王汝富

甘肅省草原技術(shù)推廣總站，甘肅 蘭州 730030

進入新世紀以來，國家日益加大草原保護建設(shè)力度，在甘肅累計投入草原保護建設(shè)資金163.51億元，實施了一大批草原保護建設(shè)工程，如退牧還草、已墾草原植被恢復(fù)、退耕還林還草、退化草原人工種草生態(tài)修復(fù)等；認真貫徹落實草原補助獎勵政策，積極推進基本草原保護制度，實施草原禁牧，落實草畜平衡，全省完成草原承包2.4億畝，草原禁牧1億畝，草畜平衡1.4億畝；配套建成草原圍欄1.28億畝，補播改良退化草原3 000多萬畝。全省建有草原固定監(jiān)測站（點）1 154個、草原鼠蟲害測報站17個，聘用草原管護員1.5萬名，基本實現(xiàn)了每個行政村有1～2名草管員，基本搭建起草原技術(shù)推廣、監(jiān)理監(jiān)測、災(zāi)害預(yù)警防控體系和保護體系。從2013年起，甘肅省委、省政府將“草原植被蓋度”指標納入每年市（州）領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核和全省經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標考核范圍；2017年，省政府又以行政性規(guī)章方式確定了草原植被蓋度的目標任務(wù)和考核程序，推動全省各地加強草原保護修復(fù)。一系列政策措施的落地實施，全省天然草原退化速度有所減緩，2019年草原植被蓋度達到52.9%。

但是，由于甘肅省地跨青藏高原、黃土高原、蒙新高原，地理位置特殊，天然草原主要分布于甘南高原、祁連山—阿爾金山山地及北部沙漠沿線。高寒區(qū)積溫低、鼠蟲災(zāi)害嚴重，干旱區(qū)降水量少、蒸發(fā)量大，草原生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體脆弱，加之天然草原超載過牧、過度利用的現(xiàn)象屢禁不止，亂墾、濫占草原和破壞草原的行為時有發(fā)生，諸如青藏高原區(qū)草地“黑土灘”現(xiàn)象和草地沙化現(xiàn)象、祁連山流域草原出現(xiàn)的荒漠化現(xiàn)象、黃土高原和黃河流域的水土流失等問題依然嚴重，已成為當(dāng)前新形勢下草原地區(qū)迫切需要解決的主要矛盾，要滿足人民日益增長的美好生活需要，必須按照節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、自然恢復(fù)的基本方針，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，深入研究問題和剖析根源，積極應(yīng)對、著力探索有效的辦法和措施。筆者認為，甘肅草原生態(tài)保護主要存在四個方面的問題。

一、體系方面，草原管理和服務(wù)機構(gòu)不健全

沒有健全的管理體系，沒有完善的服務(wù)體系，就不可能很好的去管理草原、保護草原，草原生態(tài)保護、建設(shè)和合理利用等工作就落不到實處，就是一句空話。問題存在的原因歸根結(jié)底就是一些地方政府和部門對草原的生態(tài)定位、生態(tài)功能的重要性認識不到位，對“五位一體”總體布局生態(tài)文明建設(shè)認識不夠，對山水林田湖草生命共同體中草原生態(tài)保護的重要作用認識不清。即使在行業(yè)內(nèi)部，也有輕視草原生態(tài)功能的現(xiàn)象存在。草原植被蓋度還沒有納入生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國評估指標體系中。

甘肅雖然將草原植被蓋度指標列入了市（州）和縣（市、區(qū)）各級政府考核目標任務(wù)，但是，相對于其他行業(yè)來說，一些地區(qū)還是把草原工作沒有擺上重要位置，機構(gòu)改革前，與其他部門相比，草原管理和服務(wù)機構(gòu)隊伍本來就比較薄弱，全省14個市（州）86個縣（市、區(qū)）從事草原管理和技術(shù)服務(wù)的人員在2 000人左右，要保護管理和服務(wù)2.68億畝草原的繁重任務(wù)。

機構(gòu)改革后，在國家和省級層面草原行政管理力量得到了一定強化，但是，從目前甘肅各市、縣級改革的實際情況來看，不但沒有得到強化，反而被削弱，特別是市（州）縣（市、區(qū)）級草原技術(shù)推廣機構(gòu)和技術(shù)力量嚴重流失。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，全省僅有32個縣單獨成立了林業(yè)和草原局，甘南州和臨夏州所屬縣市都沒有設(shè)置獨立的林業(yè)草原機構(gòu)。

由此可見，機構(gòu)改革使草原機構(gòu)不僅沒有得到加強，而且監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)力量大幅削弱，以至于有些地方無法正常開展工作。當(dāng)然除上述原因外，作為從事草原服務(wù)和管理的單位，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、項目運作、經(jīng)費爭取等方面的主動性、積極性不夠，也是一個重要原因。

