過程中的煙囪排放物；2）特定行業(yè)的點(diǎn)源排放，例如，汽車制造過程中的揮發(fā)性有機(jī)化合物、懸浮顆?？偭?、水泥廠的溢散排放等；3）移動源排放物，例如，柴油廢氣的不透明度；汽油車的一氧化氮、一氧化碳和碳?xì)浠衔锱欧盼?；以及天然氣和替代燃料車輛的其他排放物。這些標(biāo)準(zhǔn)代表了國家對排放控制的最低要求，允許各州實(shí)施更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

1996年，為了滿足社會對環(huán)境保護(hù)的新要求，《生態(tài)平衡與環(huán)境保護(hù)總法》又進(jìn)行了新的修訂，包括針對各種目的的重大創(chuàng)新。其中包括：“建立行政、執(zhí)行和環(huán)境監(jiān)測的有序、有效和漸進(jìn)的權(quán)力下放過程，以爭取地方當(dāng)局的更大參與；擴(kuò)大公民參與環(huán)境管理的法律范圍，辦法是通過大眾投訴、獲得環(huán)境信息以及通過法律手段對違反現(xiàn)行法律的損害環(huán)境行為提出質(zhì)疑等機(jī)制；納入環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)工具，開展環(huán)境審計(jì)工作。”

墨西哥同樣要求各州的環(huán)境部門和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)共同參與空氣污染的治理。聯(lián)邦法律要求地方環(huán)境當(dāng)局與環(huán)境與自然資源部合作，制定地方空氣質(zhì)量管理計(jì)劃（PROAIREs）。這些計(jì)劃旨在通過使用排放清單和在固定地點(diǎn)監(jiān)測站收集的信息，減少人口接觸高濃度污染物。PROAIREs與美國SIPs不同，該計(jì)劃的制定并不是為了達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是建議采取一系列控制措施，逐步改善某個(gè)城市的空氣質(zhì)量。

結(jié)論

美墨兩國在環(huán)境機(jī)構(gòu)的發(fā)展上存在很大的差距，美國環(huán)境保護(hù)局擁有更龐大的體系，更充足的財(cái)政支持以及更先進(jìn)的技術(shù)支持。而墨西哥聯(lián)邦層面的環(huán)境機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了近三十年的變遷才轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)專門管理環(huán)境事務(wù)的機(jī)構(gòu)。在空氣立法方面，美國比墨西哥發(fā)展早，有多項(xiàng)專門針對空氣污染而制定的空氣法案。墨西哥與空氣有關(guān)的立法也比較豐富，但是并不符合墨西哥的國情，導(dǎo)致其嚴(yán)重缺乏執(zhí)行力，限制了墨西哥處理空氣污染的能力。但是客觀來說，高度借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)的墨西哥環(huán)境法是先進(jìn)的，相似的環(huán)境立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為美墨兩國在環(huán)境事務(wù)上的合作提供了便利條件。正是基于這一點(diǎn)，美墨兩國在聯(lián)合應(yīng)對邊境空氣污染時(shí)，減少了許多不必要的摩擦和繁瑣的談判，簽署了《拉巴斯協(xié)定》和眾多環(huán)境合作計(jì)劃，取得了巨大的成功。