(1.長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434023；2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院，湖北 武漢 430205)

從新修訂的《種子法》中的行政許可方面來(lái)看，對(duì)種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理進(jìn)行了很大的革新。主要體現(xiàn)在新增了“兩證”合一制度、鞏固了育繁推一體化制度以及對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的相關(guān)規(guī)定做出完善。根據(jù)修訂及新增條文，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)作物種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，規(guī)范農(nóng)作物種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2016年第六次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)并予以施行。《管理辦法》的實(shí)行能解決以往存在的大部分問(wèn)題，但由于法律具有一定的滯后性，只能基于現(xiàn)行社會(huì)中已經(jīng)發(fā)生的新問(wèn)題進(jìn)行修正。美國(guó)作為世界種業(yè)第一大國(guó)，其對(duì)于種子的相關(guān)規(guī)定也相對(duì)趨于完善，其中的一些規(guī)定我國(guó)也可以根據(jù)現(xiàn)有情況進(jìn)行借鑒學(xué)習(xí)。對(duì)于我國(guó)的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，其《聯(lián)邦種子法》中并沒(méi)有這種規(guī)定，而是規(guī)定了關(guān)于種子的認(rèn)證制度，由種子管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證并頒發(fā)種子檢驗(yàn)證書(shū)，這種認(rèn)證行為就類似于我國(guó)的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可行為，但2種制度中存在著一定的差異，這種差異性就是各國(guó)之間可以互相借鑒學(xué)習(xí)的前提。本文擬對(duì)《種子法》中具有代表性的新規(guī)定進(jìn)行介紹，對(duì)新規(guī)定下目前仍存在的問(wèn)題進(jìn)行探討并提出解決方案。

1 關(guān)于農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的代表性新規(guī)定

1.1 “兩證”合一制度的建立

在修訂后的《種子法》中章節(jié)分布上明確的體現(xiàn)了“兩證”合一制度，將之前種子生產(chǎn)和種子經(jīng)營(yíng)兩章合二為一，從內(nèi)容上看也即將農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)許可證、農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證合并為1個(gè)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證[1]。將之前所需要申領(lǐng)2個(gè)證的流程簡(jiǎn)化為只需要申領(lǐng)1個(gè)證，這一舉措不僅貫徹了我國(guó)關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的政策，而且在一定程度上減輕了行政許可部門(mén)的審批量，更是減輕了企業(yè)的辦證負(fù)擔(dān)[2]。具體有以下幾個(gè)方面：1) 取消了對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)的注冊(cè)資金、固定資產(chǎn)金額的要求；2) 取消了在申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)許可證進(jìn)行審批的環(huán)節(jié)；3) 降低了準(zhǔn)入門(mén)檻；4) 對(duì)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證有效期進(jìn)行了延長(zhǎng)，從3年提高到5年；5) 對(duì)于有多個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地的企業(yè)申領(lǐng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，僅需要企業(yè)注冊(cè)地的農(nóng)業(yè)主管部門(mén)按規(guī)定核發(fā)即可，并不需要在所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地都進(jìn)行申領(lǐng)；6) 新的許可證分為主證和副證，主證注明的內(nèi)容主要是用于判斷該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)證的合法性以及法人和企業(yè)的基本信息，副證主要是對(duì)生產(chǎn)的種子的基本情況進(jìn)行介紹。這種新規(guī)定極大的增強(qiáng)了資金薄弱的中小型企業(yè)的發(fā)展信心，并且鼓勵(lì)了更多的個(gè)人和企業(yè)積極的投入到對(duì)新品種的開(kāi)發(fā)和對(duì)種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中來(lái)，對(duì)我國(guó)的種業(yè)發(fā)展有非常積極的促進(jìn)作用。這樣的制度再配合備案制度的踐行能夠很好的加強(qiáng)對(duì)制種市場(chǎng)的管理，也能使沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證且沒(méi)有受到委托的企業(yè)的侵權(quán)行為得到一定的控制。

