陸益龍 鄭紹杰

內(nèi)容提要要理解中國經(jīng)濟(jì)快速增長和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的“奇跡”，需要從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中去把握。正是因?yàn)橐粋€(gè)個(gè)地方社會(huì)通過開發(fā)區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，才構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的“中國奇跡”。從華北D市的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)來看，在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀制度背景下，由于舉債融資受到嚴(yán)控，為拓寬地方開發(fā)的財(cái)源加快地方發(fā)展，地方政府通過建投公司等國資公司參與到市場中進(jìn)行項(xiàng)目投資和建設(shè)，并從項(xiàng)目利潤中為地方財(cái)政增收。地方開發(fā)中的公司運(yùn)作模式的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是在國家制度變遷的引導(dǎo)下，地方政府與市場主體共同推動(dòng)的制度實(shí)踐創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新為地方社會(huì)緩解對土地開發(fā)和地方債務(wù)的依賴、拓展融資渠道、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等發(fā)揮著一定的作用。案例事實(shí)為拓展制度創(chuàng)新與制度變遷理論提供了“中國經(jīng)驗(yàn)”，揭示制度創(chuàng)新既包括宏觀層面的，也包括微觀實(shí)踐層面的，推動(dòng)創(chuàng)新的主體和動(dòng)力也來自多個(gè)方面。

關(guān)鍵詞公司運(yùn)作模式開發(fā)區(qū)建設(shè)地方開發(fā)制度實(shí)踐創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕C912〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2020）12-0111-09

改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就，林毅夫等曾用“中國奇跡”對這一現(xiàn)象加以概括。①那么，“中國奇跡”何以出現(xiàn)？如何理解和解釋“中國奇跡”？或許，從縣域社會(huì)的地方開發(fā)經(jīng)驗(yàn)中，我們能夠更加清晰地看到構(gòu)成發(fā)展“奇跡”的具體過程和細(xì)節(jié)。與此同時(shí)，制度創(chuàng)新與制度分析框架為我們理解和解讀這些發(fā)展經(jīng)驗(yàn)提供了一個(gè)重要視角。本文旨在對華北D市開發(fā)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)考察基礎(chǔ)上，揭示地方政府及相關(guān)市場主體如何在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等國家制度變遷的大背景下，在實(shí)踐中通過創(chuàng)新機(jī)制和變通策略實(shí)現(xiàn)地方開發(fā)與快速發(fā)展目標(biāo)的。

一、制度、市場與地方開發(fā)的相關(guān)理論

關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效取得的原因問題，既有的理論傾向于用傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)來加以解釋，所謂傳統(tǒng)要素，主要指土地、技術(shù)和資本。在要素驅(qū)動(dòng)論的解釋中，通常以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架為基礎(chǔ)，而西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架實(shí)際上是根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)概括出來的，較多的命題和解釋框架可能并不能很好地概括和解釋快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槟切┯^點(diǎn)都未能充分認(rèn)識(shí)到制度的特點(diǎn)及其在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中的重要功能。

在《西方世界的興起》一書中，諾思和托馬斯提出了一個(gè)復(fù)雜的分析框架，將西方社會(huì)沖破赤貧，實(shí)現(xiàn)相對豐裕的關(guān)鍵原因解釋為“有效率的經(jīng)濟(jì)組織”，

* 基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金”資助項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化與京津冀協(xié)同發(fā)展跨學(xué)科研究平臺(tái)建設(shè)”

① 林毅夫、姚洋主編：《中國奇跡：回顧與展望》，北京大學(xué)出版社，2006年，第1頁。

而此種組織則是在一種產(chǎn)權(quán)制度安排中產(chǎn)生和發(fā)揮作用的。[美]道格拉斯·諾思、[美]羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起：新經(jīng)濟(jì)史》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社，1989年，第4頁。盡管新制度主義理論用制度創(chuàng)新和制度變革模型來解釋長期經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)國家、意識(shí)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對于制度變遷的重要意義，[美]道格拉斯·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社，1994年，第1頁。這一制度分析框架富有啟發(fā)性。然而，要從制度視角來分析和解釋快速增長與發(fā)展的中國經(jīng)驗(yàn)，還需要關(guān)注國家宏觀制度背景下地方社會(huì)具體的發(fā)展實(shí)踐。

改革開放后，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與鄉(xiāng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，在較大程度上受到財(cái)政包干體制的激勵(lì)。地方各級(jí)政府為擴(kuò)大各自的財(cái)政收入，積極鼓勵(lì)并大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。對于這一現(xiàn)象，西方學(xué)者戴慕珍用“地方法團(tuán)主義”加以概括，Jean C.Oi， “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China，” World Politics， vol.45， no.1， 1992，pp.99～126.魏昂德則將此解釋為“地方政府工廠化”。Walder C.Andrew，“Local Governments as Industrial Firms： An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy，”American Journal of Sociology，vol.101，no.2，1995，pp.263～301.這些外部視角的理論解釋并未跳出政府-市場關(guān)系的分析框架，也未能從制度層面深刻理解國家、地方政府與公司企業(yè)的具體行動(dòng)實(shí)踐及意義。

關(guān)于地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、政府與市場的關(guān)系問題，本土學(xué)者有兩種傾向：一是借鑒西方法團(tuán)主義理論，將地方政府解釋為具有“企業(yè)家”性質(zhì)的“政權(quán)經(jīng)營者”。如張靜認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中基層政權(quán)扮演了“經(jīng)營者”的角色，通過參與經(jīng)營，基層政權(quán)獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益和財(cái)政自主性。張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海人民出版社，2007年，第49頁。楊善華將市場轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)視為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，認(rèn)為地方政府在財(cái)政激勵(lì)下，經(jīng)營企業(yè)無疑是為獲得自主的活動(dòng)機(jī)會(huì)和空間，為自身謀利的明智選擇。楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。趙樹凱則把政府與企業(yè)的關(guān)系概括為“地方政府公司化”。趙樹凱：《地方政府公司化：體制優(yōu)勢還是劣勢？》，《文化縱橫》2012年第2期。另一種解釋傾向則是從中國財(cái)稅制度改革和項(xiàng)目制的角度，強(qiáng)調(diào)了地方政府推動(dòng)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度背景和驅(qū)動(dòng)力。如周飛舟認(rèn)為，1994年的分稅制改革，大大縮減了地方的財(cái)政收入，使得地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益變小而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)增大，在這種財(cái)稅體制下，地方政府開始從注重經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向注重土地開發(fā)。周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。地方政府大力開發(fā)和加快推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的一種通用方式就是開發(fā)區(qū)的建設(shè)，李強(qiáng)等認(rèn)為這是中國特色城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”，通過這一模式，地方政府可以在較短時(shí)間內(nèi)完成產(chǎn)業(yè)集中和人口集聚，實(shí)現(xiàn)城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。

