曾鵬

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌 443002)

經濟全球化與區(qū)域經濟一體化已成為并行不悖的時代主題，各國和地區(qū)紛紛利用自身地緣和產業(yè)優(yōu)勢開展國際和地區(qū)間的經濟合作，以增強自身競爭力。區(qū)域經濟一體化已經深刻影響著經濟合作各國和各地區(qū)經濟社會的發(fā)展進程，且由國際之間的合作逐步向一國之內不同地區(qū)之間的合作推進。推動區(qū)域經濟一體化的健康發(fā)展已上升到了國家戰(zhàn)略的高度。但是必須認識到，區(qū)域經濟一體化不是經濟領域市場的一體化那么簡單，沒有政府的引導與協調，僅僅靠市場機制的自我調節(jié)，一體化只能是空談。然而在我國，“傳統的行政區(qū)行政模式因其具有封閉性、內向性和僵化性的特征已越來越多地陷入治理失靈的困境”[1]，傳統“碎片化”①的行政管理體制難以促進區(qū)域統一大市場的建立，這嚴重阻礙著區(qū)域經濟的一體化進程。盡管我國相關政策及法律已經注意到區(qū)域環(huán)境執(zhí)法問題②，但在實踐中，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的綜合效果尚不明顯。加強區(qū)域政府間的合作，充分發(fā)揮地域優(yōu)勢，減少惡性競爭帶來的利益耗損，實現區(qū)域合作利益共享，是推動區(qū)域經濟一體化向縱深發(fā)展的必由之路。

一、區(qū)域經濟一體化與行政區(qū)行政的博弈

區(qū)域經濟一體化是經濟全球化在一國之內的再現。黨的十七大報告中早已明確指出，我國未來的經濟發(fā)展要“遵循市場經濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶”。早在2011年通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》就已將“推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經濟一體化發(fā)展”作為重要的經濟政策確立下來，并特別強調要充分發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進生產要素合理流動，深化區(qū)域合作。在“十二五”規(guī)劃中，我國區(qū)域發(fā)展的新格局以“十大城市群”為基礎和核心，形成“八大經濟圈”，跨省、跨市區(qū)域經濟成效可見一斑。這說明，國家對多年來區(qū)域經濟一體化的實踐給予了充分肯定，同時也進一步明確了區(qū)域經濟一體化的發(fā)展方向。

縱觀我國區(qū)域經濟一體化的實踐，雖然取得了一些可喜成就，促進了區(qū)域經濟社會的健康發(fā)展，尤其在競爭與合作相互交織的體制格局中取得了一些可喜的經濟增長業(yè)績③，但問題也不容忽視，突出表現在：沒有真正形成優(yōu)勢互補、產業(yè)結構合理的局面，仍然處于一種“行政區(qū)經濟”④狀態(tài)；隨之產生的大量具有“外溢性”⑤和“區(qū)域性”特征的公共問題考量著區(qū)域經濟發(fā)展的速度與質量。這種“行政區(qū)經濟”狀態(tài)就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。

區(qū)域經濟一體化的實質是從“行政區(qū)經濟”向“經濟區(qū)經濟”轉變，在經濟區(qū)內形成統一的大市場，確保生產要素自由流通，從而實現資源優(yōu)化配置，提高區(qū)域綜合實力。相對于“行政區(qū)經濟”而言，“區(qū)域經濟”具有開放性和整體性的特征，它要求突破傳統剛性的行政區(qū)劃束縛，在區(qū)域分工和協作的基礎上通過生產要素的自由流通，推動經濟的協調和可持續(xù)發(fā)展。從一種理想的角度看，區(qū)域經濟一體化的實現要以完備的市場經濟作為基礎，合理配置和利用資源，削弱甚而消除行政壁壘，實現產業(yè)結構優(yōu)化升級，提升區(qū)域綜合實力。這就亟待一體化區(qū)域在公共政策制定、社會管理和公共問題治理等方面實現有效對接，為經濟一體化創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