1.2 育繁推一體化許可制度的革新

所謂育繁推一體化就是指企業(yè)自身同時(shí)兼具品種研發(fā)、品種生產(chǎn)以及品種推廣的能力。在新《種子法》中下放了對(duì)于育繁推一體化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證審批權(quán)限，取消先有許可證后有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，并將符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定條件的育繁推一體化企業(yè)的許可有效區(qū)域擴(kuò)大為全國(guó)，其中有效區(qū)域指的是企業(yè)設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)的所有區(qū)域。在有效區(qū)域外進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，情節(jié)嚴(yán)重的會(huì)觸犯《刑法》中的非法經(jīng)營(yíng)罪，但在《管理辦法》第十八條中明確了有效區(qū)域的概念且擴(kuò)大了有效區(qū)域的范圍，從而消除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地和司法部門(mén)在認(rèn)定罪與非罪時(shí)的困擾。同時(shí)，新《種子法》鼓勵(lì)企業(yè)與科研院所、高等院校進(jìn)行生產(chǎn)、學(xué)習(xí)和研究相結(jié)合，以便于完善種業(yè)創(chuàng)新體系。對(duì)育繁推一體化的企業(yè)開(kāi)通“綠色通道”，允許其自主研發(fā)并完成試驗(yàn)，符合審定標(biāo)準(zhǔn)的頒發(fā)審定證書(shū)。這一系列的新規(guī)定不僅是對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新的鼓勵(lì)，同時(shí)與高校的結(jié)合也踐行了理論與實(shí)踐相結(jié)合的科學(xué)發(fā)展觀，為學(xué)生和老師提供了實(shí)踐生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)學(xué)習(xí)的平臺(tái)，為企業(yè)提供了科學(xué)綠色發(fā)展的契機(jī)。總的來(lái)看，該項(xiàng)制度的革新，一方面激勵(lì)了各企業(yè)向“育繁推一體化”進(jìn)行發(fā)展，另一方面也凸顯了我國(guó)種業(yè)對(duì)于創(chuàng)新和要求更進(jìn)一步。

1.3 轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度

隨著轉(zhuǎn)基因食品逐步進(jìn)入社會(huì)，人們對(duì)于轉(zhuǎn)基因的態(tài)度大相庭徑，糧食安全更是成了一大熱議話題。在這種情形下，為了保障人們食用安全放心，我國(guó)針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品也制定了相關(guān)的法律法規(guī)和措施，例如，2001年制定了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，并分別于2011年和2017年進(jìn)行了修訂，伴隨社會(huì)的發(fā)展及時(shí)進(jìn)行修訂足以證明我國(guó)對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的重視性。對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，該《管理?xiàng)l例》第十九條明確規(guī)定“生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因植物種子、種畜禽、水產(chǎn)苗種，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)頒發(fā)的種子、種畜禽、水產(chǎn)苗種生產(chǎn)許可證”。生產(chǎn)單位和個(gè)人需要申請(qǐng)生產(chǎn)許可證的還應(yīng)當(dāng)提供安全證書(shū)。截止目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)放了安全證書(shū)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物一共有8種，分別是1997年的耐貯存西紅柿和抗棉鈴蟲(chóng)棉花，1999年的甜椒和改變花色矮牽牛，2006年的抗病木瓜，以及2009 年的2種抗蟲(chóng)水稻與轉(zhuǎn)植酸酶玉米[3]。其中，為了加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理，根據(jù)《種子法》《管理辦法》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》制定了《轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》。當(dāng)出現(xiàn)一般法和特殊法時(shí)，優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定，所以對(duì)于轉(zhuǎn)基因棉花種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的申領(lǐng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》。其中明確規(guī)定了該種子仍然施行實(shí)行“兩證”合一的制度，但是僅需由企業(yè)所在地的省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審核，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行核發(fā)，而不需要由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行核發(fā)。不過(guò)，由于轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的特殊性，再加上對(duì)其安全性的考量，轉(zhuǎn)基因棉花種子在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證申領(lǐng)前，應(yīng)當(dāng)首先征得種子生產(chǎn)所在地的省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的書(shū)面同意，同時(shí)，其主證和副證的變更皆不適用簡(jiǎn)易程序。為特殊種類的種子設(shè)立專門(mén)的規(guī)定，這是體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，同時(shí)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可加以一定程度的限制管理，也是從側(cè)面提醒了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物這種新事物應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，在確保一定安全的情況下再進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?？傮w而言，對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物我國(guó)持有一種相對(duì)保守的態(tài)度，不大力進(jìn)行宣傳推廣但也不阻礙其合法化的正常發(fā)展。