關(guān)于地方政府的土地開發(fā)及其作用問題，也有學(xué)者將其概括為“經(jīng)營轄區(qū)”或“經(jīng)營城市”，認(rèn)為地方政府 “抓住土地的開發(fā)權(quán)”，也就可以“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”。曹正漢、史晉川：《中國地方政府應(yīng)對市場化改革的策略：抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)——理論假說和案例研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期。因?yàn)橐环矫妫恋亻_發(fā)為地方擴(kuò)大可支配的財(cái)政收入奠定了基礎(chǔ)，這部分的財(cái)政收入規(guī)模大且地方政府有較大支配權(quán)。另一方面，地方土地開發(fā)也不僅僅是為了土地財(cái)政，也是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動(dòng)力。土地開發(fā)的直接結(jié)果就是加速了城市大興土木工程，建筑業(yè)、房地產(chǎn)等行業(yè)迅猛發(fā)展，由此全面推動(dòng)了土地、財(cái)政、金融三位一體的城市化發(fā)展模式。周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店，2012年，第236頁。如王春光認(rèn)為，地方政府之所以“撤并村莊”，主要目的是為了獲取商業(yè)開發(fā)的工業(yè)和建設(shè)用地。王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會(huì)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。此外，伴隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)，地方產(chǎn)業(yè)集群也會(huì)快速興起，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用也很明顯。

誠然，分稅制的財(cái)政收入激勵(lì)對地方政府的開發(fā)行為及開發(fā)區(qū)建設(shè)確實(shí)有著較大的驅(qū)動(dòng)作用。然而，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速增長與發(fā)展并不僅僅是由土地開發(fā)帶來的，雖然體制機(jī)制的作用并非都是顯性的，但實(shí)際影響卻是巨大的。在涉及政府與市場、社會(huì)之間關(guān)系的諸多體制機(jī)制中，“項(xiàng)目制”就是一個(gè)值得關(guān)注的制度因素。如渠敬東認(rèn)為：“項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制”。渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。項(xiàng)目制的廣泛推行和實(shí)施，體現(xiàn)了國家治理體系的創(chuàng)新。不僅僅地方政府通過一個(gè)個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)或加快了地方的開發(fā)與發(fā)展，而且較多企業(yè)或市場主體也能通過項(xiàng)目獲得創(chuàng)新與發(fā)展的公共資源。因此，從制度分析的角度看，項(xiàng)目制的制度安排盡管可能存在需要完善的地方，但為政府有效地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

至于公司運(yùn)作模式的產(chǎn)生及作用問題，筆者曾將其視為國家制度框架下地方政府的一種開發(fā)策略選擇，因?yàn)檫@一發(fā)展模式是在國家推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革宏觀政策的背景下產(chǎn)生的。陸益龍、鄭紹杰：《國家制度視野下地方政府開發(fā)策略的選擇及其動(dòng)因——以華北D市開發(fā)區(qū)建設(shè)為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。2015年，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略，旨在通過“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的方式，力爭改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品庫存大以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，其中防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重點(diǎn)。2017年，多個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了規(guī)范地方政府舉債融資的政策文件，其目的就是為了防止地方政府過度舉債融資而產(chǎn)生地方債務(wù)危機(jī)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的制度背景下，地方政府通過舉債融資的渠道受到嚴(yán)格控制和監(jiān)管，于是通過公司投資來增收的公司運(yùn)作模式應(yīng)運(yùn)而生。

作為一種實(shí)踐策略，公司運(yùn)作模式之于制度變遷來說有何意義呢？或者說，如果從制度分析角度出發(fā)，該如何理解公司運(yùn)作模式的產(chǎn)生及其作用？新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了兩種制度變遷理論：一是強(qiáng)制性制度變遷，二是誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷通常是由國家或政府強(qiáng)制推動(dòng)的制度變革，誘致性制度變遷則是由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)自身誘發(fā)的制度變遷。[美]R.科斯、[美]A.阿爾欽等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2002年，第384頁。而筆者認(rèn)為，在中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，實(shí)際上還存在“引導(dǎo)性制度變遷”，“引導(dǎo)性制度變遷是指政府通過各種具體政策或策略幫助和激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營者的某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以達(dá)到引導(dǎo)人們提高經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益之目的”。陸益龍：《制度、市場與中國農(nóng)村發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第123頁。那么，地方政府為推進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)，加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，運(yùn)用公司運(yùn)作模式拓展開源渠道，這一現(xiàn)象是否屬于制度創(chuàng)新與制度變遷的范疇？如果是，那創(chuàng)新與變遷又是如何實(shí)現(xiàn)的呢？本文試圖通過對華北D市個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的剖析，來揭示地方開發(fā)中公司運(yùn)作模式的深層意義，由此洞察制度實(shí)踐創(chuàng)新之于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用及作用機(jī)制。

二、地方開發(fā)中的公司運(yùn)作模式：D市的經(jīng)驗(yàn)

