王國語 張玉沛 楊園園（北京理工大學(xué)空天政策與法律學(xué)院）

從2015 年空間交通管理（STM）成為聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱聯(lián)合國外空委）法律小組委員會的議題以來，有關(guān)空間交通管理的內(nèi)涵、國內(nèi)及國際機(jī)制建設(shè)等問題逐漸成為各航天大國關(guān)注的焦點(diǎn)。2018 年，美國頒布《航天政策3 號令》（SPD-3）—“國家空間交通管理政策”，率先在國家層面推動(dòng)建設(shè)空間交通管理機(jī)制。2020 年6 月，美國國防部在《外空防務(wù)戰(zhàn)略》中高調(diào)表示支持美國在外空活動(dòng)長期可持續(xù)性（LTS）和空間交通管理國際談判中的主導(dǎo)地位?？梢灶A(yù)見，隨著美國國內(nèi)空間交通管理體系的構(gòu)建和逐步完善，美國將加大推動(dòng)以其為主的空間交通管理國際機(jī)制的構(gòu)建。討論和制定空間交通管理國際法律、機(jī)制和制度框架必將成為聯(lián)合國外空委工作的新焦點(diǎn)。因此，準(zhǔn)確地理解空間交通管理的內(nèi)涵以及研判其發(fā)展趨勢，對于我國有效提高航天現(xiàn)代化管理能力以及提升參與外空全球治理的地位，具有重要意義。

1 空間交通管理的內(nèi)涵

國際宇航科學(xué)院（IAA）空間技術(shù)委員會將空間交通管理定義為“促進(jìn)安全進(jìn)入外層空間、在外層空間操作和從外層空間返回地球而不受物理或無線電頻率干擾的一系列技術(shù)和管理規(guī)定”。美國關(guān)于空間交通管理的相關(guān)政策將其定義為“為了增強(qiáng)在太空環(huán)境中安全性、穩(wěn)定性和操作的可持續(xù)性的計(jì)劃、合作和同步在軌活動(dòng)”。國際宇航科學(xué)院的概念強(qiáng)調(diào)空間交通管理的規(guī)則性質(zhì)；而美國的概念強(qiáng)調(diào)的是非規(guī)則性質(zhì)的計(jì)劃、合作和協(xié)調(diào)活動(dòng)。美國學(xué)者P.J.布朗特（P.J.Blount）認(rèn)為，“空間交通管理類似于空中交通管制，其目的是利用技術(shù)和法律制度減少諸如地球軌道碰撞等事故發(fā)生的可能性?？臻g交通管理以促進(jìn)空間協(xié)調(diào)活動(dòng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)則為中心。”這又揭示了空間交通管理對于規(guī)則的訴求。空間交通管理的定義固然重要，但無論怎樣定義，對于全面準(zhǔn)確地理解空間交通管理的內(nèi)涵都會存在一定的局限性，這是下定義方法本身固有的弊端。因此，我們主張應(yīng)從空間交通管理基本特征的視角來詮釋其內(nèi)涵。

空間交通管理不同于LTS 及外空全球（國際）治理

一方面，空間交通管理不是目標(biāo)或終極目的，因此不同于外空活動(dòng)長期持續(xù)性。空間交通管理是一種狀態(tài)或一種存在形式。“管理是指一定組織中的管理者，通過實(shí)施計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能來協(xié)調(diào)他人的活動(dòng)，使別人同自己一起實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的活動(dòng)過程?！绷硪环矫?，空間交通管理本身并沒有區(qū)分國內(nèi)、國際，因此不同于外空全球（國際）治理?！爸卫怼迸c“管理”相比，更具有面對共同挑戰(zhàn)、群策群力的意味；而“管理”往往基于主權(quán)或權(quán)力，管理者與被管理者的地位是不平等的，更多的是體現(xiàn)行政管理關(guān)系，但國際層面并不存在這樣一個(gè)“超國家”的管理實(shí)體。因此，在國際語境下，“空間交通治理”一詞比“空間交通管理”更為準(zhǔn)確，如國際空間交通治理或空間交通國際治理。同時(shí)，“國際治理”的提法也有利于遏制個(gè)別國家試圖單方主導(dǎo)空間交通管理國際機(jī)制構(gòu)建的戰(zhàn)略意圖。

