張貫磊

摘要：社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的治理性風(fēng)險(xiǎn)以及在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)治理的職能轉(zhuǎn)向，且形成了“無(wú)發(fā)展的治理”模式。在此過(guò)程中，為了增強(qiáng)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力，縣區(qū)政府將部分執(zhí)法部門(mén)下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門(mén)職能得到調(diào)整，村居社區(qū)的功能也得到再次界定。然而，“無(wú)發(fā)展的治理”的實(shí)質(zhì)是在新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化關(guān)系背景中對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心城區(qū)功能的重新定位。這種以城市為本位的郊區(qū)社會(huì)治理形式，包含著郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理之間的張力。

關(guān)鍵詞：郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn);職能轉(zhuǎn)向;無(wú)發(fā)展的治理;功能定位

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.009

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

2014年12月31日，上海市委市政府頒布《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》。在這份文件中，提出要完善其社會(huì)治理體系，以便為上海的改革開(kāi)放事業(yè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的支撐。在此背景下，作為外來(lái)人口高度導(dǎo)入型地區(qū)的上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更是面臨著社會(huì)治理方面的巨大挑戰(zhàn)。比如，伴隨著上海市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及人口數(shù)量的增加，郊區(qū)社會(huì)的就業(yè)結(jié)構(gòu)、群眾需求結(jié)構(gòu)、基層利益結(jié)構(gòu)等變得更為復(fù)雜，所以改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式，創(chuàng)新基層社會(huì)治理的路徑就成了新時(shí)期政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要訴求。為此，秦鎮(zhèn)所在的區(qū)委區(qū)政府在2016年年末根據(jù)上海市的文件，制定了適合實(shí)際需求的政府文件①，即《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)及責(zé)任分工的通知》②。在這份文件中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為社會(huì)治理的責(zé)任主體。根據(jù)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間區(qū)位以及所擁有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的不同，逐步分層級(jí)淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出招商引資，將其經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)承擔(dān)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體系與治理結(jié)構(gòu)配置，制定明晰的權(quán)力責(zé)任清單。至此，我們可以發(fā)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色發(fā)生了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)向。

然而，學(xué)界關(guān)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色以及行為的闡釋依舊是集中在它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具有的作用而展開(kāi)，特別是將基層政權(quán)放在了發(fā)展型政府理論的解釋框架之中加以理解。發(fā)展型政府的概念，最早見(jiàn)于Chalmers Johnson對(duì)戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的分析之中。他發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，日本政府承擔(dān)著監(jiān)管的責(zé)任，還通過(guò)制定一系列的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中呈現(xiàn)出積極參與的姿態(tài)。[1]發(fā)展型政府的概念便由此產(chǎn)生，它的核心內(nèi)涵就是政府通過(guò)干預(yù)現(xiàn)代化的整個(gè)進(jìn)程來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展?；诎l(fā)展型政府的概念，學(xué)者們?cè)诮忉屩袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，逐步形成了“地方政府法團(tuán)主義”“地方政府公司主義”“經(jīng)營(yíng)型政權(quán)”“牟利型政權(quán)”等諸多理解視角?？傮w上來(lái)說(shuō)，這些解釋多是按照政府的行為動(dòng)機(jī)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、政府行為的內(nèi)部調(diào)節(jié)等路徑展開(kāi)。

首先，從發(fā)展型政府的行為動(dòng)機(jī)來(lái)說(shuō)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在著追求地方財(cái)政收益最大化以及科層體制內(nèi)部晉升的雙重取向。比如，張靜基于我國(guó)的分稅制改革提出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”概念，來(lái)解釋地方政府通過(guò)上層授權(quán)創(chuàng)造了加強(qiáng)基層政權(quán)建構(gòu)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益的條件。[2]在這一基礎(chǔ)上，楊善華、蘇紅進(jìn)一步指出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其角色上所發(fā)生的改變，即基層政府同時(shí)具有國(guó)家利益的代理人與自身利益謀求者的雙重角色，其本身從代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者逐步走向了謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者。[3]政績(jī)?nèi)∠蚴堑胤桨l(fā)展型政府努力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的另外一種激勵(lì)性因素，諸如周黎安、周雪光等人建構(gòu)政治激勵(lì)模型，來(lái)分析科層體制內(nèi)的政治晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切關(guān)系。[4]