華北D市是一個(gè)縣級(jí)市，以前農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位，屬于典型農(nóng)業(yè)大縣。近年來，市政府為加快推動(dòng)地方發(fā)展，不斷強(qiáng)化招商引資的力度，大力推進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)，積極引進(jìn)工業(yè)企業(yè)以及實(shí)體制造業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入開發(fā)區(qū)中，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程。因此，開發(fā)工作已成為D市政府長期性的中心工作。在對D市開發(fā)區(qū)進(jìn)行田野調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設(shè)實(shí)踐的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，也是當(dāng)?shù)厝税ㄕ賳T和公司管理人員向我們反映較多的一種現(xiàn)象，那就是在招商引資項(xiàng)目運(yùn)作以及開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，地方國資公司的主要業(yè)務(wù)已從公司融資轉(zhuǎn)向公司投資，這也就是本研究所關(guān)注的公司運(yùn)作模式。

在2017年之前，D市投融資平臺(tái)的國資公司總共有5家，包括市政府所屬的城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、市財(cái)政局所屬的國有資產(chǎn)運(yùn)營有限責(zé)任公司、市發(fā)改局所屬的經(jīng)發(fā)建設(shè)投資有限公司、開發(fā)區(qū)所屬的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)投資有限公司和高新區(qū)建設(shè)投資服務(wù)中心。此后，這5家公司經(jīng)過重組，前三家整合為D市建設(shè)投資控股集團(tuán)有限公司，后兩家整合為了D市開發(fā)區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（簡稱開發(fā)區(qū)建投公司）?！蛾P(guān)于印發(fā)“D市國有投融資平臺(tái)公司整合方案”的通知》（內(nèi)部資料）。

以往，地方政府為籌集地方開發(fā)的資金，通行做法就是讓這些公司向銀行大量貸款來進(jìn)行融資。如在2016年11月，市發(fā)改委所屬的經(jīng)發(fā)建設(shè)投資有限公司與開發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂了政府購買服務(wù)的合同，由經(jīng)發(fā)公司對開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地綜合整治。2016年12月，經(jīng)發(fā)公司即向建設(shè)銀行D市支行貸款了6.53億元，使用期為5年。國資公司的這筆貸款，主要用于市政府的征地，貸款也是由政府財(cái)政來擔(dān)保的。隨著對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以嚴(yán)格控制的宏觀政策出臺(tái)，D市的公司融資模式面臨著嚴(yán)峻的形勢。在此背景下，地方國資公司直接開展融資的渠道變窄，但是開發(fā)離不開資金的支持，為了籌集地方開發(fā)的資金，這些國資公司便廣泛參與到一些具體項(xiàng)目的經(jīng)營之中，通過投資收益渠道來增加地方財(cái)政收入，同時(shí)也為地方開發(fā)獲得了一定資金。

從2017年開始，D市陸陸續(xù)續(xù)有四個(gè)大項(xiàng)目建設(shè)就是通過公司投資方式進(jìn)行運(yùn)作和推進(jìn)的，這些項(xiàng)目包括：“再生資源”項(xiàng)目、“特色（鋼網(wǎng)）小鎮(zhèn)”項(xiàng)目、“廚具城”項(xiàng)目以及“鞋服城”項(xiàng)目。開發(fā)建設(shè)這些具有產(chǎn)業(yè)聚集性的項(xiàng)目，對于推動(dòng)D市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將發(fā)揮重要作用，因?yàn)槊恳粋€(gè)項(xiàng)目本身都是由成百上千家中小企業(yè)組成，占地面積大，投資規(guī)模大，帶動(dòng)稅收和就業(yè)多，項(xiàng)目的建成也就會(huì)形成一個(gè)“產(chǎn)業(yè)城”。以“再生資源”項(xiàng)目來說，地方政府為開發(fā)建設(shè)該項(xiàng)目，采取了公司運(yùn)作模式。

再生資源產(chǎn)業(yè)在D市的發(fā)展有一定的社會(huì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也相對較大，廣泛地分布于鄉(xiāng)村地區(qū)。由于近年來華北地區(qū)環(huán)境保護(hù)的形勢較為嚴(yán)峻，中央和省政府加強(qiáng)了環(huán)保督查的力度，一些從事再生資源生產(chǎn)經(jīng)營的小工廠、小作坊因?yàn)榄h(huán)保不達(dá)標(biāo)而面臨著被取締和關(guān)停的局面。面對這一局面，D市政府陷入了兩難：一方面再生資源行業(yè)是D市的傳統(tǒng)行業(yè)，產(chǎn)業(yè)歷史悠久，規(guī)模較大，從業(yè)人員有10余萬人，對地方經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民增收有重要作用。如果因?yàn)榄h(huán)保問題而全面取締這一行業(yè)，會(huì)造成非常復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響。另一方面，由于環(huán)境保護(hù)壓力在不斷增強(qiáng)，如果產(chǎn)業(yè)在環(huán)保方面不達(dá)標(biāo)，那么地方政府也不得不依法關(guān)停不達(dá)標(biāo)的工廠。為了挽救并有效治理這一產(chǎn)業(yè)，D市政府的做法是在產(chǎn)業(yè)集中地附近就地改造成一個(gè)產(chǎn)業(yè)園，將從事再生資源生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和小作坊統(tǒng)一吸納進(jìn)產(chǎn)業(yè)園當(dāng)中，對其進(jìn)行統(tǒng)一辦理手續(xù)、統(tǒng)一管理，并辦理環(huán)保設(shè)備，使之達(dá)到環(huán)保要求。不過，興建園區(qū)以及各項(xiàng)環(huán)保設(shè)施等耗資巨大，地方政府無力承擔(dān)起這一重?fù)?dān)。