盡管區(qū)域經濟一體化在某些省市主要是沿海城市凸顯成效，但依然沒有形成良好態(tài)勢，這主要是因為我國區(qū)域經濟一體化面臨著傳統“行政區(qū)行政”的阻力。所謂行政區(qū)行政，簡單地說，就是地方政府基于行政區(qū)劃的剛性界限，以行政命令的方式，對本地區(qū)社會公共事務進行的壟斷管理，具有相當程度的封閉性和機械性[2]。“行政區(qū)行政”是與“行政區(qū)經濟”對應的一種政府管理模式，是我國沿用幾千年來的地方政府治理模式，是現行政府管理模式的主導形態(tài)，是封閉社會和自發(fā)秩序的產物，契合了金字塔式的國家權力結構?！白杂袊乙约把苌趪抑系男姓^(qū)域劃分以來的幾千年，政府對社會公共事務的治理，實際上遵循的是行政區(qū)劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的行政區(qū)行政的政府治理形態(tài)?！盵3]它主要是政府通過自上而下的剛性手段來對其轄區(qū)內的公共事務進行管理，是“以屬地管轄為原則、以特定地域為載體、以行政層級為特點”的科層制行政管理模式，其組織和運行模式體現為垂直關系高強度化、橫向聯系十分微弱的特征，是一種“內向型行政”或“閉合式行政”模式。在傳統的農業(yè)社會和工業(yè)社會背景下，社會事務相對單一，“行政區(qū)行政”尚能夠應付。但是隨著社會的發(fā)展進步，信息化和經濟全球化、區(qū)域經濟一體化時代的到來，人與人之間的交往日趨頻繁復雜，這種政府治理模式因具有“畫地為牢”和“各自為政”的弊端，無法應對日益復雜的區(qū)域公共問題，難以走出“公用地悲劇”⑥。建立在府際合作基礎上的區(qū)域合作行政契合現代社會信息化、區(qū)域經濟一體化的需求，符合行政組織扁平化、行政方式協商化的時代精神，為區(qū)域經濟一體化的發(fā)展送來了一劑良方。

正因為我國長期處于“行政區(qū)行政”的治理模式下，地方政府通過行政手段直接干預經濟社會事務，社會產品和生產要素無法自由流通，形成了具有明顯地域特征的“行政區(qū)經濟”(又叫“地緣經濟”、“諸侯經濟”)。以行政區(qū)劃為載體的地方政府間的矛盾逐漸成為我國區(qū)域經濟一體化進程的障礙，傳統地方分割化、“碎片化”的行政管理模式是加劇地方分割及惡性競爭的根源所在。單一的行政區(qū)行政官僚機制影響了社會多元主體參與社會治理的積極性，浪費了大量的公共資源，阻礙了社會公共問題高效率、高質量的處理，減緩了區(qū)域經濟一體化的進程。正如有學者所言：“行政區(qū)行政強調單一的權威中心，僵化的官僚體制維持簡單的命令服從關系，嚴重窒息了社會生存空間和其他社會主體的積極性?！盵4]

如何克服行政區(qū)行政之于區(qū)域經濟一體化的阻力、推動經濟區(qū)域內經濟社會良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現經濟區(qū)域內各方利益的最大化，是區(qū)域政府必須共同面對的話題。這主要是因為我國長期以來的地方保護主義思維形成了固有的思維定勢和體制慣性，使地方政府頑固地守護著自己的邊界[5]。近年來，一些經濟一體化區(qū)域試圖通過調整行政區(qū)劃來扭轉區(qū)域經濟發(fā)展的不利局面，但成效并不盡如人意⑦。這主要是因為：“行政區(qū)劃是歷史形成的，經過長時間磨合，各地居民已經形成一定的習慣，認同新區(qū)劃需要相當長的時間?！盵6]而且，行政區(qū)劃進行調整是一個系統工程，涉及政治、經濟、文化等各個方面，調整成本高昂且具有一定的政治風險性。因此，在有其他方法可供選擇時，就不要去考慮行政區(qū)劃的調整。區(qū)域經濟的發(fā)展要在經濟區(qū)域內形成“你中有我、我中有你”的經濟發(fā)展格局，是一個動態(tài)的過程，行政邊界在處理跨界公共事務時，已經沒有絕對的意義，只是區(qū)分行政范圍和公共事務的基礎。在推動區(qū)域一體化的過程中，既要有市場這只“看不見的手”的自發(fā)調節(jié)作用，又要重視政府這只“看得見的手”的管理作用。區(qū)域政府之間的合作、協助、引導和監(jiān)管將顯得越來越重要。必須尋求一種新的政府行為模式來化解區(qū)域經濟發(fā)展中的難題，區(qū)域行政模式應運而生。