其次，從政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系來(lái)講，發(fā)展型政府理論的核心在于政府設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之后，通過(guò)一定手段來(lái)干預(yù)市場(chǎng)。據(jù)此，戴慕珍提出“地方政府法團(tuán)主義”理論，指出地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有的公司化特征，官員們完全像是一個(gè)董事在行動(dòng)，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，被她稱(chēng)之為“地方政府法團(tuán)主義”。[5]魏昂德則是基于地方政府在不同層級(jí)組織方面所存在的差異來(lái)解釋?zhuān)胤秸c上級(jí)政府相比何以能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具備著更為強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。他用“政府即廠商”來(lái)解釋地方政府層級(jí)組織的行為特征，認(rèn)為正是因?yàn)榈胤秸哂辛诉@種特征，才使中國(guó)實(shí)現(xiàn)了無(wú)私有化的進(jìn)步。[6]

最后，地方發(fā)展型政府在進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)人員的動(dòng)員以及資源的整合，是政府所面對(duì)的重要問(wèn)題之一。傳統(tǒng)的科層體制所形成的層級(jí)壓力，成為科層體系內(nèi)動(dòng)員政府人員的重要解釋路徑。榮敬本提出“壓力型體制”，[7]形成了對(duì)科層體制運(yùn)作的有效概括。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，縣級(jí)政府通過(guò)“責(zé)任狀”的形式將行政層級(jí)壓力傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并依據(jù)目標(biāo)責(zé)任考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政績(jī)效，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)達(dá)成縣級(jí)政府所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。在這種壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要通過(guò)各種辦法來(lái)整合轄區(qū)內(nèi)的資源，以便可以在規(guī)定的期限內(nèi)或者提前完成上級(jí)所交代的各種任務(wù)或者考核要求。

然而，發(fā)展型政府理論無(wú)論是在理論解釋還是政府的具體實(shí)踐方面都存在著一定的不足。其一，地方發(fā)展型政府的行為呈現(xiàn)出明顯的選擇性特征，即注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及地方財(cái)政收益的最大化，地方政府的日常行為遵循著財(cái)政收益最大化的邏輯。其二，地方政府在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中更為重視流動(dòng)性較強(qiáng)的生產(chǎn)要素，形成偏好資本的政策類(lèi)型，忽視社會(huì)中流動(dòng)性較弱的社會(huì)群體。政府考核的主要內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，忽視民眾的主體感受對(duì)于政府合法性的影響，結(jié)果地方政府的合法性受到極大挑戰(zhàn)，并且造成地方政府與社會(huì)民眾之間關(guān)系的高度緊張。因此，基層政府的發(fā)展型角色應(yīng)該在新的發(fā)展階段進(jìn)行調(diào)整，以便適應(yīng)流動(dòng)社會(huì)的需求。為此，本文以上海市郊區(qū)的秦鎮(zhèn)為例，來(lái)分析基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所產(chǎn)生的職能轉(zhuǎn)向及其實(shí)踐路徑，從而揭示新時(shí)期基層政府在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)所包含的內(nèi)在張力。

二、經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)：秦鎮(zhèn)的發(fā)展型角色與“發(fā)展中的治理”

（一）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)及其實(shí)踐

1984年，秦鎮(zhèn)由人民公社管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)人民政府，次年改制為鎮(zhèn)。與此同時(shí)，秦鎮(zhèn)的工作重心也發(fā)生了從階級(jí)斗爭(zhēng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。這也與當(dāng)時(shí)的群眾基本訴求存在著極大的關(guān)聯(lián)，在上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表所提的議案均是圍繞著“群眾需求”“收入增長(zhǎng)”“基礎(chǔ)設(shè)施修建與維護(hù)”等內(nèi)容展開(kāi)，與過(guò)去具有強(qiáng)烈政治色彩的訴求具有明顯的差異性。然而，剛剛恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的秦鎮(zhèn)，并不具有一定的經(jīng)濟(jì)能力來(lái)有效回應(yīng)群眾的訴求。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以及群眾所認(rèn)同的可以較好滿足群眾需求的重要路徑，這也是“人民群眾的物質(zhì)文化需求與落后生產(chǎn)力之間的矛盾”在現(xiàn)實(shí)生活中的體現(xiàn)。