2 關(guān)于種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可中存在的問(wèn)題

2.1 經(jīng)營(yíng)不再分裝的種子存在不合法現(xiàn)象

《種子法》第三十八條規(guī)定：“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證載明的有效區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，專門(mén)經(jīng)營(yíng)不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以書(shū)面委托生產(chǎn)、代銷其種子的，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，但應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門(mén)備案”。也就是說(shuō)銷售不再分裝的包裝種子時(shí)只需要進(jìn)行備案之后便可以進(jìn)行代銷，《管理辦法》第二十三條規(guī)定了備案所需的具體材料，包括作物種類、種子類別、品種名稱等，并要求建立種子銷售臺(tái)賬，以保障種子溯源可追溯。但是在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，仍有部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不進(jìn)行備案就開(kāi)始經(jīng)營(yíng)行為，不進(jìn)行備案也即是這種行為是沒(méi)有得到認(rèn)可，是不具有合法資質(zhì)的，這樣的經(jīng)營(yíng)行為是違法的。如果沒(méi)有進(jìn)行備案的種子存在質(zhì)量上的問(wèn)題，這種違法行為將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益，還將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的損失，而且農(nóng)作物的種植是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從播種到收獲一般需要?dú)v經(jīng)3個(gè)季度，這種在時(shí)間上的損失是沒(méi)有辦法得到補(bǔ)償?shù)摹＠?2017)內(nèi)0929民初1518號(hào)四子王旗瑞民農(nóng)資服務(wù)經(jīng)銷部與楊成全產(chǎn)品責(zé)任糾紛一案中，楊成全在四子王旗瑞民農(nóng)資服務(wù)經(jīng)銷部購(gòu)買(mǎi)了2袋向日葵“美葵六號(hào)”種子種植了1.3 hm2，在種植期間出現(xiàn)嚴(yán)重的列黨病毒，導(dǎo)致絕收，最后根據(jù)檢查發(fā)現(xiàn)，該經(jīng)銷部經(jīng)營(yíng)的“美葵六號(hào)”種子并沒(méi)有依法進(jìn)行備案，依法受到了行政處罰，責(zé)令改正處罰款2 100元，并對(duì)楊成全賠償7 700元[4]。根據(jù)規(guī)定，種子的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己銷售的種子的質(zhì)量安全承擔(dān)舉證責(zé)任，而在沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證且不進(jìn)行備案的情況下則不能證明其擁有認(rèn)證書(shū)的合法性及有效性，也就是說(shuō)不能夠證明該銷售種子的質(zhì)量安全，因此生產(chǎn)銷售者對(duì)于種子的絕收應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如果銷售的數(shù)量足夠巨大，銷售種子出現(xiàn)了質(zhì)量問(wèn)題，那么產(chǎn)生的損失是不能夠估量的，由此可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)不再分裝的包裝種子而不進(jìn)行備案會(huì)給整個(gè)種業(yè)市場(chǎng)帶來(lái)不可挽回的影響，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)和實(shí)踐中進(jìn)行規(guī)制。