與傳統行政區(qū)行政模式不同，區(qū)域行政是建立在行政組織扁平化、協作合作常態(tài)化基礎上的新型政府治理模式，它是以“區(qū)域”范圍為整體來考慮區(qū)域公共事務，而不是按照法律體系內的“地域單位”來解決公共事務的；區(qū)域行政管理的對象范圍大大拓寬，突破了行政區(qū)劃的剛性束縛，打破了長期以來形成的以“地方割據”為特征的“碎片化”治理模式，將經濟區(qū)域作為一個整體變量予以規(guī)制，引導區(qū)域內地方政府從競爭走向合作，共同化解區(qū)域發(fā)展難題。

二、區(qū)域合作行政之于區(qū)域經濟一體化的功能

目前，我國區(qū)域經濟一體化雖然取得了一些成績，但仍然面臨著一些困境，主要表現在資金、物質和人才尚未實現真正意義上的自由流通，基本停留在事務性、局部性合作的階段；地方政府依然主要以地區(qū)為本位，行政區(qū)行政模式仍然占據主導地位。作為應對區(qū)域經濟一體化的新的行政思維，區(qū)域合作行政主要是在一體化區(qū)域內地方政府之間加強相互協調與合作，通過政府合作打破行政壟斷和市場保護，對社會資源進行優(yōu)化整合并最大化地進行跨行政區(qū)配置，以實現資源優(yōu)勢互補和合理利用；對“外溢性”公共事務進行跨行政區(qū)治理，保障一體化區(qū)域經濟社會的和諧與穩(wěn)定[1]。在我國市場經濟尚不成熟的條件下，區(qū)域經濟一體化更需要區(qū)域政府的合力推進，其具有以下功能：

1.建構適合區(qū)域經濟協調發(fā)展的統一規(guī)則

區(qū)域經濟一體化的關鍵是市場競爭規(guī)則的一體化，這就需要合作主體處于同一個平臺，適用統一的“游戲規(guī)則”，這樣才能實現公平交易，讓市場主體從一體化的過程中獲取更多利益，否則會因其規(guī)則的不對等性讓市場主體對經濟一體化失去信仰。通過區(qū)域政府間的合作，可以盡可能地根據區(qū)域經濟和社會發(fā)展的實際情況在經濟區(qū)域內實現統一管理，創(chuàng)造一體化的市場氛圍，促進市場主體的有序合作，從而推動區(qū)域經濟社會的健康發(fā)展。歐共體的創(chuàng)建和歐盟運動的成功表明，要建構起一套完備的區(qū)域經濟一體化發(fā)展機制，必須在一體化區(qū)域建立統一協調的市場競爭規(guī)則。只有這樣，才能在區(qū)域大市場范圍內實現資源的有效配置，實現政府職能轉變和生產要素的自由流通，促進市場的發(fā)育和完善。

我國是中央集權型的單一制國家，但為了能夠在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，確立了統一而又分層次的立法體制，地方享有一定的立法權。雖然我國已基本形成具有中國特色的社會主義法律體系，但涉及區(qū)域經濟及社會發(fā)展的法律尚不成熟，有關區(qū)域發(fā)展的地方立法、區(qū)域合作執(zhí)法、司法的統一化及相應的法律監(jiān)督制度、執(zhí)法與司法的銜接體制尚不健全、不完善，進一步完善適合區(qū)域經濟協調發(fā)展的法律規(guī)則，勢在必行。

經濟區(qū)域合作規(guī)則的建構，是以“法治”替代“人治”的思維，是通過立法協作來固化協作規(guī)則的過程。一方面，經濟區(qū)域內有立法權的人大和政府可以直接進行立法磋商，建構起完備的協調體系；另一個方面，雙方可以通過上級相關部門的協調促使共同立法目的的實現，盡可能地實現利益均衡。區(qū)域合作領域的立法應從宏觀和微觀兩個方面構建起完善的區(qū)域法律體系，使法的適用在國內至少在經濟區(qū)域內標準能夠統一，體系更加系統、嚴密、規(guī)范、科學。而立法的過程需要通過周密的調研，對相關立法的必要性和可行性進行充分論證，對區(qū)域立法進行梳理，提供適合經濟區(qū)域協調發(fā)展的寶貴素材。