追求地方財(cái)政利益的最大化，是秦鎮(zhèn)政權(quán)滿足群眾訴求之外的另外一個(gè)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的原因。在分稅制改革之后，部分稅種劃歸中央，地方政府每年要完成上級(jí)政府所下派的財(cái)政指標(biāo)，超額完成指標(biāo)的部分則是作為地方財(cái)政收入，這就為地方政府積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了動(dòng)力。根據(jù)秦鎮(zhèn)的地方志記載，在1985年，秦鎮(zhèn)的財(cái)政收入為142.39萬(wàn)元，主要來(lái)源是企業(yè)所繳納的利潤(rùn)以及政府自籌資金。與之相比，從1989年開(kāi)始，秦鎮(zhèn)財(cái)政收入的來(lái)源主要依靠縣（后改區(qū)）財(cái)政撥款以及稅收包干超收返還部分。伴隨著秦鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收包干超收返還的部分逐年增加，2001年時(shí)該部分的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到了567萬(wàn)元。秦鎮(zhèn)工作人員在這種財(cái)政收入的刺激下，基于增加財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，這一階段的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)質(zhì)上已成為具有發(fā)展性質(zhì)的政府組織形式，也就是我們通常所講的“發(fā)展型政府”。

當(dāng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上時(shí)，它需要對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以便適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。自1984年秦鎮(zhèn)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)就展開(kāi)了調(diào)整。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民一般種植水稻、棉花等作物，并不直接對(duì)市場(chǎng)出售，而是在完成對(duì)集體和國(guó)家的稅收繳納之后作為家庭消費(fèi)或者少部分出售來(lái)?yè)Q取家庭必需品。但是，在農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度低的形勢(shì)下，農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)，更加難以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是，秦鎮(zhèn)開(kāi)始對(duì)種植作物的種類(lèi)進(jìn)行調(diào)整。在1984年之后，政府鼓勵(lì)農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)多元化，原來(lái)單一的“糧棉油”的種植結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向蔬菜、水果、花卉、水稻等多元的農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)。與之相對(duì)應(yīng)的是，經(jīng)濟(jì)作物的種植面積也在政府的鼓勵(lì)之下不斷增加。

此外，上世紀(jì)80年代的后期，秦鎮(zhèn)開(kāi)始將農(nóng)村中實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革做法引入企業(yè)，實(shí)行承包責(zé)任制。鎮(zhèn)政府與承包企業(yè)的具體責(zé)任人簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同，規(guī)定企業(yè)應(yīng)該完成的產(chǎn)量、要實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)等。在企業(yè)具體生產(chǎn)過(guò)程中，企業(yè)負(fù)責(zé)人將與政府簽訂合同中的指標(biāo)分解到各個(gè)車(chē)間，再由車(chē)間分解到具體工人身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望通過(guò)這樣的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的鼓勵(lì)，并且調(diào)動(dòng)職工的生產(chǎn)積極性。只是這種承包經(jīng)營(yíng)的企業(yè)制度并未延續(xù)很久，在1988年之后被廠長(zhǎng)（經(jīng)理）任期目標(biāo)制所取代。

（二）“發(fā)展中的治理”思維的形成及其治理困境

在秦鎮(zhèn)通過(guò)各種措施來(lái)追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)治理的問(wèn)題也被放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中來(lái)解決。也就是說(shuō)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題所采用的解決辦法是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來(lái)解決，即發(fā)展中所出現(xiàn)的問(wèn)題要用發(fā)展的方式來(lái)解決。這種提法，最初見(jiàn)于1999年11月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)過(guò)去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)中。當(dāng)時(shí)中央政府對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題的主要判斷，集中于群眾的有效需求不足、就業(yè)壓力增大以及農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢等若干方面。因此，中央政府提出要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需等措施，來(lái)繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。在對(duì)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行回顧時(shí)，中央政府提出有三條經(jīng)驗(yàn)值得記?。骸暗谝唬瑘?jiān)持用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題。第二，適應(yīng)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策。第三，重點(diǎn)抓好關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大事”。因此，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決我國(guó)當(dāng)時(shí)所面臨的主要矛盾以及在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活存在的各種問(wèn)題，成為社會(huì)治理的主要經(jīng)驗(yàn)。