空間交通管理應(yīng)從國內(nèi)和國際兩個(gè)維度來分別界定

從國內(nèi)視角看，空間交通管理的著眼點(diǎn)是一國對本國航天活動(dòng)管理、航天能力建設(shè)的需求，即國家空間交通管理；從國際視角看，則應(yīng)是應(yīng)對外空活動(dòng)、外空安全面臨的共同威脅，如碎片環(huán)境惡化、大型衛(wèi)星星座無序發(fā)展、空間天氣、近地天體帶來的潛在威脅，以及外空軍事化、外空武器化等問題，屬于外空全球（國際）治理、外空國際法治的范疇，即國際空間交通管理。兩者的關(guān)系，譬如國內(nèi)航天法與國際空間法的關(guān)系，既相互實(shí)現(xiàn)，又相互促進(jìn)。一是國家空間交通管理既體現(xiàn)一國享有的國際法上的權(quán)利，也體現(xiàn)為落實(shí)其國際義務(wù)。二是國內(nèi)空間交通管理體系提供的經(jīng)驗(yàn)、依據(jù)，將可能推動(dòng)國際空間交通管理體系的形成。同時(shí)，如果先行構(gòu)建國際空間交通管理體系，又會對其在國家層面執(zhí)行提出必然要求。例如，聯(lián)合國外空透明度與建立信任措施（TCBMs）政府專家組報(bào)告、聯(lián)合國外空委LTS 準(zhǔn)則在國內(nèi)的執(zhí)行問題。三是國內(nèi)空間交通管理的要求往往不應(yīng)低于國際法的要求，但可以高于國際法的要求，同時(shí)這些高要求一旦被寫入國際規(guī)則，也會逐漸提升國際法的要求，也就是提高進(jìn)入外空的門檻。

空間交通管理體系的范疇

無論是從國內(nèi)還是國際視角出發(fā)，空間交通管理或治理體系的構(gòu)建都將是最終訴求。該體系應(yīng)當(dāng)包括特定社會關(guān)系、手段、路徑和目標(biāo)4 個(gè)基本要素。

首先，從法理的角度看，空間交通管理關(guān)系應(yīng)當(dāng)包括主體、客體和內(nèi)容3 個(gè)要素。該關(guān)系的主體即管理者（一國政府及相關(guān)部門）、被管理者（航天活動(dòng)主體，包括商業(yè)航天主體）以及國際治理的協(xié)調(diào)主體（聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)和適格的國際平臺）、治理參與者（國家、政府間國際組織）；該關(guān)系的客體即人、物和行為等管理或治理對象，如航天員、太空游客、空間物體、外空資源、空間發(fā)射、在軌操作、再入等行為；該關(guān)系的內(nèi)容則是指形成的各種管理和被管理關(guān)系（國內(nèi)層面）以及共同治理關(guān)系（國際層面），前者如許可、登記、通知、賠償?shù)龋笳呷缤该鞫?、空間碎片減緩要求、外空使用核動(dòng)力源要求以及國際空間法的基本權(quán)利義務(wù)（自由探索和利用原則、不得據(jù)為己有原則、和平利用原則、國際合作原則、妥為顧及義務(wù)、提前磋商義務(wù)、避免有害污染義務(wù)）等。

其次，國內(nèi)管理手段包括制定政策、法律、行為規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、程序要求等。從國際視角看，治理的手段包括單方政治承諾（如中俄倡導(dǎo)的不首先在外空放置武器）、制定準(zhǔn)則、守則、倡議、建議和條約等。

再次，管理或治理路徑可分為以市場需求為主導(dǎo)的自發(fā)式或自我管理、治理，以及以政府（國際社會）需求為主導(dǎo)的主動(dòng)或建構(gòu)式管理和治理。實(shí)踐中兩者往往是相互結(jié)合的，就像市場經(jīng)濟(jì)中的市場手段和政府手段，而且最終將呈現(xiàn)螺旋式相伴上升的過程，即呈現(xiàn)為進(jìn)化與建構(gòu)二元化的路徑。

最后，從目標(biāo)上看，空間交通管理是為了維護(hù)各國及共同的外空安全、保障外空活動(dòng)長期可持續(xù)發(fā)展，以及地球的可持續(xù)發(fā)展的一種國內(nèi)航天管理機(jī)制和外空國際治理機(jī)制。

2 空間交通管理概念的發(fā)展

歷史發(fā)展階段

空間交通管理概念的歷史發(fā)展可大致分為4 個(gè)階段：

第一階段（20 世紀(jì)90 年代）：基于實(shí)踐的概念孵化。美國認(rèn)為空間碎片增加的影響因子之一是發(fā)射的數(shù)量。國際層面，1993 年成立的機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會（IADC）也一直從事相關(guān)的研究和討論。20 世紀(jì)末，相比于美國，歐洲對于該問題更加關(guān)注，開始有“發(fā)射交通”的概念，最終目的是通過加強(qiáng)對發(fā)射的國內(nèi)管理和國際協(xié)調(diào)，保障外空環(huán)境和空間活動(dòng)的安全。

第二階段（20 世紀(jì)90 年代末- 2006 年）：基于研究概念的構(gòu)建。國際宇航聯(lián)合會（IAF）于2004 年設(shè)立了題為“空間交通管理”的研究項(xiàng)目，2006 年由德國航空航天中心（DLR）出版了研究報(bào)告，使該問題在國際范圍內(nèi)得到了關(guān)注。研究報(bào)告的主要內(nèi)容和特點(diǎn)有三，一是通過對空間環(huán)境現(xiàn)狀的分析，指出發(fā)射、在軌、再入等環(huán)節(jié)中面臨的安全挑戰(zhàn)；二是通過對現(xiàn)有國際、國內(nèi)管理框架的分析，指出其在空間活動(dòng)治理方面的不足；三是提出以“制定新條約、成立新的國際機(jī)構(gòu)”為核心的空間交通管理制度的建議。