2.促進經濟一體化區(qū)域法制的有效運行

區(qū)域經濟一體化的障礙主要不是來自市場本身，恰恰是來自地方政府。一方面，經濟一體化區(qū)域內政府寄望于通過經濟的一體化來共享社會資源；而另一方面，為了實現自身利益最大化，地方政府往往人為設置諸多政策性障礙，甚至通過地方立法的形式致使“市場碎片化”。經濟一體化區(qū)域之間雖然具有經濟環(huán)境的相似性，但畢竟有自己的地方利益，所以在執(zhí)法和司法標準上可能存在一定的差異。要化解這些差異、盡可能實現市場環(huán)境的統一性，必須靠區(qū)域政府的相互合作和相互督促。區(qū)域經濟一體化能否順利推進，不僅取決于市場主體按照市場規(guī)則自我實現，還需要各方面的體制和制度保障，其中法律工具因其在社會規(guī)則中的特殊作用承擔著無可替代的功能。只有嚴格推行區(qū)域政府間建構的法律規(guī)則，才能創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，為一體化區(qū)域提供強有力的制度支持。

區(qū)域之間的利益分割化不僅影響了正常的區(qū)域人、財、物交流，而且也使法律呈現出一種不公平、不公正的外部表征，損害了法律的權威和公平公正價值。推進經濟區(qū)域內法律規(guī)則的良好運行，就是要打破以行政區(qū)劃為單位、條塊分治的法治現狀，使整個區(qū)域法的運行成為一個和諧統一的整體。然而，良好法治環(huán)境的營造不可能一蹴而就，早在兩千多年前，亞里士多德就對良法的判斷標準做了經典的闡釋：“已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所服從的法律本身又應該是制定的良好的法律”。法治的實現是一個系統工程，它需要社會各界的共同參與才能達成，需要各級國家機關、各黨派和人民團體共同帶頭創(chuàng)建才能實現。區(qū)域經濟一體化市場機制的建構，尤其是有關市場環(huán)境建構的法律規(guī)則，更多的是靠政府機構的實施，區(qū)域合作行政就是通過區(qū)域政府相互協作互助與支持，將良好的法律規(guī)則運用到區(qū)域經濟一體化過程當中。

3.有效解決跨界(跨行政區(qū))復雜的公共問題

區(qū)域公共問題是在步入后工業(yè)化時代和信息化時代后，伴隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展、城市圈的建立日益凸顯出來的新的社會問題。在傳統的農業(yè)化時代和工業(yè)化時代不是不存在公共問題，而是相對單一，加之社會信息相對封閉，社會管理機構主要靠自身力量已經基本能夠應付相對簡單的公共事務，合作思維無法形成。

隨著城市的拓展和工業(yè)化的推進、區(qū)域經濟的擴張，公共問題從傳統的“屬地化”和封閉性逐步向“區(qū)域化”、“外部化”和“跨界化”的領域發(fā)展，其結果也萌發(fā)了更為復雜的區(qū)域公共問題，并朝著多樣化、復雜化的方向發(fā)展，從而使治理成本急劇增長，治理難度日益加大，諸如公共物品供給、公共基礎設施建設、公共環(huán)境治理、公共資源開發(fā)利用、公共危機預防、社會治安治理等問題日益凸顯出跨界性、外溢性、流動性和高度滲透性的特點，成為制約區(qū)域發(fā)展的棘手問題。從根源上考察，跨界公共問題出現的根源在于地方政府濫用行政權力，是地方政府追求地方利益最大化的必然結果。因而，治理跨界公共問題的權力邏輯就是要對地方政府進行“限權”，對區(qū)域經濟交往和資源配置中的政府權力予以合理規(guī)制。

僅僅從政治學的角度來尋求公共問題的治理方法，基于行政上的隸屬性，靠自上而下的權力制約，雖然可以獲得暫時的效果，但從長遠的利益而言，各區(qū)域政府會逐漸淡化這種“不是合作的合作”，從而難以走出各自為政的怪圈，呈現出行政權的尷尬和無奈。國外對跨界公共問題主要有三種治理模式：其一，通過政府合并來減少政府數量，壯大政府規(guī)模，從而減少政府管轄權之爭。但這種改革往往涉及政府體制的深層次變革，成本高昂。其二，通過政府職能轉移、簽訂政府間合作協議、區(qū)域聯合會等形式來處理區(qū)域公共問題。這種合作模式形式簡單，對合作方有法律約束力，合作成本相對低廉。其三，在地方政府、社區(qū)組織及其他非盈利組織之間建立區(qū)域治理的伙伴關系，這種模式的前提必須是政府社會公共服務理念強化的基礎上才能有效推進。