通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)解決在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，與各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色有著密切關(guān)系，即發(fā)展型政府是當(dāng)時(shí)各級(jí)政府的主要表征。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的首要目標(biāo)，并且政府會(huì)制定各種措施與規(guī)劃來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么此時(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有工作均是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)展開(kāi)。為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造出良好的發(fā)展環(huán)境、維持基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定是其解決諸多社會(huì)問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)。政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃時(shí)，提出將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等作為解決社會(huì)問(wèn)題的主要手段，但是核心依舊是圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)來(lái)展開(kāi)。也就是說(shuō)，政府想要通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，其他領(lǐng)域的建設(shè)都是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)而服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好穩(wěn)定的環(huán)境。

然而，“發(fā)展中的治理”思維卻在實(shí)踐中遭遇到了困境，特別是在社會(huì)高度流動(dòng)時(shí)期，更是難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理需求。秦鎮(zhèn)，位于上海市郊區(qū)屬于人口高度導(dǎo)入型地區(qū)。在2009年，秦鎮(zhèn)與另一鎮(zhèn)合并，它的人口規(guī)模與管轄范圍等都得到了空前的擴(kuò)大。秦鎮(zhèn)的村居民社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)等均呈現(xiàn)出高度的異質(zhì)性特征，使得過(guò)去“一刀切”式樣的管理方式難以取得成效。同時(shí)，高度流動(dòng)社會(huì)的有效治理需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作出有效回應(yīng)。可是處于整個(gè)科層體制末端的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于“位卑、權(quán)輕、責(zé)重”的狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)變動(dòng)的及時(shí)回應(yīng)。這就在客觀上要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要轉(zhuǎn)變“發(fā)展中治理”的思維。

三、治理轉(zhuǎn)向：秦鎮(zhèn)的部門(mén)職能變革與治理實(shí)踐

（一）發(fā)展權(quán)的上移與治理重心的下沉

自1984年以來(lái)，上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑主要可以分為兩個(gè)方面：其一，是由于上海市中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)的轉(zhuǎn)移。與之相應(yīng)的是就業(yè)人口也相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)了向郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遷移，這與西方社會(huì)中人口居住空間的郊區(qū)化呈現(xiàn)出不同的特征。其二，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作的中心內(nèi)容，在其高峰時(shí)期，村居社區(qū)的工作人員甚至也參與到招商引資的過(guò)程。特別是在2000年左右，秦鎮(zhèn)根據(jù)上海市的相關(guān)政策推行“萬(wàn)家富”工程，形成了“村村點(diǎn)火、家家冒煙”的發(fā)展形態(tài)。

中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的大力招商引資，使得秦鎮(zhèn)在較短的時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻呈現(xiàn)出無(wú)序、高污染、低產(chǎn)出的發(fā)展特征。其中，無(wú)序性指的是秦鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中缺少宏觀層面的規(guī)劃，特別是2000年之后開(kāi)展的“萬(wàn)家富”工程使得這種無(wú)序性表現(xiàn)得更為明顯。高污染是指由城區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)以招商引資進(jìn)入秦鎮(zhèn)的工廠、村居民自己興辦的小作坊等很多屬于具有污染性質(zhì)的企業(yè)。低產(chǎn)出則是指秦鎮(zhèn)的工廠、企業(yè)等雖然數(shù)量龐大，卻未能給秦鎮(zhèn)的稅收帶來(lái)較大的貢獻(xiàn)。特別是2016年之后，秦鎮(zhèn)開(kāi)展了對(duì)村居企業(yè)的整治活動(dòng)，雖然大部分的企業(yè)被取締，可是秦鎮(zhèn)的稅收卻并未明顯減少。

郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，在客觀上要求對(duì)郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌。為此，上海市政府早在上世紀(jì)90年代就提出“三個(gè)集中”的發(fā)展戰(zhàn)略③。其中，農(nóng)田向大戶和農(nóng)場(chǎng)集中，主要是為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中小農(nóng)生產(chǎn)與市場(chǎng)要求的規(guī)?；g的不相適應(yīng)的矛盾。小農(nóng)手中的土地要逐漸地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)向大戶和農(nóng)場(chǎng)主集中，從而推動(dòng)現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)向園區(qū)的集中主要是按照現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的各種要求，對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)序狀態(tài)進(jìn)行調(diào)整，將各種企業(yè)通過(guò)優(yōu)化集中在園區(qū)之中，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模效應(yīng)。農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，主要是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的集中化居住，集約土地，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

“三個(gè)集中”發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及在郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的實(shí)踐，本質(zhì)上是要重新調(diào)整郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個(gè)的城鄉(xiāng)關(guān)系格局中的功能定位，即郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要為中心城區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。在此理念的指引下，中心城區(qū)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力收回至縣區(qū)層級(jí)，而將社會(huì)治理的重心下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重心的上移與治理重心的下沉。