第三階段（2006 - 2015 年），基于實(shí)踐、研究深入的概念發(fā)酵。2012 年，加拿大麥吉爾大學(xué)組織了空間交通管理論壇，引導(dǎo)了空間交通管理與航空交通管理的交叉研究。2014 年，美國國會眾議院科學(xué)空間技術(shù)委員會空間分委會組織了題為“空間交通管理：如何防止《地心引力》成為現(xiàn)實(shí)”的聽證會。德國的卡伊-烏維·施羅格（Kai-Uwe Schrogl）在2014 年當(dāng)選聯(lián)合國外空委法律小組委員會主席后，發(fā)起了題為“空間交通管理”的國際研究項(xiàng)目。

第四階段（2015-2020 年），基于聯(lián)合國平臺的概念詮釋和初步討論。歷經(jīng)多年發(fā)展，經(jīng)過實(shí)踐、學(xué)術(shù)、國家層面的論證和準(zhǔn)備，以施羅格為代表的歐洲試圖在聯(lián)合國層面形成對“空間交通管理”概念及體系的共識和構(gòu)建，從而指導(dǎo)、規(guī)范或約束各國的空間活動(dòng)，這也正是其主導(dǎo)的國際宇航科學(xué)院報(bào)告將空間交通管理概念落腳為“規(guī)則”的背后意圖。

2015 年4 月，聯(lián)合國外空委法律小組委員會屆會上，德國與盧森堡代表團(tuán)共同提議設(shè)立“空間交通管理概念意見交換”新議題。議題的目的在于研究空間交通管理的必要性及其對于空間治理，包括治理的組織機(jī)構(gòu)（變更、設(shè)立）上的影響，特別是探討在空間操作安全層面，空間交通管理對于所有空間活動(dòng)者的益處。在2018 年4 月法律小組委員會會議上，有代表提出，“需要努力擬訂應(yīng)對包括空間交通管理、空間碎片、空間探索和開發(fā)等相關(guān)法律挑戰(zhàn)的準(zhǔn)則和原則?！边€有代表團(tuán)提出，“應(yīng)設(shè)立全面的空間交通管理機(jī)制，以增強(qiáng)空間活動(dòng)的安全可持續(xù)性，包括以下內(nèi)容：改進(jìn)有關(guān)空間態(tài)勢認(rèn)知的信息共享；加強(qiáng)登記程序；有關(guān)空間物體發(fā)射、在軌機(jī)動(dòng)操作和再入地球大氣層的通報(bào)機(jī)制；安全方面的規(guī)定；有關(guān)空間碎片的監(jiān)管；環(huán)境方面的規(guī)定?？臻g交通管理框架包括由空間物體和事件數(shù)據(jù)庫機(jī)制運(yùn)行程序組成的基于聯(lián)合國的信息共享機(jī)制?！?/p>

2018 年6 月18 日，美國總統(tǒng)特朗普出席了國家航天委員會（NSC）第三次公開會議，并簽署了《航天政策3 號令》—“國家空間交通管理政策”，率先在國家層面推動(dòng)建設(shè)空間交通管理機(jī)制。一方面，通過明確國內(nèi)航天管理職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機(jī)制和制定完善空間交通管理準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，來確?？臻g資產(chǎn)和活動(dòng)安全；另一方面，通過軍轉(zhuǎn)民推動(dòng)國際合作和促進(jìn)本國商業(yè)力量發(fā)展，確保美國外空領(lǐng)先地位，保障其空間交通管理國際合作、協(xié)作以及未來的國際體系構(gòu)建中的主導(dǎo)地位。

發(fā)展趨勢

未來10 ～20 年，空間交通管理的國際發(fā)展將基本沿循以下路徑：務(wù)虛與務(wù)實(shí)的聯(lián)合國框架外雙邊和多邊合作與協(xié)同機(jī)制→務(wù)虛的聯(lián)合國框架內(nèi)合作與協(xié)同機(jī)制→務(wù)實(shí)的聯(lián)合國框架內(nèi)合作與協(xié)同機(jī)制→聯(lián)合國框架外的空間交通管理國際規(guī)則體系→聯(lián)合國框架內(nèi)的空間交通管理國際規(guī)則體系。其中，聯(lián)合國框架外合作與務(wù)虛的框架內(nèi)合作將同時(shí)進(jìn)行。至于聯(lián)合國框架內(nèi)能否以及在何種程度上建立務(wù)實(shí)的合作與協(xié)同機(jī)制，則在很大程度上取決于各國，尤其是航天大國的戰(zhàn)略選擇和執(zhí)行決心。而短期內(nèi)，美國則可能持有消極態(tài)度，這取決于其國內(nèi)空間交通管理體系構(gòu)建的進(jìn)展情況?，F(xiàn)階段，美國加快推進(jìn)的是以美國為主導(dǎo)的多個(gè)雙邊空間交通管理國際合作協(xié)同機(jī)制，除非能在聯(lián)合國框架內(nèi)建立以美國為主導(dǎo)的多邊空間交通管理國際合作與協(xié)同機(jī)制，但這在聯(lián)合國外空委協(xié)商一致的議事機(jī)制下，也將面臨諸多挑戰(zhàn)。