為解決開發(fā)資金問題，2014年，D市政府想方設(shè)法從外地引入了HY公司作為本地這一產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，由HY公司對再生資源項(xiàng)目展開運(yùn)作。項(xiàng)目分為二期，一期主要是讓那些散、亂、污企業(yè)進(jìn)園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，園區(qū)的建設(shè)如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保設(shè)備、廠房建設(shè)等主要由HY公司負(fù)責(zé)，國資公司以及地方政府并未參與進(jìn)來。HY公司建設(shè)完成后，進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)則需要繳納一定的租金和購買廠房的費(fèi)用以及管理費(fèi)等，這樣HY公司從中獲取投資的回報(bào)。HY公司之所以看中這個(gè)項(xiàng)目，托管起了這些散、亂污、企業(yè)，很大程度上亦是看中了D市在再生資源領(lǐng)域有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而HY公司本身就是從事這一領(lǐng)域的投資經(jīng)營，二者關(guān)聯(lián)度很高，所以愿意到D市來投資設(shè)廠。

項(xiàng)目的二期主要是進(jìn)行投資并力爭盈利。園區(qū)繼續(xù)吸納分散的、小型的再生資源企業(yè)，并擴(kuò)大招商引資的力度，讓其他更大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐到本地。同時(shí)也在不斷拓展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從原有只發(fā)展廢舊塑料橡膠等領(lǐng)域，擴(kuò)展到發(fā)展清潔能源、有色金屬、裝配式建筑、物流倉儲(chǔ)等。所以在項(xiàng)目二期建設(shè)中，更加著眼于拓寬盈利開源的渠道。D市政府是通過開發(fā)區(qū)建投公司參與到二期項(xiàng)目的投資和經(jīng)營當(dāng)中。在再生資源開發(fā)項(xiàng)目的二期建設(shè)中，開發(fā)區(qū)建投公司與HY公司進(jìn)行了合作，雙方于2018年10月重新注資成立了一個(gè)第三方公司或項(xiàng)目公司即HJ公司，再生資源項(xiàng)目二期的運(yùn)作皆以HJ公司的名義去開展。

新成立的HJ公司有兩個(gè)股東，一個(gè)是地方國資公司D市開發(fā)區(qū)建投公司，另一個(gè)則是投資方HY公司。開發(fā)區(qū)建投公司以資金投入方式入股，占25%的股份，投資方HY公司控股75%。項(xiàng)目公司在項(xiàng)目開發(fā)中的具體運(yùn)作方式是：首先是通過土地開發(fā)獲得“土地溢價(jià)”。HJ公司會(huì)在土地“招拍掛”程序中拍得土地，然后再對用地進(jìn)行整理、投資、建設(shè)和開發(fā)，如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的廠房和配套設(shè)施等。待這些廠房設(shè)施建設(shè)好后，HJ公司將連同地皮和廠房設(shè)施一起，或出租或售賣給那些不斷入駐的相關(guān)企業(yè)，這樣HJ公司即可從中獲取租金或收益。由于開發(fā)區(qū)建投公司是項(xiàng)目公司的股東之一，因而在土地競拍方面會(huì)占有一定優(yōu)勢。隨著二期項(xiàng)目拓展的業(yè)務(wù)板塊更多，向外招商引資的力度也更大，HJ公司從入駐企業(yè)中獲取的“土地溢價(jià)”也就更多，與此同時(shí)，入駐企業(yè)的增多也帶動(dòng)了D市經(jīng)濟(jì)的快速增長。其次，項(xiàng)目公司向入駐企業(yè)提供一定的園區(qū)服務(wù)和管理并收取相應(yīng)服務(wù)費(fèi)和管理費(fèi)。在其他企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)后，HJ公司作為項(xiàng)目二期的運(yùn)作方，會(huì)向他們收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)和管理費(fèi)，如園區(qū)會(huì)提供統(tǒng)一的污水處理、標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)保，以及物業(yè)管理服務(wù)，由此向企業(yè)會(huì)收取相應(yīng)的費(fèi)用。通過園區(qū)服務(wù)和管理供給，項(xiàng)目公司既獲得了收益機(jī)會(huì)，同時(shí)也為企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。這也在一定意義上破解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的兩難困局。

此外，項(xiàng)目公司還可通過自主投資和經(jīng)營拓寬贏利渠道。項(xiàng)目公司的主要股東HY公司是再生資源產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，在這一行業(yè)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。再生資源產(chǎn)業(yè)城項(xiàng)目建設(shè)，會(huì)帶動(dòng)這一個(gè)產(chǎn)業(yè)的聚集，讓具有同質(zhì)性或相關(guān)性的企業(yè)聚集在一起，亦即再生資源或清潔能源產(chǎn)品制造、生產(chǎn)、加工和出售等各種企業(yè)匯集到園區(qū)之中，形成產(chǎn)業(yè)集群，這樣也就進(jìn)一步推動(dòng)了這一產(chǎn)業(yè)在D市的發(fā)展和升級(jí)。

在項(xiàng)目公司的運(yùn)作過程中，地方國資公司實(shí)際上只投入了少量資金，通過股份合作的方式，規(guī)避了融資模式的舉債環(huán)節(jié)，但解決了開發(fā)區(qū)建設(shè)的資金問題，而且通過公司投資經(jīng)營的策略，為地方財(cái)政增收開拓了新的渠道，與此同時(shí)，對加快地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也起到明顯的促進(jìn)作用。那么，對于參與公司運(yùn)作模式的主體來說，他們又是如何理解公司投資這一運(yùn)作模式呢？對這一問題，D市開發(fā)區(qū)建投公司董事長作出這樣的解釋：

市建投、開發(fā)區(qū)建投，是政府注資成立的，其實(shí)叫融資平臺(tái)公司，這個(gè)詞不好聽了，以前是幫政府融資的，現(xiàn)在叫開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)營管理市場化，搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，其實(shí)就是公司化運(yùn)營，經(jīng)營管理市場化運(yùn)作?，F(xiàn)在防范政府過度舉債，化解政府隱性債務(wù)，所以我們現(xiàn)在做的就是能夠幫助政府市場化運(yùn)作去搞建設(shè)，政府沒有錢了，我們能夠解決政府沒錢去搞建設(shè)開發(fā)的難題。搞投資再運(yùn)營經(jīng)營管理，尋找收益點(diǎn)。（20181109ZT）