（二）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的變革

伴隨著城市中心區(qū)域?qū)紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌能力的增加，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力也得到一定程度的完善，主要表現(xiàn)為部分擁有執(zhí)法權(quán)的部門(mén)下沉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的職能調(diào)整與增設(shè)、村居社區(qū)的重新定位等三個(gè)層面。

首先，部分擁有執(zhí)法權(quán)力的部門(mén)下沉，主要是指城管、綠化等部門(mén)的管理權(quán)力下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，以增加基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力，解決在治理過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“位卑權(quán)輕”問(wèn)題。2016年之后，秦鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的文件要求，開(kāi)始了“五違四必”的整治活動(dòng)，其中大量涉及拆除村居民違法經(jīng)營(yíng)、違章搭建的問(wèn)題。這些違章建筑的拆除就需要城管部門(mén)的介入，利用其執(zhí)法權(quán)力對(duì)村居民違章建筑進(jìn)行定性甚至拆除，否則秦鎮(zhèn)其他無(wú)執(zhí)法權(quán)力的部門(mén)介入將會(huì)使整個(gè)整治活動(dòng)的合法性受到村居民的質(zhì)疑。為此，在《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》文件中，我們可以看到這樣的規(guī)定：“深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革。堅(jiān)持重心下沉、能統(tǒng)則統(tǒng)，進(jìn)一步集中執(zhí)法事項(xiàng)，厘清執(zhí)法邊界，提升執(zhí)法效能。做實(shí)區(qū)城管執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)相關(guān)行政管理部門(mén)與城管綜合執(zhí)法部門(mén)無(wú)縫銜接;根據(jù)市級(jí)授權(quán)，強(qiáng)化鎮(zhèn)一級(jí)城市管理行政執(zhí)法權(quán)力，鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊(duì)實(shí)行鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用，以鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財(cái)、物由鎮(zhèn)管理。”這就在一定程度上，加強(qiáng)了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的職能調(diào)整與增設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能變更。自2016年開(kāi)展“五違四必”整治活動(dòng)之后，秦鎮(zhèn)的政府部門(mén)職能也發(fā)生了變化，其中最為明顯的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、招商中心、網(wǎng)格化綜合管理中心、社會(huì)建設(shè)辦公室等部門(mén)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室在2016年以后改稱(chēng)為“區(qū)域發(fā)展辦公室”，職能由原先的制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃改為協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。招商中心，則是由原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)榍劓?zhèn)所在的區(qū)招商分中心，其人員的編制、工資等都是由區(qū)招商局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。網(wǎng)格化管理中心、社會(huì)建設(shè)辦公室屬于秦鎮(zhèn)新增設(shè)的部門(mén)，主要是為了消除社會(huì)治理過(guò)程中的盲區(qū)，并增強(qiáng)秦鎮(zhèn)各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，從而順利完成上級(jí)政府布置的社會(huì)治理任務(wù)。

最后，村居社區(qū)在秦鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)向與部門(mén)調(diào)整的過(guò)程中，也明確了自身的定位。在上世紀(jì)90年代初期，秦鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)社區(qū)的主要職能由經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)中來(lái);2003年秦鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)的招商引資考核標(biāo)準(zhǔn)取消，農(nóng)村社區(qū)不用再參與招商引資活動(dòng)?？墒?，由于獨(dú)特的地理位置以及郊區(qū)低廉的勞動(dòng)力成本，村居社區(qū)內(nèi)依舊存在大量的作坊、工廠和企業(yè)，為村居社區(qū)帶來(lái)豐厚的集體經(jīng)濟(jì)收入。在2016年“五違四必”整治活動(dòng)之后，村居社區(qū)內(nèi)的企業(yè)絕大部分屬于被取締或拆除的范圍，因此村居社區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)受到了極大的削弱。所以，在村居社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間被高度壓縮之后，村居社區(qū)的工作重心也轉(zhuǎn)移到了為村居民提供社會(huì)服務(wù)與完成上級(jí)所轉(zhuǎn)移的社會(huì)治理任務(wù)上來(lái)。

四、“無(wú)發(fā)展的治理”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展與治理的內(nèi)在張力