3 聯(lián)合國外空委空間交通管理議題的提出動(dòng)機(jī)與影響

2015 年空間交通管理議題的提出，是歐洲一貫的“綠色外空”“安全外空”理念的體現(xiàn)，同時(shí)是歐洲試圖擴(kuò)大其在聯(lián)合國平臺影響的體現(xiàn)。同時(shí)，從本質(zhì)上來看，也是外空活動(dòng)發(fā)展對規(guī)則需求日益強(qiáng)烈的體現(xiàn)?，F(xiàn)有規(guī)則制定的努力都無法滿足這種規(guī)則需求。

從長遠(yuǎn)來看，空間交通管理國際機(jī)制的構(gòu)建，符合各國的共同利益，尤其是私人實(shí)體的外空利益，可以解決其對外空法律確定性和外空活動(dòng)安全性的關(guān)切。通過這種國際機(jī)制建設(shè)，一方面可以對外空系列條約的解釋具有重要的國家、國際實(shí)踐佐證的作用；另一方面，可以為新興外空活動(dòng)的有效治理提供規(guī)則制定平臺，例如，在軌服務(wù)（含空間碎片主動(dòng)移除）、小衛(wèi)星發(fā)射、外空自然資源開采、外空太陽能電站建設(shè)和近地天地防御等。

從短期來看，空間交通管理國際機(jī)制構(gòu)建對各國的影響如下：

一是發(fā)展中國家。該機(jī)制的構(gòu)建，必定會提高技術(shù)門檻和安全門檻，這對于航天技術(shù)發(fā)展中國家而言是不利的，這也是發(fā)展中國家對此態(tài)度有所保留的原因。但如果各航天大國達(dá)成一致，拉加十六國集團(tuán)等發(fā)展中國家也不會強(qiáng)烈反對，因?yàn)樵摍C(jī)制同時(shí)必定對航天大國的活動(dòng)進(jìn)行必要的規(guī)范和限制，這對于保護(hù)外空環(huán)境以及發(fā)展中國家外空資產(chǎn)的安全也是有利的。

二是中國。從軟實(shí)力要求上看，該機(jī)制的構(gòu)建必定要求更高的政策、信息透明度，而我國透明度建設(shè)尚處在初級階段，至少在航天法出臺之前，尚難以有根本性的改變。因此，有關(guān)透明度的要求對于我國仍可能產(chǎn)生一定的消極影響。從硬實(shí)力要求上看，空間態(tài)勢感知、空間碎片減緩移除、對空間操作監(jiān)視取證等能力的發(fā)展，將直接影響一國在該機(jī)制構(gòu)建中的話語權(quán)。與美國相比，我國的硬實(shí)力建設(shè)尚有差距，因此在現(xiàn)階段國際機(jī)制構(gòu)建主導(dǎo)權(quán)的爭奪中，我國尚處于不利地位。

三是美國。2015 年聯(lián)合國法律小組委員會會議結(jié)束后，筆者在給相關(guān)部門的建議中指出：“美國空間交通管理國內(nèi)機(jī)制尚未完全建立，對于亞軌道旅游、外空資源開采、小衛(wèi)星發(fā)射，以及對月遙感的商業(yè)化等問題的管理體系尚在建設(shè)或考慮中。因此，美國沒有十足的把握引領(lǐng)議題的討論或空間交通管理國際機(jī)制的建設(shè)。美國會采取觀望的態(tài)度，如果國際社會達(dá)成了大部分的一致，美國也不會反對議題的設(shè)立”，事實(shí)也是如此?！懊绹淖顑?yōu)選擇，仍是待空間交通管理的國家機(jī)制建立和完善后，再引領(lǐng)國際機(jī)制的構(gòu)建”。美國2018 年的《航天政策3 號令》也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。“以國內(nèi)機(jī)制帶動(dòng)國際機(jī)制的發(fā)展”，是美國尋求外空領(lǐng)先的一貫路徑。