2.2 無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子懲處力度不明確

即使在新的《種子法》中對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的條件進(jìn)行了革新，建立了“兩證”合一制度，也對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證申領(lǐng)流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，但仍有不少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的前提下進(jìn)行生產(chǎn)和銷售，嚴(yán)重破壞市場(chǎng)秩序，更為嚴(yán)重的是在無(wú)證經(jīng)營(yíng)的情況下銷售有毒、有害、虛假種子等造成食品安全甚至導(dǎo)致威脅人身安全。針對(duì)這種行為，在《種子法》中規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰方式，同時(shí)，在我國(guó)《刑法》中對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)種子的行為也設(shè)立了非法經(jīng)營(yíng)罪對(duì)犯罪行為進(jìn)行約束[5]。但是在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，有些無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為還達(dá)不到非法經(jīng)營(yíng)罪起刑點(diǎn)，不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，但是現(xiàn)有的行政處罰對(duì)其又不能進(jìn)行規(guī)制。例如(2015)張中刑終字第135號(hào)武俊慶非法經(jīng)營(yíng)一案中，上訴人武俊慶在沒(méi)有取得種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，指派其公司員工葛某某在口頭與新勝村六社社長(zhǎng)張某某初步達(dá)成意向后即開(kāi)始在新勝村一社、六社落實(shí)制種面積并進(jìn)行了制種行為，點(diǎn)種的次日就終止了該行為，因此無(wú)法判斷其非法經(jīng)營(yíng)額數(shù)，也即是說(shuō)武俊慶并沒(méi)有非法經(jīng)營(yíng)所得，因此法院判決其無(wú)罪[6]。但新《種子法》第七十七條明確規(guī)定了未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，所以即使他的行為沒(méi)有觸犯《刑法》，但是依舊應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，否則這種判決極易引起其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不滿，紛紛效仿此種行為，最終導(dǎo)致種業(yè)市場(chǎng)紊亂。又如(2017)新0106刑初112號(hào)張某非法經(jīng)營(yíng)罪一案中，張某在未取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的情況下種植玉米，并以貨到付款的方式以102 030元人民幣的價(jià)格賣給薛某某，但在運(yùn)輸途中被公安機(jī)關(guān)查獲，最后法院以被告人張某違反國(guó)家關(guān)于種子管理的規(guī)定，在未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證資質(zhì)的情況下，私自非法生產(chǎn)、銷售玉米種子，非法經(jīng)營(yíng)額達(dá)102 030元,擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重為由，判決其構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪[7]。對(duì)比上述2個(gè)案例，當(dāng)事人都沒(méi)有實(shí)際取得非法所得，并且最終都沒(méi)有在市場(chǎng)流通，沒(méi)有造成嚴(yán)重的社會(huì)危害，也沒(méi)有達(dá)到嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的程度，但卻有2個(gè)完全不一樣的判決結(jié)果，這也恰好說(shuō)明了我國(guó)對(duì)于這種沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證進(jìn)行無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的量刑規(guī)則。那么，無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為并不能構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的情況下應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行裁定就需要對(duì)《種子法》進(jìn)行完善來(lái)規(guī)制。

2.3 非主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不要求取得許可證引發(fā)質(zhì)量危機(jī)