圍繞著秦鎮(zhèn)的職能所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的上移與社會(huì)治理重心的下沉，秦鎮(zhèn)的各個(gè)部門(mén)以及村居社區(qū)都實(shí)現(xiàn)了對(duì)其原有的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。正如上文所展現(xiàn)出來(lái)的，按照上海市以及秦鎮(zhèn)所屬區(qū)所頒布的文件，擁有執(zhí)法權(quán)力的部分部門(mén)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，增強(qiáng)了秦鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力。秦鎮(zhèn)的部門(mén)也因?yàn)槁毮艿恼{(diào)整產(chǎn)生了變化，即涉及自主招商以及制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的部門(mén)被區(qū)統(tǒng)籌管理或者直接變更了部門(mén)的職能，同時(shí)又新設(shè)了涉及社會(huì)治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)，以便增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各個(gè)條線部門(mén)的協(xié)調(diào)能力。村居社區(qū)雖然在2000年左右，就已經(jīng)沒(méi)有招商引資的任務(wù)考核，可是其集體經(jīng)濟(jì)的收入依然是大幅度依賴(lài)于村居社區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、工廠以及作坊等。在這些企業(yè)被拆除或者取締之后，村居社區(qū)的功能也得到重新定位。至此，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村居社區(qū)所展開(kāi)職能的轉(zhuǎn)向以及治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了當(dāng)前的較為完善的社會(huì)治理體系。

同時(shí)，當(dāng)前的鎮(zhèn)村治理體系，又是一種無(wú)發(fā)展的治理形式，它與發(fā)展型政府理論解釋框架中的治理體系存在著較大的不同。在發(fā)展型政府的解釋體系中，基層社會(huì)治理并不是政府的主要目標(biāo)，社會(huì)治理的最終目的是要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，即“發(fā)展中的治理”?？墒?，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能發(fā)生轉(zhuǎn)向之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力以及村居社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)支撐等都受到了縣區(qū)乃至上海市的高度統(tǒng)籌。因此，當(dāng)前的社會(huì)治理形式，實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐的社會(huì)治理體系。

至此，秦鎮(zhèn)的社會(huì)治理方式已經(jīng)圍繞著它的職能轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了從“發(fā)展中的治理”到“無(wú)發(fā)展的治理”的轉(zhuǎn)變。“無(wú)發(fā)展的治理”形式的首要特征，便是如上文所描述的失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐的基層社會(huì)治理。其次，“無(wú)發(fā)展的社會(huì)治理”形式的生成也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居社區(qū)對(duì)于中心城區(qū)的依賴(lài)性更強(qiáng)，形成了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于縣區(qū)乃至上海市財(cái)政的高度依賴(lài)性。在村居社區(qū)的范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)，企業(yè)被大量取締或者拆除，村居社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)收入受到極大影響。特別是在當(dāng)前的新鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，秦鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)的每個(gè)村民小組均需要投入20萬(wàn)左右的資金來(lái)進(jìn)行環(huán)境整治以及宅基美化。整個(gè)農(nóng)村社區(qū)就需要投入將近400萬(wàn)的資金，這些資金只能高度依賴(lài)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至是更高層級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

案例1：塘村，由原來(lái)的褚村、三角村、勝利村合并組成的新行政村，轄區(qū)面積6.12平方公里。全村28個(gè)村民小組，總戶數(shù)1 469戶，常住人口3 825人。在2016年進(jìn)行村莊企業(yè)整治之前，擁有各類(lèi)企業(yè)85家，這些企業(yè)年產(chǎn)值在2億元左右，每年村莊能夠獲得利潤(rùn)110萬(wàn)元。其中45萬(wàn)元用于村兩委人員的工資支出、日常辦公支出，剩余部分則是用于村民的福利性支出，比如每年為村莊的老年人在三節(jié)（春節(jié)、重陽(yáng)、中秋）發(fā)放一定數(shù)量的慰問(wèn)品、村內(nèi)人員的特困戶的疾病幫助等。然而，在2016年之后村莊的企業(yè)被大量的拆除，截止到2018年7月，原先的85家企業(yè)剩下的不足10家，村莊的集體收入也減少到了10余萬(wàn)元，每年的收入不足以支付村民的福利費(fèi)用，只能夠用原先集體積累的資金來(lái)維持目前的村莊支出。