四是俄羅斯。過去10 年里，俄羅斯在聯(lián)合國外空委的核心利益和緊迫訴求集中在LTS 準(zhǔn)則的制定上。俄羅斯提出的有關(guān)聯(lián)合國信息中心的設(shè)立、空間碎片的主動(dòng)移除、外空活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全的保障等準(zhǔn)則或倡議，其理念是“以聯(lián)合國為中心”和“自我限制”，不同于美國的“以自我為中心”和“自我保護(hù)”。顯然，俄羅斯的直接戰(zhàn)略意圖是在空間外交領(lǐng)域遏制美國，但實(shí)際上也符合國際社會的外空安全需求。俄羅斯試圖將其外空利益和對于保障外空安全的主張集中反映在LTS 領(lǐng)域，甚至包括聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的改革。從結(jié)果上看，這些與空間交通管理議題是一致的。因此，俄羅斯雖然一直對空間交通管理的提法進(jìn)行了肯定，但從未積極主動(dòng)討論。在2015 年的時(shí)候，其直接的想法是不希望法律小組的空間交通管理議題沖淡國際社會對LTS 的關(guān)注，也不希望出現(xiàn)一個(gè)所謂空間交通管理國際機(jī)制，而對其試圖在LTS 下構(gòu)建的國際機(jī)制、國際秩序產(chǎn)生對沖。因此，除非歐洲、美國對俄羅斯在LTS2.0 談判下的訴求進(jìn)行讓步，甚至允許將這些觀點(diǎn)全盤植入未來的“空間交通管理國際機(jī)制”中，否則俄羅斯將會是最堅(jiān)決反對該議題深入討論的國家。

4 空間交通管理國際倡議給國際社會帶來的挑戰(zhàn)及啟示

“空間交通管理”從2015 年被設(shè)為聯(lián)合國外空委法律小組委員會議題以來，一直處于務(wù)虛討論狀態(tài)。然而，隨著2015 年美國在LTS 工作組推動(dòng)下成立“空間態(tài)勢感知（空間物體與事件）”專家組，以及2018 年其國內(nèi)政策決定建立空間交通管理國內(nèi)制度及體系，“空間交通管理國際機(jī)制構(gòu)建”歷經(jīng)了幾年的“鋪墊熱身”，其在聯(lián)合國框架內(nèi)的正式討論呼之欲出，極有可能和LTS2.0 討論互相交織。從美國在其國內(nèi)以及國際上有關(guān)空間交通管理的種種動(dòng)向上看，其一直希望“空間交通管理國際機(jī)制構(gòu)建”能夠取代LTS 議題，或起碼成為LTS2.0 討論的核心。在此背景下，美國國防部在《外空防務(wù)戰(zhàn)略》中高調(diào)表示支持美國在LTS 和空間交通管理談判中的主導(dǎo)地位，這預(yù)示著美國可能將對軍事行為的限制性、負(fù)責(zé)任的外空行為之類的規(guī)則引入LTS 或空間交通管理談判中，從而加速外空軍民規(guī)則融合。在如今各方尚處在討論或猶豫軍事行為是否應(yīng)該納入空間交通管理的階段，《外空防務(wù)戰(zhàn)略》釋放出的信號尤為值得關(guān)注。

啥都有：2011年的農(nóng)歷新年伊始，趕集網(wǎng)的一部視頻廣告開始陸續(xù)出現(xiàn)在銀屏公交、樓宇電視等媒介上。廣告依靠影星姚晨人氣和一頭驢子的幽默表演吸引了許多人的關(guān)注?！皒xx，啥都有”的廣告詞由于朗朗上口，迅速被網(wǎng)友進(jìn)行惡搞，趕集網(wǎng)廣告海報(bào)中的驢子被換成了機(jī)器貓、憤怒的小鳥和變形金剛等形象，廣告語也配合不同的形象進(jìn)行了改變。

帶來的挑戰(zhàn)與啟示

（1）空間交通管理的國內(nèi)外需求跨越式增長

小衛(wèi)星和大型衛(wèi)星星座的高速發(fā)展，使空間碎片環(huán)境變得日趨復(fù)雜。2017 年，印度一次性部署了104 顆小衛(wèi)星，2018-2020 年，美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）和一網(wǎng)公司（ONEWEB，2020 年7月3 日，英國政府與印度巴蒂電信宣布收購了該公司）的低軌衛(wèi)星星座計(jì)劃也都基本在按計(jì)劃開展，數(shù)千顆乃至上萬顆小衛(wèi)星同時(shí)在軌已經(jīng)不再是天方夜譚。顯然，離開有效的國際合作與協(xié)作，任何一個(gè)國家都無法單獨(dú)保證所有情況下均能提供及時(shí)的避碰預(yù)警服務(wù)。國際合作與協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫，更為規(guī)范化、體系化的空間交通管理國際框架也必將提上日程?？臻g交通管理國際體系仍是一個(gè)開放式的未決命題，其主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)均虛位以待，對國際社會而言，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（2）各國空間交通管理發(fā)展格局仍然存在不確定性

美國雖然決定將空間態(tài)勢感知及空間交通管理服務(wù)職能由國防部轉(zhuǎn)移至商務(wù)部，但還未觀察到具體的推進(jìn)舉措?？梢源_定的是，國防部將不再負(fù)責(zé)提供民商事的數(shù)據(jù)服務(wù)，也不會成為空間交通管理國際體系中的美方聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或?qū)ν饨涌凇Ｈ绾伪ＷC“軍向民轉(zhuǎn)移”過程中的溝通協(xié)調(diào)和保障服務(wù)的連續(xù)性，也是一大挑戰(zhàn)。