由此看來，開發(fā)區(qū)建投公司的職能隨國家宏觀政策的變化而進(jìn)行了很大的調(diào)整，從主要為地方政府融資而轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龌\(yùn)作”，亦即在市場中進(jìn)行投資和經(jīng)營，從投資和經(jīng)營中獲取收益。在開發(fā)區(qū)建投公司看來，他們的核心功能就是要確保國有資產(chǎn)的保值增值。而如何使得政府對這些公司的注資保值增值，其手段和方式就是要不斷尋找收益點(diǎn)，即向那些有收益點(diǎn)的項(xiàng)目投資，不僅可增加政府收益，還會(huì)有助于項(xiàng)目的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長。在公司融資模式中，主要是通過土地、財(cái)政、金融三位一體運(yùn)行機(jī)制，帶動(dòng)了以房地產(chǎn)和建筑業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也給地方政府帶來土地財(cái)政收入保障，但同時(shí)也隱藏著高杠桿及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而公司投資的運(yùn)作方式反映出地方政府并不是在重復(fù)原有的土地經(jīng)營模式，而是向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、制造產(chǎn)業(yè)的投資和經(jīng)營。如投資經(jīng)營再生資源產(chǎn)業(yè)，一方面地方政府從投資經(jīng)營中獲取利潤;另一方面將有助于這種實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、公司運(yùn)作的開發(fā)模式及其制度實(shí)踐創(chuàng)新意義

通過國資公司參與市場投資來促動(dòng)地方開發(fā)的運(yùn)作模式，是在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等國家宏觀政策變革的大背景下，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所進(jìn)行的具體實(shí)踐。從表象上看，國資公司的投資行為是很正常的、普通的行為，并無什么特別的意義。然而，如果從制度變遷的視角看，國資公司從偏重融資向投資經(jīng)營的微小轉(zhuǎn)變卻蘊(yùn)含著豐富的深層意義。我們可以通過這些微小的細(xì)節(jié)變化，更加深刻地理解宏大的問題，亦即中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速增長與轉(zhuǎn)型的“奇跡”何以發(fā)生問題。

無論是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是新制度主義社會(huì)學(xué)，都意識(shí)到并強(qiáng)調(diào)制度對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，但對制度的理解和闡釋皆限定在規(guī)則、選擇集和組織體系的范圍之內(nèi)，而且將制度視為“鐵桶一塊”的規(guī)則整體。但是，從D市的市場運(yùn)作模式的具體經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到，制度并不僅僅是國家權(quán)威和意志維持和推行的規(guī)則體系和組織體系，它還包括地方社會(huì)的具體的制度實(shí)踐。所謂制度實(shí)踐，就是指在一種制度背景下所進(jìn)行的實(shí)踐活動(dòng)，也就是對應(yīng)制度而作出的行動(dòng)反應(yīng)。

公司運(yùn)作模式的出現(xiàn)，是在國家宏觀政策即供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，地方政府依靠公司向銀行貸款和融資的通道受限，于是轉(zhuǎn)向依靠公司進(jìn)行市場化運(yùn)作，以此獲取投資和經(jīng)營的利潤。如果從制度創(chuàng)新與制度變遷的角度來看，宏觀政策的改變可以視為國家層面的制度變遷，也就是自上而下的中央政府推進(jìn)的改革。宏觀政策改革與制度變遷的產(chǎn)生，在組織社會(huì)學(xué)看來，是中央對地方政府表現(xiàn)出的靈活性的“糾偏”和規(guī)范邊界。周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第151頁。也就是說，已有的制度和政策允許或激勵(lì)了地方政府依賴土地和金融實(shí)現(xiàn)地方開發(fā)的路徑選擇。宏觀制度變遷的糾偏意義在于對地方政府或以地方政府名義的舉債融資加以嚴(yán)格控制，以防范地方債務(wù)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。那么，對于地方政府來說，在宏觀政策調(diào)整的情況下，讓國資公司從融資向投資的轉(zhuǎn)變，可以說是制度實(shí)踐創(chuàng)新，或者說是地方層面的制度變遷。

制度實(shí)踐創(chuàng)新就是制度或政策執(zhí)行實(shí)踐中的創(chuàng)新，類似折曉葉提出的縣域政府政策執(zhí)行的靈活性表現(xiàn)，折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。也具有引導(dǎo)性制度變遷的部分特征，因?yàn)橐龑?dǎo)性制度變遷就是在國家政策和政府的引導(dǎo)下，地方在具體實(shí)踐中所推進(jìn)的各種創(chuàng)新性做法和策略。陸益龍：《制度、市場與中國農(nóng)村發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第139頁。

公司投資運(yùn)作的地方開發(fā)模式之所以說是制度實(shí)踐創(chuàng)新，主要是基于兩個(gè)方面事實(shí)而言的：一方面，作為微觀政策執(zhí)行層面的公司運(yùn)作模式，是國家制度體系的組成部分，因而仍屬于制度范疇。所不同的是，以往制度理論更多地是把規(guī)則和組織看作制度的構(gòu)成，而對在規(guī)則和組織體系中的具體實(shí)踐并未加以關(guān)注。制度實(shí)踐實(shí)際上就是行動(dòng)中的制度，亦即制度在具體實(shí)踐中的影響與體現(xiàn)。公司運(yùn)作模式是在國家整體宏觀政策調(diào)整與變革下的地方開發(fā)實(shí)踐，反映了宏觀制度對微觀實(shí)踐的約束和影響，同時(shí)又是一個(gè)時(shí)期制度體系的構(gòu)成。另一方面，公司運(yùn)作模式還具有制度創(chuàng)新的意義，其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在微觀的制度實(shí)踐不僅遵從了宏觀制度規(guī)則，而且也包含了實(shí)踐的能動(dòng)性、創(chuàng)造性和靈活性。宏觀層面的制度變遷表現(xiàn)為國家推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，就是要通過“三去一降一補(bǔ)”等宏觀政策調(diào)整，應(yīng)對或解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題，如產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品庫存以及潛在金融風(fēng)險(xiǎn)等，調(diào)整之前依賴“土地經(jīng)營”的發(fā)展模式，地方政府通過大量融資和土地開發(fā)來推動(dòng)大規(guī)模的城市建設(shè)。周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。在宏觀政策實(shí)施和執(zhí)行過程中，地方控制了 “公司融資”，同時(shí)又轉(zhuǎn)向“公司投資”。從這一轉(zhuǎn)變實(shí)踐可以看到，微觀層面的制度實(shí)踐并非“按章辦事”式地遵循宏觀制度規(guī)則，而是在規(guī)則框架下的能動(dòng)選擇，創(chuàng)新就是具有創(chuàng)造性和變革性的選擇。