區(qū)域合作行政的區(qū)域化視野及基于平等地位的合作關系，擺脫了傳統意義上的行政隸屬關系，在一體化區(qū)域內形成相互依賴、相互合作、相互融合的政府治理模式，來應對日益復雜的跨界公共問題，將大量“外溢性”公共問題和區(qū)域性公共事務納入統籌規(guī)劃，以實現公共事務的分層化和精細化治理。例如，對于長期形成的“三不管”地帶、對屢打不盡的跨區(qū)域違法犯罪等現象，區(qū)域內的相關政府可以探索用法治的思維，法治的方式加強合作，從而降低治理成本，改善治理效果。

三、我國區(qū)域合作行政法治保障機制的建構

目前我國地方政府不是不存在合作，而是缺少合作的廣度、深度及穩(wěn)定性。我國區(qū)域經濟一體化的示范區(qū)域在探索合作的原則、方式及保障機制等方面為我們提供了諸多有益素材，如泛珠三角區(qū)域嘗試建立“兩大平臺”、“四項協調機制”，在數十個領域進行廣泛合作，已經取得了一些可喜成就⑧。但美中不足的是，這些成就大多體現為經濟指標的提升和區(qū)域綜合實力的提高，尚未形成完善的機制體系，主要表現在區(qū)域內地方政府因缺乏磋商，立法沖突現象嚴重，執(zhí)法依據和執(zhí)法標準不統一，市場要素流通受阻，各種監(jiān)管措施各行其道，沒有形成合力。因此，要使得合作常態(tài)化，提高穩(wěn)定性，亟待轉變傳統行政區(qū)合作行政理念，引導單一經濟領域的合作向其他領域的合作滲透，保障區(qū)域經濟一體化中政府合作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，將合作納入法治的軌道。

區(qū)域內政府合作是建立在雙方或多方共識的基礎之上的，而共識的達成又是建立在自身利益最大化實現的基礎之上。然而現實情況是：各地方政府間既存在著共同利益，如基礎設施建設、環(huán)境保護、區(qū)際公共事務治理等，也存在著許多利益沖突，如市場準入、招商引資、稅收政策等。要讓區(qū)域內政府合作達到預期的目的，就必須站在區(qū)域整體發(fā)展的高度，建構起良好的合作環(huán)境、合理的組織安排和完善的合作機制，實現互惠共榮。

當然，區(qū)域政府推動經濟一體化進程的行為，是基于行政公權進行的活動，這種活動也理應遵循“依法行政”這一基本法治原則[7]。要保障區(qū)域經濟一體化中政府合作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，必須將合作納入法治的軌道，建立、健全區(qū)域法制協作機制，從而對區(qū)域經濟一體化中政府合作行為的實施與規(guī)范起到保障作用。一言以蔽之，區(qū)域合作行政并不是跳出法治的框架去尋求標新立異，而是為走出傳統行政區(qū)行政對經濟一體化的現實困境所做的一種有益探索。區(qū)域政府合作主要從如下三個方面予以考量：其一，加強經濟區(qū)域內的立法協作，以建構統一的“游戲規(guī)則”；通過執(zhí)法合作將統一的“游戲規(guī)則”運用于經濟區(qū)域內經濟社會事務的管理；通過行政和司法協調化解矛盾糾紛，構建健康和諧的經濟發(fā)展環(huán)境。

1.通過區(qū)域協作立法為區(qū)域合作行政提供統一、穩(wěn)定的法律規(guī)則

區(qū)域經濟的協調發(fā)展不能僅靠地方黨委和政府的政治推進，更要有完善的法律制度作保障。我國一元多層級的立法體制給予了地方較大的立法自主權，而且地方立法權有逐步擴大的趨勢，但地方立法的自主性往往也為地方保護主義提供了制度便利。正如有些政府行為看似是保護地方弱小企業(yè)的發(fā)展，而核心問題是關注能否增加地方財政收入。這對區(qū)域經濟一體化的推進來說是一道屏障，是地方政府合作面臨的困難所在。因此，推進區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，就需要在涉及區(qū)域整體利益的問題上形成統一的法律規(guī)范，明確地方政府合作的權責。