根據(jù)我國(guó)《種子法》附則的規(guī)定，“我國(guó)主要農(nóng)作物分別是水稻、小麥、玉米、棉花、大豆”。也就是說(shuō)在除了上述5種主要農(nóng)作物以外的都是非主要農(nóng)作物。而發(fā)展除此之外的其他非主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容，同時(shí)對(duì)大多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)者而言，更是致富提高生活水平奔小康的重要途徑[8]。在新的《種子法》中依然保留了原有的關(guān)于非主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的規(guī)定，也即是第三十一條“只從事非主要農(nóng)作物種子和非主要林木種子生產(chǎn)的，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證”。但是由于我國(guó)地廣人多且作物具有地域性，所以在實(shí)際生活中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于生活所需的農(nóng)作物種植并不僅僅局限于附則規(guī)定的幾類，而是呈現(xiàn)出了一個(gè)比較復(fù)雜的局面，農(nóng)作物種類繁多且種植地也多而雜[9]，就更容易出現(xiàn)很多其它的問(wèn)題。例如對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的非主要農(nóng)作物的質(zhì)量安全得不到考證，因而便會(huì)引起其它的問(wèn)題，比如對(duì)購(gòu)買(mǎi)種子的種植者帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，在我國(guó)的司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了類似的案例。(2018)川07民再16號(hào)海云麗因與麗江云富羊肚菌科技開(kāi)發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱云富公司)、四川保興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱保興公司)產(chǎn)品責(zé)任糾紛一案中，被告保興公司作為生產(chǎn)者、云富公司作為經(jīng)營(yíng)者均在沒(méi)有取得食用菌生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的情況下向原告海云麗提供羊肚菌進(jìn)行種植，經(jīng)鑒定，該羊肚菌屬于非合格產(chǎn)品，最后法院判決兩被告共同賠償原告菌種款11 300元人民幣，土地承包費(fèi)、材料費(fèi)、人工費(fèi)由原告自行承擔(dān)[10]。從本案中可以看出，雖然受害人最后得到了一定的賠償，但是自己也承擔(dān)了一定的損失，在時(shí)間上的損失更是無(wú)法挽回的。農(nóng)作物種子的質(zhì)量其影響相對(duì)于一般商品來(lái)說(shuō)更長(zhǎng)久而深遠(yuǎn)，甚至也相對(duì)更廣泛，所以如何從源頭上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生是解決該問(wèn)題的首要任務(wù)，就應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者下手，嚴(yán)控其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的質(zhì)量安全，防止不合格種子流入市場(chǎng)。

3 解決種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可中存在的問(wèn)題的措施

3.1 完善相應(yīng)的法律法規(guī)

從立法的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)完善針對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的法律規(guī)定，完善備案制度，加強(qiáng)對(duì)破壞正常種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的處罰。主要可以從下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：1) 從《種子法》自身加以修訂，在其法律責(zé)任一章進(jìn)行完善，加重對(duì)經(jīng)營(yíng)不再分裝的種子不進(jìn)行備案和無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為的懲處力度，以預(yù)防不合法行為的發(fā)生；2) 建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)用于對(duì)備案的種子信息進(jìn)行嚴(yán)格的分類，例如可以根據(jù)種子特性和適宜的生長(zhǎng)環(huán)境進(jìn)行分類，喜濕的分為一類，耐旱的分為一類等，這樣便于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在進(jìn)行種植的時(shí)候能夠因地制宜，減少因?yàn)榉N子本身以外其他客觀原因造成不必要的損失；3) 從非主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)非主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)制度，比如對(duì)非主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可也進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和完善相應(yīng)的備案制度，或者各地也可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定相應(yīng)的管理法規(guī)。美國(guó)對(duì)于種子的管理分為聯(lián)邦政府管理和州政府管理，在《聯(lián)邦種子法》的前提下各州根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)的管理辦法[11]，能夠更好的對(duì)各地區(qū)的農(nóng)作物種子進(jìn)行管理，我國(guó)目前也有類似的規(guī)定，例如河北省農(nóng)業(yè)廳制定的《河北省非主要農(nóng)作物種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)管理辦法》，其他地區(qū)也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的管理辦法；4) 從對(duì)種子質(zhì)量的檢測(cè)角度來(lái)看，也可以參照歐盟國(guó)家增加種子認(rèn)證制度。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)種子的質(zhì)量檢測(cè)是通過(guò)審定制度實(shí)現(xiàn)的，而這種制度過(guò)度重視對(duì)品種產(chǎn)量的評(píng)價(jià),從而忽視了品種的抗逆性等要求,這不僅制約了品種的替代性效應(yīng),造成種子市場(chǎng)有效供給不足，也會(huì)從側(cè)面嚴(yán)重制約了種子質(zhì)量的發(fā)展[12]。