與村莊集體收入的減少相對(duì)應(yīng)的是，村莊的公共支出卻并未減少，特別是要維持村居民每年的福利發(fā)放、要完成上級(jí)政府交代下來(lái)的社會(huì)治理任務(wù)，這就使得村居社區(qū)更加依賴(lài)上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?？偟膩?lái)說(shuō)，目前秦鎮(zhèn)的每個(gè)農(nóng)村社區(qū)每年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大概有180萬(wàn)元，其中120萬(wàn)由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，60萬(wàn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)。這筆經(jīng)費(fèi)主要是用于村民的福利（比如為村莊內(nèi)的老人每年開(kāi)展三次送溫暖活動(dòng)）、村干部的工資、固定資產(chǎn)的添置等。所以，每年的180萬(wàn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也難以支撐農(nóng)村社區(qū)完成村莊各個(gè)村民小組的環(huán)境整治以及宅基的美化，只能夠再次以項(xiàng)目的形式申請(qǐng)上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

因此，秦鎮(zhèn)已經(jīng)形成的“無(wú)發(fā)展的治理”形式，實(shí)質(zhì)上是改變了城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)的社會(huì)治理也高度依賴(lài)縣區(qū)乃至上海市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?？墒?，這種“無(wú)發(fā)展的社會(huì)治理”形式也存在著內(nèi)在的張力，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)之間的關(guān)系成為當(dāng)前的秦鎮(zhèn)必須面對(duì)的問(wèn)題。秦鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)形成了對(duì)上級(jí)財(cái)政的高度依賴(lài)性，使得秦鎮(zhèn)的發(fā)展空間進(jìn)一步縮小?？墒?，這種沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會(huì)治理形式究竟能否持續(xù)進(jìn)行，卻是值得深究的問(wèn)題。以秦鎮(zhèn)目前進(jìn)行的宅基美化活動(dòng)為例，依賴(lài)于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的180萬(wàn)元，除去必要的活動(dòng)人員開(kāi)支之后，將很難完成上級(jí)政府所交代的社會(huì)治理任務(wù)。同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的居民增收以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑的缺失，也使得這種“無(wú)發(fā)展的治理”受到質(zhì)疑。

這就是說(shuō)，在郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居的發(fā)展乃至治理，被更高層級(jí)的政權(quán)組織高度控制以后，則面臨著一個(gè)重要的問(wèn)題，即郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)在當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興的背景下如何實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這是郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未來(lái)的治理圖景中所面臨的一個(gè)悖論，其中又存在著巨大的張力。按照上海市“三個(gè)集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、土地、人口等都是為了更好地實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展而服務(wù)的。郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居承擔(dān)了城市中心區(qū)域以及更高層級(jí)的政權(quán)組織所下放的治理職能與治理責(zé)任，為上海市中心區(qū)域的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的治理環(huán)境?？墒牵谛聲r(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬村居在喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主空間被壓縮以后，又應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)振興？按照城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系格局中對(duì)于郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的界定，僅僅承擔(dān)著社會(huì)治理職能化解社會(huì)流動(dòng)帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又該如何尋找新的發(fā)展空間或者是依舊是作為城市的功能補(bǔ)充區(qū)域？因此，在這種“無(wú)發(fā)展的治理”背景下，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的抉擇充滿了張力。如果高度依賴(lài)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，那么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及所屬的村居社區(qū)在面對(duì)流動(dòng)社會(huì)進(jìn)行治理時(shí)又將會(huì)呈現(xiàn)出高度的不適;如果選擇僅僅是進(jìn)行社會(huì)治理，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)又應(yīng)該從何處尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間？

五、結(jié)論與討論

當(dāng)前上海市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所發(fā)生的從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)治理的職能轉(zhuǎn)向以及治理實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上是在城鄉(xiāng)一體化的背景下城市與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的再次調(diào)整，且形成了以城市作為本位的郊區(qū)社會(huì)治理。也就是說(shuō)，圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的上移以及社會(huì)治理重心的下沉，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能被界定為給城市發(fā)展提供服務(wù)的所在。[8]在城鄉(xiāng)一體化的視角之下，城市中心區(qū)域的功能進(jìn)行自我更新，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到調(diào)整，并且加強(qiáng)了對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌能力，以此消解郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的無(wú)序、高污染以及低產(chǎn)出的發(fā)展方式。在此過(guò)程中，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，也就依賴(lài)于城市中心區(qū)域的功能需求來(lái)確定。