二、科技方面，草原生態(tài)系統(tǒng)科技支撐力度不足

由于體系不夠健全，技術(shù)人才短缺，技術(shù)力量自然不強。再加上科研經(jīng)費投入嚴重不足，一些必需的科研平臺無法啟動建設(shè)，自然對草原生態(tài)演替及退化機理等方面的基礎(chǔ)研究不夠，技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新能力不足，研究成果自然缺少。在具體工作中存在有這樣三個突出問題：

（一）草原資源狀況不清

由于草原資源調(diào)查與林業(yè)部門林地資源調(diào)查判定林草面積的技術(shù)標準和方法不統(tǒng)一，造成林草面積界限不明、重疊統(tǒng)計，草原面積究竟有多少，草原質(zhì)量如何等基本情況，還沒有準確、權(quán)威的數(shù)據(jù)來表達。

（二）相對于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)，草原在研究、調(diào)查、監(jiān)測、評估等方面，基礎(chǔ)工作薄弱

甘肅在草原資源動態(tài)監(jiān)測方面，僅有國家級監(jiān)測點23個，有部分監(jiān)測點由于技術(shù)力量不足，缺少經(jīng)費支持，目前處于停頓狀態(tài)。因此，不僅監(jiān)測點布局少，研究點分散，監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施和手段落后，而且運行不暢，無法提供點面結(jié)合的數(shù)據(jù)。

（三）理論研究與生產(chǎn)實際結(jié)合不緊密，成果推廣轉(zhuǎn)化不足

僅有的科技成果在生產(chǎn)應(yīng)用中示范帶動能力不強，轉(zhuǎn)化效率低，對草原保護修復(fù)治理缺少有效的集成技術(shù)。在草原管理理論和政策方面研究不足，難以體現(xiàn)決策咨詢作用。

三、管理方面，依法治草力度不夠

目前，草畜平衡制度、草原載畜量測定、草原有償使用制度、草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)等制度的落實還缺少地方性配套辦法。甘肅草原條例2007年實施，當(dāng)時條件下，草原以生產(chǎn)服務(wù)為主，現(xiàn)在是以保護生態(tài)優(yōu)先，已不能適應(yīng)現(xiàn)階段草原生態(tài)保護工作。

一方面新草原法還未頒布執(zhí)行，草原條例也未適時修訂出臺，天然草原等級評價標準的制定工作滯后，無標準可用；另一方面草原執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法手段很落后，對禁牧和草畜平衡區(qū)域監(jiān)管缺少手段和辦法，修路、采礦、城鎮(zhèn)建設(shè)占用的草原相當(dāng)部分沒有按草原法規(guī)嚴格管理，村級草原管護員的作用發(fā)揮遠遠不夠，落實禁牧和草畜平衡制度的長效機制還未真正建立起來。

四、政策方面，缺少適宜草原地區(qū)的生態(tài)補償機制

由于甘肅省自然條件嚴酷，牧區(qū)社會人口增長，生產(chǎn)門路少，收入低，農(nóng)牧民靠草原資源牧養(yǎng)牛羊生活，傳統(tǒng)的以追求數(shù)量為主的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式仍然是牧區(qū)的主要生產(chǎn)方式，牧民為了增加收入，只能增加牛羊養(yǎng)殖數(shù)量，由此造成草原超載過牧，草原面臨的壓力日益劇增，據(jù)2019年草原資源調(diào)查測算，甘肅省有70%的草原面積仍然在退化。

草地退化是草地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征、能量流動與物質(zhì)循環(huán)等功能過程的惡化，是整個草地生態(tài)系統(tǒng)的退化。2019年全省牲畜超載率10.6%，在一些牧業(yè)縣，尤其是人口密集、草原面積人均占有相對少的地方超載現(xiàn)象格外明顯。超載過牧使植物群落結(jié)構(gòu)中優(yōu)質(zhì)牧草比重下降，毒雜草比例上升，植物群落構(gòu)成發(fā)生退化，動物區(qū)系種群陷入危機，有益昆蟲和鼠蟲害的天敵減少，草原生態(tài)每況愈下。草原退化不僅是資源問題，也是社會經(jīng)濟發(fā)展中的問題。草原存在的各種問題已難以依靠自身來解決，如草原承包問題、生產(chǎn)方式問題、草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題等怎樣化解經(jīng)濟發(fā)展與草原保護的矛盾非常緊迫，關(guān)系到草原生態(tài)保護與老百姓安居樂業(yè)，關(guān)系到草原地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

因此，我們要進一步提高政治站位，從建設(shè)生態(tài)文明的全局出發(fā)，認真研究上述矛盾和問題，積極采取有效措施，制定出臺和落實草原生態(tài)保護補償機制相關(guān)政策，著力加快推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進生態(tài)文明和美麗甘肅建設(shè)。