區(qū)域社會的協調發(fā)展、區(qū)域經濟一體化的有序推進需要穩(wěn)定的社會制度作為保障，而法是最具穩(wěn)定性的規(guī)則。美國著名法學家龐德曾指出：“在一個發(fā)達社會中，法就是社會控制的最終有效工具?！盵8]僅僅靠各級領導通過臨時磋商產生的合作協議，缺乏合作的穩(wěn)定性和長期性。正如有學者所言，“區(qū)域一體化的引導和規(guī)范不應只停留在中央和地方行政長官的意志上，更應深入地貫徹現行憲法與法律的精神，通過相應的立法規(guī)范促進區(qū)域一體化的健康發(fā)展。”[9]

美國在區(qū)域立法方面形成了兩種比較成熟的模式：一是國會統一立法授權，這是自上而下的授權模式；二是各州之間簽訂州際契約(又稱州際協定，是指兩個或兩個以上州之間的協議)。美國的“州際協定”模式是一種比較松散的政府間合作模式，兼具合同甚至州法的性質，締約州不能單方面廢止協議，締約州受協議約束。如格蘭德河協定(Rio Grande Compact)規(guī)定：“如果一成員州擅自違反協定的規(guī)則，對另一成員州造成損害，受害州有權向聯邦最高法院提起要求賠償的訴訟?！盵10]當然，美國屬于聯邦制國家，地方州政府具有較大自主權，我國不能照抄照搬。但美國州際契約的法律約束力對于我國地方政府間的合作具有一定的指引作用。

我國目前地方立法協作還處于起步階段。有學者認為，我國的立法協作有兩種模式：“一是協商互補型，即由協作主體共同協商確定一個示范性條款文本作為協作基礎，最終形成若干個不同版本的地方立法文本，由各地分別審議通過；二是松散模式，即各地方共同議定一個立法主題，在確保立法精神一致的前提下，對各地具體的立法選項、調整對象、調整手段均不作統一要求?！雹嵯鄬τ诿绹容^成熟的模式，我國的區(qū)域立法協作尚處于起步階段。

區(qū)域協作立法有三個問題需要澄清：首先，作為中央立法權的合理“讓渡”，地方立法權的日益擴張也是國家權力的外化，從技術上講是社會分工的結果，從法治上講則是法治發(fā)達的結果[11]。所以，區(qū)域協作立法是地方立法權的協作，但不能偏離憲法和法律的軌道，不得逾越上位法優(yōu)于下位法的基本準則；其次，行政立法方面的協作占據主導形式。由于社會事務的日趨復雜，單靠立法機關的立法已無法適應社會發(fā)展的需要，立法機關將部分限度的“立法權”以委托立法的方式賦予一定級別的行政機關。通過區(qū)域政府協作立法可以其行政管理的優(yōu)勢，搭建完善的區(qū)域法律體系，促使解決立法中的疑難復雜問題，提升立法質量，發(fā)揮行政立法在區(qū)域協調發(fā)展中的作用。其三，區(qū)域協作立法僅僅是對立法思想、立法目的、立法宗旨等方面的一種溝通和協商，其帶有解決區(qū)域公共事務的功能，但分別在各自的區(qū)域產生法律效力。

2.通過區(qū)域執(zhí)法合作將良好的市場規(guī)則運用到區(qū)域市場

在市場經濟、區(qū)域經濟尚欠成熟的情況下，僅僅靠市場的自發(fā)及公民的自覺推動區(qū)域合作是不現實的，法治是區(qū)域合作的穩(wěn)定劑。我國有80%的法律、90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機關來執(zhí)行的。執(zhí)法是將法律運用于實踐的過程，行政執(zhí)法是法治系統工程中重要的組成部分。從法律對于區(qū)域經濟保障的角度來看，“離開政府的控制，自由企業(yè)制度的優(yōu)越性將無從體現”[12]。區(qū)域經濟一體化要求在區(qū)域市場之間塑造良好的社會環(huán)境和公平的市場環(huán)境，推動生產要素自由流通，實現優(yōu)勢互補、互惠共贏，這在很大程度上需要政府的推進。