與此同時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型日益加劇的背景下，上海市中心城區(qū)將社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這與郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)特位置存在著密切的關(guān)系，也與上海市中心城區(qū)的功能更新存在著較大關(guān)系。首先，上海市中心城區(qū)的功能在近些年來(lái)愈加地注重于社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提升與完善，努力為社區(qū)的居民提供較好的服務(wù)。但是，這一過(guò)程是伴隨著上海市政府對(duì)于上海市總體人口控制的前提之下展開(kāi)的。人口總量龐大以及高度的人口流動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，使得中心城區(qū)在進(jìn)行社會(huì)治理所要付出的成本急劇增加。于是，中心城區(qū)開(kāi)始將社會(huì)治理的壓力直接向下轉(zhuǎn)移，即基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)治理的壓力。在社會(huì)治理壓力的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)也就隨之轉(zhuǎn)移。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村居社區(qū)的位置的獨(dú)特性，決定了它是政府進(jìn)行社會(huì)治理最為恰當(dāng)?shù)膶蛹?jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是直接面對(duì)著流動(dòng)社會(huì)的層級(jí)，它們本身對(duì)于社會(huì)流動(dòng)所帶來(lái)的各種變化具有高度的敏感性，從而也能夠快速地對(duì)流動(dòng)社會(huì)所產(chǎn)生的需求做出及時(shí)的反應(yīng)，從而消解流動(dòng)社會(huì)所可能誘發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。

因此，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)向以及治理實(shí)踐，形成了以城市為中心的“無(wú)發(fā)展的社會(huì)治理”模式。它固然在一定程度上緩解了城市社會(huì)治理的壓力，并依賴(lài)城市中心區(qū)域?qū)紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌能力的增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?？墒牵紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種“無(wú)發(fā)展的治理”也帶來(lái)了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理之間的迷思。

說(shuō)明：本文系陜西省社科基金項(xiàng)目《陜西省農(nóng)村社區(qū)柔性治理的建構(gòu)機(jī)制研究》（2020F006）、西北農(nóng)林科技大學(xué)2019年博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目（Z1090219185）的階段性成果。

注釋?zhuān)?/p>

①根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，已經(jīng)對(duì)文中所出現(xiàn)的人名、地名進(jìn)行了匿名化處理。

②中共上海市**區(qū)委員會(huì)、上海市**區(qū)人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)及責(zé)任分工的通知》，2016年12月13日。

③“三個(gè)集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，是在20世紀(jì)90年代時(shí)任上海市委書(shū)記的黃菊在對(duì)上海市的郊區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)提出的，即農(nóng)田向大戶和農(nóng)場(chǎng)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

參考文獻(xiàn)：

[1]Johnson Chalmers.MITI and the Japanese Miracle： The Growth of Industrial Policy 1925-1975[M].Stanford Calif：Stanford University Press，1982.

[2]張靜.基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[3]楊善華，蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會(huì)學(xué)研究，2002（1）： 9-24.

[4]周黎安.“官場(chǎng)+市場(chǎng)”與中國(guó)增長(zhǎng)故事[J].社會(huì)，2018（2）：10-45.

[5]趙斌.法團(tuán)主義視角下的國(guó)家——社會(huì)關(guān)系[J].求索，2013（9）： 260-262.

[6]魏昂德，梅沙白.中國(guó)改革道路的歷史意義[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2018（9）： 1-8.

[7]榮敬本.“壓力型體制”研究的回顧[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（6）： 1-3.

[8]熊萬(wàn)勝.郊區(qū)社會(huì)的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：57-73.

From Development to Governance： Functional Shift and Practice of Grass-roots Township Regime

Zhang Guanlei

（Northwest A&F University，Yang Ling 712100，China）

Abstract：The governance risks brought about by social transformation and the transfer between urban and rural areas have led to the functional shift from economic development to social governance in suburban towns， and formed the mode of "non-development governance". In this process， in order to enhance the ability of social governance in suburban towns， the county and district governments have distributed part of the law enforcement departments to the grass-roots towns， the functions of the township departments have been adjusted， and the functions of the village community have been redefined. However， the essence of "governance without development" is to renew the functions of suburban towns and central urban areas in the context of urban-rural integration in the new era. This form of city-based suburban social governance fully presents the strain between the economic development and social governance of suburban towns.

Key words：suburban towns;function shift; governance without development;define the function

責(zé)任編輯：王明洲