此外，英國脫歐對于歐洲實(shí)現(xiàn)振興其空間交通管理能力和提升其話語權(quán)的計(jì)劃，必然會產(chǎn)生一定消極影響。英國脫歐必然會使其更加依賴和倒向美國，而歐洲尋求更多國際合作伙伴的需求會更加強(qiáng)烈。有關(guān)國家格局的不穩(wěn)定性和不確定性，雖然對其他各國判斷空間交通管理整體態(tài)勢產(chǎn)生不利影響，但也給各方預(yù)留了一定時(shí)間和空間發(fā)展自身空間交通管理能力、體系及理論，同時(shí)提供了更多相互之間開展國際合作的可能。

（3）美國主導(dǎo)的空間交通雙邊管理格局不利于外空全球治理的均衡良性發(fā)展

2019 年，美國在領(lǐng)導(dǎo)建立雙邊空間交通管理機(jī)制上動(dòng)作頻出。9 月，美國與日本共同宣稱打造防止衛(wèi)星相撞的空間交通管理系統(tǒng)。美國商務(wù)部計(jì)劃建立像民航“空中交通管制系統(tǒng)”（ATC）那樣可以掌握衛(wèi)星位置的信息網(wǎng)。日本最早將在21 世紀(jì)20 年代中期研發(fā)出太空垃圾清除技術(shù)，為建立未來的國際空間交通規(guī)則，還準(zhǔn)備與英法等歐洲國家進(jìn)行合作。10月，國際宇航聯(lián)大會期間，美國與法國簽署了合作意向聲明。該聲明為雙方開展在空間態(tài)勢感知和其他航天商業(yè)化發(fā)展領(lǐng)域的合作奠定了基礎(chǔ)。法國國家空間研究中心（CNES）主席表示非常愿意與美國商務(wù)部就空間態(tài)勢感知和空間交通管理建立對話平臺，雙方應(yīng)在空間物體與事件監(jiān)視信息方面共同努力。雙方未來將簽署諒解備忘錄，為空間態(tài)勢感知和空間交通管理合作設(shè)定框架。

可見，美國通過推動(dòng)雙邊合作關(guān)系，以主導(dǎo)者的姿態(tài)向國際社會推廣其空間交通管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此類雙邊合作的范圍越廣、合作程度越深，越不利于其盟友以外的國家參與空間數(shù)據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)制定、空間交通管理國際合作與協(xié)作，以及體系和規(guī)則的構(gòu)建，同時(shí)面臨的相關(guān)方（如中美）雙邊協(xié)調(diào)協(xié)作的壓力也越大。而聯(lián)合國外空委在外空全球治理的均衡良性發(fā)展中的作用是不應(yīng)忽視的，相關(guān)國際協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國框架內(nèi)開展。

（4）國際政治因素限制中俄航天能力建設(shè)所急需的海外布局

地理覆蓋范圍是決定一國能否具備全天候、全方位空間交通管理能力的關(guān)鍵因素。鑒于美國一貫對中俄的打壓圍堵策略，尤其是當(dāng)下美俄、中美關(guān)系緊張，與國防相關(guān)力量的輸出或拓展海外帶有國防性質(zhì)及用途的基站設(shè)施已尤為艱難。這并不利于航天大國間有關(guān)空間交通治理國際機(jī)制共商共建工作的開展。相關(guān)國家應(yīng)當(dāng)高度重視和發(fā)揮政府、企業(yè)便于參加國際民商事合作的優(yōu)勢，尤其應(yīng)支持、鼓勵(lì)私人實(shí)體拓展其海外基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)。

啟示與建議

與美國相比，各國國內(nèi)空間交通管理發(fā)展都較為滯后，在技術(shù)發(fā)展、能力建設(shè)、體系構(gòu)建、職責(zé)分工與協(xié)調(diào)，以及國際應(yīng)對等方面都存在各自的問題。對于國際社會及各國而言，當(dāng)務(wù)之急是尋求基本理論共識、適當(dāng)調(diào)整各自內(nèi)部職責(zé)分工與協(xié)調(diào)問題，以及正確在空間交通國際治理的發(fā)展路徑和策略方面達(dá)成共識。