區(qū)域執(zhí)法合作是區(qū)域經濟一體化過程中區(qū)域法治建設的重要一環(huán)，是促進區(qū)域經濟協調發(fā)展的內在要求，是維護區(qū)域執(zhí)法公正與效率的重要舉措。區(qū)域各行政主體在行政執(zhí)法過程中所采取的信息溝通、執(zhí)法協助、聯合執(zhí)法等活動，就是區(qū)域合作中的政府對法律法規(guī)的規(guī)范適用，是突破傳統行政區(qū)劃的束縛，是合作執(zhí)法的具體表現形式。有學者指出：區(qū)域行政機關之間的執(zhí)法合作，可以“應對區(qū)域一體化帶來的挑戰(zhàn)，推動體制機制創(chuàng)新，破除地方保護、條塊分割、惡性競爭的弊端，協調好各種利益關系，形成統一、高效、規(guī)范、有序的次級區(qū)域大市場，促進生產要素的合力流動和優(yōu)化組合，破解發(fā)展帶來的外來壓力，激活發(fā)展的內在動力，實現區(qū)域經濟社會協調發(fā)展?！盵13]

在執(zhí)法領域，區(qū)域政府機構的合作一般具有兩方面的方式，一種是制度化的，一種是非制度化的。其區(qū)別在于，其一，從運行方式看來，非制度化的合作主要靠集體協商、政府承諾來推行，缺乏強制力；制度化的合作以共同的制度和法律規(guī)范為基礎，具有法律強制力。其二，從合作的保障方式來看，非制度化的合作主要采取聯席會議⑩等松散的組織形式，而制度化的合作設立中央專門機構等嚴密組織。

3.通過司法協作為區(qū)域經濟協調發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

相對于立法權和行政權而言，司法權具有更強的獨立性?！八痉C關獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人干涉”的特點，使得政府參與司法協調的范圍是有限的。不過，范圍的有限性卻使得協調的內容具體，針對性、現實性強，有利于協調活動的開展。司法機關看似解決的個案，其實對這些個案處理的集合正是對社會整體矛盾的化解，擔綱著維護社會穩(wěn)定、推動社會進步的重要責任。正如有學者所言，“任何國家的司法都必須分擔一定的治理國家和社會的政治責任，這是無法逃避和放棄的。”[14]

政府合作背景下的司法協調，應把著眼點更多放在對經濟社會發(fā)展過程中矛盾和糾紛的司法解決上，其目的在于減少“司法壁壘”，提升司法合力，使司法與行政或司法與政治之間形成和諧的互動關系，充分發(fā)揮司法在經濟社會發(fā)展中的能動作用，提供更加有力的司法保障和司法服務，而不是把著眼點放在具體案件的解決上?？梢蕴剿髟诮洕惑w化區(qū)域建立跨界人民法院司法協作聯系會議制度，建立區(qū)域聯合執(zhí)法中心和執(zhí)法司法聯動機構，將“法庭之間”的聯動升格為“法院之間”的聯動，形成強大的區(qū)域司法合力。在此基礎上，開展定期的司法交流合作和案件的聯合評議活動，加強對區(qū)域司法人員的定期業(yè)務培訓、落實任期交流制度的貫徹實施，推進區(qū)域司法體制的改革與創(chuàng)新，有效預防、減少和化解邊界矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。

從微觀領域而言，加強區(qū)域司法協作，主要考慮統一司法裁判標準，加強協作尤其是司法執(zhí)行合作，共同為經濟一體化區(qū)域的和諧穩(wěn)定和經濟社會發(fā)展提供優(yōu)質的法律服務和強有力的司法保障。首先，要統一司法裁判標準。在制定立案標準時，要考慮區(qū)域經濟的綜合發(fā)展水平，確立合適的立案標準；加強同一經濟區(qū)域內法院之間的溝通交流，尤其對于新型案例和復雜疑難案例進行探討，統一裁判標準，盡量實現“同案同判”。其次，要強化區(qū)域執(zhí)行協作，突破執(zhí)行難問題。一體化區(qū)域法院要強化大局意識，打破“一畝三分地”的慣性思維，推動網絡對接和信息共享，構建“統一指揮、統一管理、統一協調”的一體化執(zhí)行體系。最后，要建立司法協作溝通機制。只有這樣，區(qū)域內的司法協作才能促進區(qū)域司法公正，不斷提高司法效率和公信力，更好地服務于區(qū)域經濟一體化的社會發(fā)展。

注 釋：

① 也稱“分割化”，原意是指完整的東西破成諸多零塊，現用于政治學、經濟學、社會學等學科中，主要是指對政治、經濟及社會的管理出現專業(yè)化、快速化的趨勢，整個社會就會出現碎片化的特征。