3.2 加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的管理

對(duì)于種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的監(jiān)督主要應(yīng)當(dāng)從辦證機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)著手，建立完善的行政許可體系，同時(shí)化繁為簡(jiǎn)，降低申請(qǐng)條件，但這都應(yīng)在保證種子質(zhì)量和安全的前提下進(jìn)行。各部門(mén)各司其職，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者申領(lǐng)時(shí)認(rèn)真審核,嚴(yán)格把關(guān),盡全力維護(hù)廣大生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全。嚴(yán)格執(zhí)行“兩證”發(fā)放程序,按法定有效期進(jìn)行審核。具體來(lái)講以下2個(gè)途徑可以參考借鑒：一是加強(qiáng)對(duì)辦證機(jī)關(guān)工作人員的公平性合法性的監(jiān)督，防止對(duì)不合規(guī)的申領(lǐng)者頒發(fā)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，關(guān)于相應(yīng)的責(zé)任制度可以參考法院法官實(shí)行的終身責(zé)任制，做出同意申領(lǐng)決定的工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)該品種或者該企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證“終身”負(fù)責(zé)，直到該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證失效或者因法定原因無(wú)效；二是對(duì)種子檢驗(yàn)員的能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)母咭?，順?yīng)時(shí)代的變化，可以把檢驗(yàn)員招錄要求從中專以上相關(guān)專業(yè)學(xué)歷調(diào)整為本科及其以上相關(guān)專業(yè)學(xué)歷，對(duì)有多年實(shí)操經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)能力極強(qiáng)的可另做處理，以提高整體的工作人員業(yè)務(wù)綜合能力，也可以更好的保證檢驗(yàn)結(jié)果的有效性。同時(shí)，除了對(duì)政府部門(mén)的管理，對(duì)種子管理站也要定期進(jìn)行專項(xiàng)整治活動(dòng),例如對(duì)備案種子進(jìn)行定期的檢查，看銷售種子標(biāo)簽是否與登記一致、開(kāi)展掃除假、劣種子活動(dòng)等。也就是說(shuō)要加大對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的巡回和整治力度，嚴(yán)厲查處生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，特別是對(duì)沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證或持有無(wú)效生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行打擊。

3.3 規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為

面對(duì)依然層出不窮的違法違規(guī)行為，最重要的是從源頭進(jìn)行扼制，首先在對(duì)取得種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的條件上再加以嚴(yán)加管控，保證申領(lǐng)人的真實(shí)有效性；其次對(duì)種子市場(chǎng)存在的違法行為進(jìn)行專項(xiàng)的檢查和監(jiān)督，例如對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的資格進(jìn)行定期的核準(zhǔn)，由于目前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的有效期是5年，設(shè)立專門(mén)的部門(mén)進(jìn)行該項(xiàng)工作，可以一年一審并加蓋公章，也可以隔一年一審并加蓋公章，證明其許可證的有效性；還可以對(duì)種子的標(biāo)簽、包裝以及宣傳進(jìn)行考察，對(duì)于種子的來(lái)源、產(chǎn)地、數(shù)量、銷售去向、銷售日期和有關(guān)責(zé)任人員等內(nèi)容建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案,保證源頭可追溯,這樣能夠更便利的保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和購(gòu)買(mǎi)者的合法權(quán)益，面對(duì)涉嫌犯罪行為應(yīng)當(dāng)移交給公安機(jī)關(guān)處理；最后，應(yīng)當(dāng)加大普法行動(dòng)，倡導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者學(xué)習(xí)新《種子法》以及《管理辦法》，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于種子的辨別能力，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)可以定期組織企業(yè)代表和個(gè)人對(duì)新頒布的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，第一時(shí)間把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的新要求，并在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中加以應(yīng)用。由于大多的生產(chǎn)者都是農(nóng)民，文化水平不高，所以更應(yīng)該加大對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的宣傳，預(yù)防不懂法犯法的行為，爭(zhēng)取依法育種、科學(xué)育種，提高我國(guó)制種行業(yè)的水平。