（1） 應(yīng)有的理論共識

第一，空間交通管理不僅僅是國內(nèi)航天管理問題，更是外空全球（國際）治理問題，因此各方在考慮構(gòu)建空間交通管理國內(nèi)體系之前，需要對外空全球治理現(xiàn)狀、問題和趨勢有一定的共識。另外，應(yīng)倡導(dǎo)將國內(nèi)空間交通管理和國際空間交通治理相區(qū)分，不應(yīng)一概而論。第二，空間交通管理不僅涉及到空間活動(dòng)的技術(shù)安全、環(huán)境安全問題，還與國家安全、外空安全保障能力建設(shè)緊密相關(guān)。第三，空間交通管理的國內(nèi)體系構(gòu)建，不僅包括能力建設(shè)，還包括戰(zhàn)略、政策和法律規(guī)則體系的構(gòu)建。國家空間交通管理體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是深化航天安全與非安全領(lǐng)域考量相互融合，以及國內(nèi)航天法治建設(shè)的重要內(nèi)容。第四，構(gòu)建空間交通管理國內(nèi)體系意義重大，它是各方能夠有效參與空間交通管理國際治理的前提?？紤]到聯(lián)合國等平臺的空間交通管理議題進(jìn)程，時(shí)間較為緊迫。預(yù)計(jì)10 年內(nèi)，國際社會將討論起草相關(guān)規(guī)則、機(jī)制和制度。第五，空間物體發(fā)射與再入是空間交通管理的基本問題，空間態(tài)勢感知是空間交通管理的前提和現(xiàn)階段的核心問題，空間目標(biāo)監(jiān)測等空間態(tài)勢感知能力決定著一國在空間交通管理國際體系構(gòu)建中的話語權(quán)。隨著談判的深入，空間碎片主動(dòng)移除、在軌服務(wù)、空間偵察等空間操作將成為空間交通管理國際體系構(gòu)建下一階段（5 ～10 年）的核心內(nèi)容。最終的空間交通管理國際體系（10 ～30 年）還將包括涉及太空采礦等深空探索利用及開發(fā)活動(dòng)、近地天體防御，以及潛在的外空軍事沖突規(guī)則等內(nèi)容。第六，與外空長期可持續(xù)性、外空全球治理、外空危機(jī)治理等概念相比，空間交通管理更具體、更現(xiàn)實(shí)、更關(guān)鍵、更敏感，更能將法律與技術(shù)、安全與非安全、政府與商業(yè)實(shí)體、國家利益與國際利益等需求緊密結(jié)合在一起。

（2）各國應(yīng)分層次、分階段、有步驟地完成內(nèi)部分工與協(xié)調(diào)工作

現(xiàn)階段，由一個(gè)強(qiáng)大的、與國防相關(guān)的力量所主導(dǎo)的國內(nèi)空間交通管理體系有助于更好地保障各自國家外空安全。但從長遠(yuǎn)來看，未必有利于各自相關(guān)商業(yè)航天力量的發(fā)展，也不利于參與空間交通管理國際體系的構(gòu)建。顯然，如果讓國際社會選擇一個(gè)帶有軍事色彩力量主導(dǎo)的空間交通管理國際體系，還是選擇一個(gè)由“政府+商業(yè)實(shí)體”公私合作主導(dǎo)的空間交通管理國際體系，恐怕后者更易為國際社會所接受。這也是美國在空間態(tài)勢感知領(lǐng)域開始部分“軍轉(zhuǎn)民”建設(shè)的原因之一，是為了更好地爭奪空間交通管理未來的主導(dǎo)權(quán)。歐洲越來越趨向于認(rèn)為空間態(tài)勢感知應(yīng)當(dāng)成為非軍事性質(zhì)的概念和體系，軍事任務(wù)則是保障國家空間及更為廣義的國土、國家安全。

（3）國際社會對于“自下而上”的空間交通管理國際體系構(gòu)建路徑，應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度

一是大部分國家民用、商業(yè)實(shí)體的空間態(tài)勢感知能力尚在初級發(fā)展階段，不具備與美歐競爭的能力。現(xiàn)階段的所謂“自下而上”實(shí)際仍是以美國扶植的商業(yè)力量為主，推動(dòng)的是以美方數(shù)據(jù)為主要內(nèi)容的空間交通管理國際協(xié)作機(jī)制構(gòu)建，其主導(dǎo)權(quán)看似在民間，實(shí)則仍在美方手中。在各國國內(nèi)相關(guān)管理格局建成之前，急于推動(dòng)和參與國際市場建設(shè)，則有可能在構(gòu)建空間交通管理國際體系中位于被動(dòng)地位，受制于美。二是應(yīng)注意美國可能以民商事合作為由，進(jìn)一步對各方施壓，要求各方提供敏感和更為詳細(xì)的態(tài)勢感知數(shù)據(jù)、交會評估數(shù)據(jù)和避碰方案。

（4）國際社會對于“自上而下”的空間交通管理國際體系構(gòu)建路徑，也應(yīng)持保留態(tài)度

在能力建設(shè)和國際合作布局完成前，不宜實(shí)質(zhì)推動(dòng)空間交通管理新國際規(guī)則制定的談判，否則可能限于被動(dòng)，同樣會被個(gè)別航天大國所牽制。對于在外空國際規(guī)則博弈中仍整體位于防守階段的各方來說，其外空政策、戰(zhàn)略和法律的研究及制定可能仍處于初級階段，其國內(nèi)關(guān)于航天合作、空間外交的職責(zé)分工可能仍需進(jìn)一步完善和協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)研究和人才隊(duì)伍基礎(chǔ)也無法與美歐相比。因此，對于這些國家而言，尚不具備參與空間交通管理國際規(guī)則制定談判的良好條件。不論是聯(lián)合國外空委法律小組的空間交通管理議題，還是科技小組的外空活動(dòng)長期持續(xù)性工作組，建議以上國家在參與討論時(shí)，對任何有關(guān)空間交通管理的新國際規(guī)則制定倡議持保留態(tài)度，謹(jǐn)慎參與對相關(guān)國際規(guī)則的解釋，慎重應(yīng)對相關(guān)國際程序、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和要求的制定倡議。