② 以區(qū)域聯防聯控為例：我國大氣污染和水污染防治已對區(qū)域聯防聯控達成共識。我國《大氣污染防治法》第92條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！薄渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》第36條規(guī)定“建立污染防治區(qū)域聯動機制……在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統一規(guī)劃、統一標準、統一環(huán)評、統一監(jiān)測、統一執(zhí)法?！?/p>

③ 我國的區(qū)域經濟一體化已經具有初步成效，很多的城市圈、都市圈、經濟帶的合作可見一斑。早在2007年12月，蘇浙滬三地工商部門共同發(fā)布了“長三角工商一號、二號”文件，率先在工商領域拆除行政區(qū)劃藩籬。2008年，浙江省湖州市下屬的一個縣將公交車開到了杭州市的中心城區(qū)。這表面上只是開通了一條公交線路，其實不僅涉及路線確定、站點設置、利益分配等眾多問題，而且最關鍵的還是突破了行政區(qū)劃這道無形的壁壘。

④ 行政區(qū)經濟是一種計劃經濟體制下的產物，指在一定的行政區(qū)劃范圍內，主要靠行政區(qū)劃對區(qū)域經濟的剛性約束而產生的一種經濟現象，它是我國區(qū)域經濟由縱向向橫向運行系統轉變過程中出現的一種經濟類型，是建構在行政二分結構的基礎上的，具有封閉性的特點。參見劉君德：《中國轉型期凸現的“行政區(qū)經濟”現象分析》，載《理論前沿》2004年第10期。

⑤ 外溢性，又稱“相鄰效應”，是指一個經濟活動的主體對它所處的經濟環(huán)境的影響。外部性的影響會造成私人成本和社會成本之間，或私人收益和社會收益之間的不一致，這種成本和收益差別雖然會相互影響，卻沒有得到相應的補償，因此容易造成市場失靈。

⑥ “公用地悲劇”這一概念(Tragedy of the commons)是生物學家哈丁在1968年《科學》雜志上發(fā)表《The tradegy of “the commons”》提出來的，是指一種涉及個人利益與公共利益(Common good)對資源分配有所沖突的社會現象(Social trap)，說明了在資源共有情況下產生的過度利用問題。這種情況之所以會發(fā)生，源自于每一個個體都企求擴大自身可使用的資源，然而資源耗損的代價卻轉嫁到所有可使用資源的人們。

⑦ 如2009年天津市塘沽、漢沽和大港三區(qū)合并成為濱海新區(qū)，2014年廣州市的蘿崗區(qū)和黃埔區(qū)組建成為黃埔區(qū)。

⑧ 兩大平臺即泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇和泛珠三角區(qū)域經貿合作洽談會。四項協調機制分別為：內地省長、自治區(qū)主席和港澳行政首長聯席會議制度；港澳相應人員參加的政府秘書長協調制度；日常工作辦公室工作制度；部門銜接落實制度。

⑨ 我國的長三角、東三省、珠三角等一體化程度較高區(qū)域，較早進行了地方立法協作實踐。譬如，2006年1月14日到15日，遼寧、黑龍江、吉林三省召開了東三省政府立法協作座談會，形成了《東北三省政府立法協作框架協議》，開全國省際立法協作的先河。近年來，很多經濟區(qū)域進行了區(qū)域立法協作的探討和實踐，主要集中在區(qū)域水環(huán)境保護標準、加強區(qū)域聯動執(zhí)法、協調建立跨省市的橫向和流域生態(tài)補償機制、協調構建水域流通體系、加強水污染防治科技交流與合作等問題。

⑩ 近年，有諸多地方執(zhí)法聯系會議制度開展的效果非常顯著。如，2014年5月21日，廣深珠檢驗檢疫區(qū)域執(zhí)法稽查合作聯席會議在廣州召開。會議以“加強區(qū)域協作，提升執(zhí)法效能”為主題，審議并簽署了《廣深珠區(qū)域檢驗檢疫執(zhí)法稽查合作備忘錄》。備忘錄實施方案建立七個制度，包括廣深珠三局建立執(zhí)法稽查合作聯席會議制度；執(zhí)法稽查合作聯絡員制度；區(qū)域內案件協查制度；入境異地轉單貨物執(zhí)法協作制度；出口貨物產地檢驗檢疫與口岸查驗協查制度；違法違規(guī)企業(yè)“黑名單”信息共享制度；執(zhí)法辦案經驗交流制度等。