既然制度實(shí)踐創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)存在，那么公司市場化運(yùn)作的地方開發(fā)經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上為我們拓展制度變遷理論提供了事實(shí)依據(jù)。無論是舊制度主義還是新制度主義，對制度變遷及其動(dòng)力機(jī)制的關(guān)注都傾向于統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)以及宏觀層面的制度，亦即抽象、統(tǒng)一的規(guī)則體系與相應(yīng)的組織體系，而真正推動(dòng)制度變遷的社會(huì)主體的行動(dòng)實(shí)踐則被視為對制度的被動(dòng)反應(yīng)與選擇，并沒有重視主體在實(shí)踐中的能動(dòng)性和創(chuàng)新性。

就客觀事實(shí)而言，地方社會(huì)為謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也可能會(huì)在實(shí)踐中探索出某種制度創(chuàng)新，這些創(chuàng)新實(shí)踐不僅對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型起到顯著的影響，而且對推動(dòng)制度變遷發(fā)揮著引導(dǎo)作用。如果地方社會(huì)的制度實(shí)踐創(chuàng)新是客觀存在的，那么，制度創(chuàng)新與制度變遷也就不僅僅局限于國家推動(dòng)的宏觀層面制度創(chuàng)新與制度變遷，而且也包括地方的實(shí)踐創(chuàng)新與制度變遷?；蛟S，正是地方社會(huì)制度實(shí)踐創(chuàng)新與制度變遷的存在，為我們更好理解改革開放后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體上快速發(fā)展的同時(shí)，也為理解地方或區(qū)域之間產(chǎn)生較大發(fā)展差異的原因提供了重要參考維度。那些有更多制度創(chuàng)新與制度變遷的地方社會(huì)，也會(huì)取得更快、更有效的發(fā)展。如折曉葉的研究也發(fā)現(xiàn)，一些縣域政府正是通過治理模式的變革與創(chuàng)新，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了強(qiáng)大的“績效”功能，從而更加有效地推動(dòng)了地方發(fā)展及城市化進(jìn)程。折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

由于制度創(chuàng)新與制度變遷既包括宏觀層面規(guī)則與組織體系的創(chuàng)新與變革，也包括微觀層面的實(shí)踐創(chuàng)新與行動(dòng)策略的變化，所以，制度創(chuàng)新與制度變遷的驅(qū)動(dòng)機(jī)制就與兩個(gè)方面的創(chuàng)新主體有著密切關(guān)系。一方面，宏觀層面的制度創(chuàng)新一般來自于國家的頂層制度設(shè)計(jì)與整體性的改革。如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的出臺(tái)，就是國家在新時(shí)代進(jìn)一步深化改革整體戰(zhàn)略的構(gòu)成。另一方面，微觀層面的實(shí)踐創(chuàng)新來自地方政府、市場主體及基層民眾在宏觀制度或政策引導(dǎo)下作出具有開拓性、創(chuàng)造性的策略選擇和行動(dòng)實(shí)踐。D市通過國資公司從偏重融資向市場投資的轉(zhuǎn)變，并非被動(dòng)地接受和遵守宏觀制度規(guī)則，而是在規(guī)則框架下積極主動(dòng)地尋求新的實(shí)踐模式，以有效地推動(dòng)地方發(fā)展。在此過程中，不僅僅地方政府主導(dǎo)了創(chuàng)新實(shí)踐，而且國資公司、實(shí)體企業(yè)等市場主體以及被征地的農(nóng)民實(shí)際上共同參與并推動(dòng)著地方開發(fā)的制度實(shí)踐創(chuàng)新。

宏觀層面制度創(chuàng)新與微觀層面制度實(shí)踐創(chuàng)新在創(chuàng)新的主體、驅(qū)動(dòng)力、方式及作用等方面都存在著差異性，但兩個(gè)不同層面的制度創(chuàng)新又在動(dòng)態(tài)互動(dòng)中漸漸找到均衡點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，并整合為整體性的制度創(chuàng)新，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α覟橥苿?dòng)更有效、更理想的發(fā)展，會(huì)盡可能地推進(jìn)制度創(chuàng)新。國家所作的宏觀制度創(chuàng)新與制度變遷，通常要以微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況與需要為動(dòng)力。例如，國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推行，就是針對微觀經(jīng)濟(jì)及地方社會(huì)發(fā)展中存在的問題、“短板”及風(fēng)險(xiǎn)而作出戰(zhàn)略性調(diào)整。由此可見，宏觀制度創(chuàng)新的部分動(dòng)力源自于現(xiàn)實(shí)狀況和微觀實(shí)踐，“頂層設(shè)計(jì)”會(huì)從基層具體實(shí)踐中汲取事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