（5）國際社會應(yīng)通盤考慮構(gòu)建空間交通管理國際體系的基本思路

空間交通管理成為外空國際事務(wù)熱點(diǎn)，對于大多數(shù)國家而言，雖是挑戰(zhàn)，也意味著機(jī)遇。首先是建立和維系雙邊或多邊外空互信和對話機(jī)制的契機(jī)；其次是共享美方一直單方主導(dǎo)的相關(guān)軌道、空間物體信息的契機(jī)，敦促其發(fā)達(dá)的空間態(tài)勢感知能力更好地服務(wù)于國際社會；再次是提高各方空間監(jiān)測預(yù)警等能力的契機(jī)，關(guān)鍵在于有效信息和有用技術(shù)的獲??；最后是在國際范圍參與和建設(shè)空間物體避碰及外空安全國際合作機(jī)制的契機(jī)。

從挑戰(zhàn)的角度來看，仍有諸多問題有待國際社會達(dá)成共識。一是如何確定用于交換的在軌物體及事件信息的范圍？各自國內(nèi)參與空間數(shù)據(jù)交換和避碰國際合作的部門？二是如何協(xié)調(diào)各國關(guān)于空間物體、事件數(shù)據(jù)的國內(nèi)基本政策和立場？因此，國際社會應(yīng)盡快討論有關(guān)共享和交換信息的范圍，并通過國際合作與協(xié)作，不斷加強(qiáng)有關(guān)信息的一致性和可靠性、對支持空間操作安全的信息的解釋、物體和事件分析方法、信息交換實(shí)踐和程序匯集等問題的研究。此外，國際社會應(yīng)支持在聯(lián)合國框架下建立空間物體信息的共享機(jī)制，以達(dá)到信息范圍、分享途徑等敏感問題最大可控。從這個(gè)角度講，俄羅斯關(guān)于建立聯(lián)合國近地監(jiān)測信息中心的觀點(diǎn)是值得國際社會優(yōu)先考慮的。

聯(lián)合國近地監(jiān)測信息中心將是空間交通管理最為核心的基礎(chǔ)，它決定著空間交通指揮和協(xié)調(diào)的話語權(quán)。如果國際社會在探討和構(gòu)建空間交通管理國際機(jī)制的過程中，能促成聯(lián)合國近地監(jiān)測信息中心的成立，對于大多數(shù)國家而言是有利的，因?yàn)檫@將打破個(gè)別國家空間監(jiān)測信息壟斷的局面，從而使空間交通管理國際機(jī)制的構(gòu)建朝著可控的方向發(fā)展。但如果在聯(lián)合國近地監(jiān)測信息中心成立之前，個(gè)別國家積極以其國內(nèi)空間管理體系為基礎(chǔ)，推進(jìn)空間交通管理國際機(jī)制的構(gòu)建，效果則會相反。因此，國際社會應(yīng)當(dāng)考慮積極支持俄羅斯關(guān)于建立聯(lián)合國近地監(jiān)測信息中心的提議，并積極建設(shè)各自國內(nèi)對外接口平臺，同時(shí)加快國內(nèi)相關(guān)協(xié)調(diào)、融合機(jī)制的建設(shè)進(jìn)程。

對于中國而言，一方面應(yīng)明確參與空間交通治理國際合作與協(xié)作的對外接口，加快能力建設(shè)；另一方面，應(yīng)大力開展相關(guān)國際合作，包括深化與俄的合作，拓展與歐洲的合作，緊密團(tuán)結(jié)其他有意與中方開展合作的國家，同時(shí)密切關(guān)注美國，保持積極通暢的對話渠道，適時(shí)謀求合作機(jī)會。

總之，建議各國在面對空間交通管理問題時(shí)，對內(nèi)應(yīng)注重發(fā)展能力、促進(jìn)安全與非安全關(guān)切的融合、優(yōu)化各自管理協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建法律政策體系；對外則謀求實(shí)質(zhì)合作、建設(shè)政府間機(jī)制、放緩國際機(jī)制與新規(guī)則制定步伐，為各自國內(nèi)空間交通管理體系的構(gòu)建爭取時(shí)間和空間。在空間交通管理國際事務(wù)上，應(yīng)用“空間交通國際治理”的概念替代“空間交通管理”概念，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，弱化安全色彩，秉承“共商共建共享”理念，提倡在空間交通治理概念下大力開展航天國際合作、優(yōu)化外空全球治理，共同構(gòu)建外空人類命運(yùn)共同體。