對于地方政府、市場主體和基層民眾來說，一方面既受到宏觀制度與政策的影響和制約，行動(dòng)選擇需要符合政策規(guī)定;另一方面，宏觀制度變革與政策調(diào)整也會(huì)帶來一些引導(dǎo)和激勵(lì)，同時(shí)又會(huì)給創(chuàng)新實(shí)踐留有一定的政策空間。改革開放以來，各地方政府為加快推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，也一直在致力于制度創(chuàng)新，這些創(chuàng)新體現(xiàn)在吳忠民所說的“摸著石頭過河型改革”之中，“摸著石頭過河型改革”就是摸索正確的、有效的發(fā)展路徑，宏觀政策則給予了“試錯(cuò)”空間。吳忠民：《中國現(xiàn)代化論》，商務(wù)印書館，2019年，第318頁。例如，D市的公司運(yùn)作模式就是嘗試通過投資合作的途徑來帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方財(cái)政增收。既然是市場投資，就存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。如果投資不能增收甚至失敗，那就意味著實(shí)踐創(chuàng)新的失敗，但那只是一種“試錯(cuò)”行動(dòng)，影響也是局部性的。一旦地方創(chuàng)新實(shí)踐中的問題增多、矛盾增大，宏觀制度創(chuàng)新與政策變革就會(huì)發(fā)揮“糾偏”和“糾錯(cuò)”功能。

那么，宏觀層面制度創(chuàng)新與微觀層面制度實(shí)踐創(chuàng)新為何能整合成整體性制度創(chuàng)新呢？從歷史的角度看，這一整合機(jī)制或者說整體性制度創(chuàng)新的均衡點(diǎn)在于改革開放以來一直堅(jiān)持的“解放思想”原則。改革開放初，鄧小平就提出，中國改革開放的“中心點(diǎn)是從以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)到以發(fā)展生產(chǎn)力為中心，從封閉轉(zhuǎn)到開放，從固守成規(guī)轉(zhuǎn)到各方面改革”，鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第269頁。這一指導(dǎo)思想實(shí)際上確立了兩個(gè)核心原則：一是堅(jiān)持發(fā)展就是硬道理;二是堅(jiān)持改革開放。正是基于這兩個(gè)基本原則，無論是宏觀層面的制度創(chuàng)新還是微觀層面的實(shí)踐創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)出來，并在良性互動(dòng)和有效互補(bǔ)的過程中實(shí)現(xiàn)整合。例如，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的興起和全面推行，源自于安徽省小崗村農(nóng)民的“大包干”實(shí)踐，陸益龍：《嵌入性政治與村落經(jīng)濟(jì)的變遷——安徽小崗村調(diào)查》，上海人民出版社，2007年，第167～168頁。農(nóng)民自主開展的“大包干”行動(dòng)實(shí)際上又反映了宏觀政策的開放性。

從D市的公司運(yùn)作的地方開發(fā)實(shí)踐創(chuàng)新的案例經(jīng)驗(yàn)來看，其制度創(chuàng)新意義和作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府通過體制機(jī)制創(chuàng)新，有效控制和防范地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)，并探尋了招商引資和促進(jìn)發(fā)展的新路子。在現(xiàn)行國家治理體系中，宏觀調(diào)控對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范來說起到至關(guān)重要的作用，但地方政府的管理體制和政策執(zhí)行機(jī)制在其中的作用也是不容忽視的，因?yàn)橹贫然蛘咦罱K如何落地，主要看地方政府的執(zhí)行實(shí)踐及具體表現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府所踐行的管理體制被一些學(xué)者概括為“目標(biāo)管理責(zé)任制”，王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。這一體制讓地方政府確立了以招商引資、促進(jìn)地方發(fā)展為工作中心，國資公司參與投資和市場運(yùn)作，充分發(fā)揮了地方政府與市場的合力作用，大大提高了解決發(fā)展與環(huán)保關(guān)系的棘手問題的效率，同時(shí)更加有效地推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的聚集和地方發(fā)展。

二是公司運(yùn)作的地方開發(fā)模式蘊(yùn)含著地方政府的角色創(chuàng)新以及地方政府與市場關(guān)系創(chuàng)新，這些創(chuàng)新更好地發(fā)揮了政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，集中反映出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性和靈活性。就D市的經(jīng)驗(yàn)而言，公司市場化運(yùn)作模式實(shí)質(zhì)上是地方政府參與到市場投資和經(jīng)營活動(dòng)之中，其產(chǎn)生的效應(yīng)在于，地方政府并非扮演著一個(gè)站在“前臺(tái)”的直接投資者，而是作為站在“后臺(tái)”的市場投資合作與開發(fā)行為的支持者。前臺(tái)的操作交由國資公司等市場主體進(jìn)行專業(yè)化的運(yùn)營與管理，地方政府在后臺(tái)通過對國資公司的調(diào)控機(jī)制來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的制度目標(biāo)。這樣，在地方開發(fā)中，既充分利用了市場機(jī)制的靈活性和敏銳性，使得開發(fā)具有專業(yè)性，讓市場中更具有經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)水平的龍頭公司在招商引資、項(xiàng)目運(yùn)作方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，提高了開發(fā)的效率，而且通過國資公司的投資合作，使得政府力量能夠嵌入到項(xiàng)目運(yùn)行當(dāng)中，接受政府力量的引導(dǎo)和扶持，可有效避免單純依靠企業(yè)進(jìn)行整個(gè)項(xiàng)目開發(fā)的“市場失靈”風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，從公司融資向公司投資的實(shí)踐創(chuàng)新，對于地方開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說有著非常顯著的作用。

四、結(jié)論和余論

縣域社會(huì)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)為我們更好地理解經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的“中國奇跡”提供了一個(gè)有利的視角，因?yàn)榭h域社會(huì)作為基層社會(huì)，從其典型案例中可以看到其現(xiàn)代化的具體實(shí)踐和一般經(jīng)驗(yàn)。王春光等：《縣域社會(huì)現(xiàn)代化：太倉故事》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第13頁。張五常在其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中曾提出，改革開放后中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡的出現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)制度是分不開的，其中“縣制度”和“縣際競爭”起著至關(guān)重要的作用，是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)奇跡發(fā)生的主要?jiǎng)恿σ蛩?。張五常：《中國的?jīng)濟(jì)制度》，中信出版社，2009年，第146頁。而黃宗智則提出了“歷史巧合”的解釋，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是國家制度在歷史實(shí)踐中偶然巧合地實(shí)現(xiàn)了土地、資本、勞動(dòng)力、創(chuàng)業(yè)人才和技術(shù)的有效配置，從而取得經(jīng)濟(jì)史上最快速、最持久的增長。[美]黃宗智：《中國經(jīng)濟(jì)是怎樣如此快速發(fā)展的？——五種巧合的交匯》，《開放時(shí)代》2015年第3期。從制度分析的角度來理解和解釋“中國奇跡”，是一條有效、可信的進(jìn)路，但制度分析不宜只停留在理論層面，而是需要與具體的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，才會(huì)使理論解釋具有實(shí)際意義。

華北D市是一個(gè)典型的縣域社會(huì)，其地方開發(fā)實(shí)踐為了解和認(rèn)識(shí)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了具體的經(jīng)驗(yàn)。D市推行公司投資的運(yùn)作模式，是在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，地方開發(fā)所進(jìn)行的一種實(shí)踐創(chuàng)新，以尋求新的有效發(fā)展路徑和新的“生財(cái)之道”。隨著改革開放的不斷深化，去杠桿、去庫存、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列的宏觀制度變革與政策調(diào)整對地方開發(fā)實(shí)踐所產(chǎn)生的影響逐漸顯現(xiàn)出來。通過國資公司向銀行舉債融資的渠道已經(jīng)受限，地方舉債融資開發(fā)模式面臨挑戰(zhàn)。然而，分稅制下地方財(cái)政壓力依然存在，為了維持地方“吃飯財(cái)政”，地方政府必須在制度實(shí)踐中尋求生財(cái)路徑，于是公司投資的市場化運(yùn)作模式應(yīng)運(yùn)而生，地方政府充分利用國資公司的綜合性功能，參與到市場當(dāng)中進(jìn)行投資和經(jīng)營活動(dòng)，并通過投資和經(jīng)營活動(dòng)，以獲得項(xiàng)目利潤的形式促進(jìn)地方財(cái)政增收。作為制度實(shí)踐創(chuàng)新，公司投資的開發(fā)模式在實(shí)際中產(chǎn)生了積極的地方發(fā)展效應(yīng)，對D市產(chǎn)業(yè)集群的形成和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有明顯的促動(dòng)作用，如D市在再生資源產(chǎn)業(yè)、鋼網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、鞋服產(chǎn)業(yè)、廚具產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)聚集方面，開發(fā)區(qū)建投公司發(fā)揮著不可替代的作用。從公司融資向公司投資的轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)了地方開發(fā)區(qū)建設(shè)中實(shí)踐創(chuàng)新的靈活性和動(dòng)態(tài)性。

公司化運(yùn)作的地方開發(fā)模式雖只是案例經(jīng)驗(yàn)，卻有著深層的意義。因?yàn)閺倪@一經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中，我們獲得了拓展已有制度創(chuàng)新與制度變遷理論的事實(shí)依據(jù)。不論是舊制度主義還是新制度主義的理論體系，其實(shí)都是建立在西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，使得我們對制度創(chuàng)新與制度變遷的結(jié)構(gòu)和動(dòng)力機(jī)制，對政府、市場與社會(huì)關(guān)系的理解和認(rèn)識(shí)，都按照西方社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。然而，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到不一樣的制度創(chuàng)新與制度變遷結(jié)構(gòu)，以及不一樣的政府與市場關(guān)系模式。來自于華北D市的地方開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，雖不一定具有普遍性，但卻反映出微觀層面制度實(shí)踐創(chuàng)新的存在及其對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所起的重要作用。與此同時(shí)，它也意味著制度創(chuàng)新與制度變遷的結(jié)構(gòu)和動(dòng)力并非單一的國家宏觀層面的規(guī)則與組織創(chuàng)新，而是包含宏觀層面與微觀實(shí)踐層面的創(chuàng)新，且兩個(gè)層面的制度創(chuàng)新與變遷又在動(dòng)態(tài)互動(dòng)中整合起來。

結(jié)合中國改革開放的歷史經(jīng)驗(yàn)，“摸著石頭過河型改革”主要體現(xiàn)的就是地方發(fā)展中推進(jìn)制度創(chuàng)新與變遷的實(shí)踐，宏觀層面的制度創(chuàng)新就是賦予地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以開放的政策空間，并根據(jù)成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新實(shí)踐推動(dòng)國家層面的制度創(chuàng)新。猶如吳忠民所總結(jié)的那樣，從“摸著石頭過河型改革”向“社會(huì)矛盾倒逼型改革”的轉(zhuǎn)變，再到當(dāng)前“以整體化推動(dòng)型改革逐漸替代社會(huì)矛盾倒逼型改革”，吳忠民：《中國現(xiàn)代化論》，商務(wù)印書館，2019年，第326頁。充分反映出不同類型的制度創(chuàng)新與制度變遷在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用。

按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論命題，市場是配置資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的最有效機(jī)制，政府作為規(guī)則和公共服務(wù)的提供者和管理者，需要保持與市場的分離和獨(dú)立，以保障市場機(jī)制充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效率。然而，公司運(yùn)作的地方開發(fā)模式則顯示出，地方政府通過合理的途徑參與到市場投資和經(jīng)營活動(dòng)之中，卻形成了政府與市場的合力作用和疊加效應(yīng)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更好的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營環(huán)境，而且引導(dǎo)和拉動(dòng)了地方產(chǎn)業(yè)的集中與規(guī)范化發(fā)展。因此，政府與市場之于經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率而言并非二元對立的關(guān)系，具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制型塑了新型政府與市場的關(guān)系，也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中體現(xiàn)出制度創(chuàng)新的重要作用，某種意義上說，就是制度所顯現(xiàn)出的優(yōu)越性。

對地方開發(fā)案例經(jīng)驗(yàn)的分析給我們帶來的思考和啟示是，用基于西方社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而形成的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度社會(huì)學(xué)理論來解釋“中國經(jīng)驗(yàn)”可能存在較大的局限性。建立起理論自信、制度自信，需要立足于本國國情、本國經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，而不是把西方理論命題作為預(yù)設(shè)前提和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

作者單位：陸益龍，中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心;鄭紹杰，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