譚洪杰

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）2020年修訂版對(duì)檔案管理制度、檔案信息化建設(shè)、檔案開放利用、檔案監(jiān)督檢查等進(jìn)行了完善，為推動(dòng)檔案工作進(jìn)一步走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。從檔案開放鑒定工作的角度，如何應(yīng)對(duì)《檔案法》修訂所帶來的挑戰(zhàn)，助推檔案工作“三化”建設(shè)，這是我們所應(yīng)積極思考和謀劃的。

一、《檔案法》修訂對(duì)檔案開放鑒定工作的影響

1.工作數(shù)量的增加

“由于檔案天然所具有的政治性、機(jī)密性的特點(diǎn)，決定了很多檔案不能一經(jīng)生成就可以進(jìn)入社會(huì)公共領(lǐng)域被廣泛利用”[1]，因而有了檔案封閉期的概念，即“由法律規(guī)定的文件從形成到開放利用的期限”[2]。1986年2月，國(guó)家檔案局頒發(fā)的《檔案館開放檔案暫行辦法》規(guī)定：“各級(jí)各類國(guó)家檔案館保管的檔案除未解密或需要控制使用的部分外，自形成之日起滿三十年，均應(yīng)分期分批地向社會(huì)開放”。1988年1月實(shí)施的《檔案法》同樣規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放”。《檔案法》歷經(jīng)1996年和2016年兩次修正，但對(duì)于檔案的封閉期限一直維持30年不變。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于檔案的查詢利用需求日益擴(kuò)大。為進(jìn)一步提高檔案開放效率，滿足人民日益增長(zhǎng)的檔案文化需求，《檔案法》在2020年修訂時(shí)，將館藏檔案的封閉期限從30年縮短至25年。

檔案封閉期的縮短對(duì)于檔案開放鑒定工作最直接的影響就是待鑒定檔案數(shù)量的增加。以湖北省檔案館為例，按30年封閉期計(jì)算，截止2019年末，到期剩余待鑒定檔案數(shù)量為6.37萬卷，若按25年封閉期計(jì)算，這一數(shù)字將增加到8.51萬卷，增幅達(dá)33.6%。其次是檔案的提前解密工作?！吨腥A人民共和國(guó)保密法》規(guī)定，“國(guó)家秘密的保密期限為絕密級(jí)不超過三十年，機(jī)密級(jí)不超過二十年，秘密級(jí)不超過十年，國(guó)家秘密的保密期限已滿的，自行解密。提前解密或者延長(zhǎng)保密期限的，由原定密機(jī)關(guān)、單位決定，也可以由其上級(jí)機(jī)關(guān)決定”。當(dāng)前館藏檔案普遍存在著定密過高的問題，但由于涉密檔案的特殊性、復(fù)雜性，檔案館很少主動(dòng)提請(qǐng)?jiān)軝C(jī)關(guān)、單位開展涉密檔案的提前解密，而是待保密期限屆滿后再對(duì)其進(jìn)行鑒定以確定是否對(duì)外開放?！稒n案法》修訂前，涉密檔案最高30年的解密期限與檔案封閉期限一致，對(duì)于一些定密過高的檔案采取到期自行解密的辦法切實(shí)可行。《檔案法》修訂后，絕密級(jí)檔案的保密期多出檔案封閉期限5年，檔案安全保密與開放利用之間的矛盾日益凸顯。這就需要對(duì)封閉期限屆滿但尚未到解密期限的一些涉及民生的絕密級(jí)檔案開展提前解密工作，這也在一定程度上增加了檔案開放鑒定的工作量。

2.依法履職的壓力

檔案開放鑒定與檔案利用是一個(gè)有機(jī)整體。檔案開放鑒定工作雖不直接接觸利用者，但卻直接影響到館藏檔案資源的開放率，決定社會(huì)公眾所能接觸和利用的檔案數(shù)量。正如檔案學(xué)者孔汪德所說，“開放鑒定的任務(wù)是促使檔案盡可能的對(duì)外開放，實(shí)現(xiàn)館藏檔案的充分開發(fā)利用，滿足社會(huì)民眾利用檔案信息資源獲得正當(dāng)權(quán)益的需求，遵循檔案開放法規(guī)，適度劃分檔案的控制使用范圍，確保檔案的開放不損害國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人的利益”。[3]由于檔案開放鑒定工作受重視程度不夠，工作進(jìn)度較為滯后。加上現(xiàn)有的檔案開放鑒定方面的法規(guī)條款相對(duì)寬泛，檔案開放鑒定工作自由裁量權(quán)較大，出于保險(xiǎn)起見，往往從嚴(yán)予以控制。這些因素最終影響到檔案的開放率和社會(huì)公眾對(duì)于檔案信息的獲取。

公民權(quán)利和義務(wù)的一致性是我國(guó)社會(huì)主義法制的一項(xiàng)重要原則和特征。1988年實(shí)施的《檔案法》及1996年、2016年修正版規(guī)定一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，但對(duì)于其利用檔案的權(quán)利卻沒有強(qiáng)調(diào)?！稒n案法》2020年修訂版明確規(guī)定一切社會(huì)主體享有依法利用檔案的權(quán)利，檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，充分彰顯了權(quán)力與義務(wù)相對(duì)等的原則。作為檔案開放鑒定工作者，如不能及時(shí)地對(duì)封閉期滿檔案進(jìn)行鑒定并依法向社會(huì)開放，將會(huì)面臨被投訴的風(fēng)險(xiǎn)。這種依法履職的壓力將倒逼檔案開放鑒定工作人員盡可能地保持審慎負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，推動(dòng)檔案開放鑒定工作更加規(guī)范、有序。

3.鑒定制度的掣肘

作為檔案工作根本指針的《檔案法》對(duì)于檔案開放鑒定責(zé)任主體沒有明確。盡管《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》規(guī)定“各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案的劃控工作，由檔案館負(fù)責(zé)組織力量，必要時(shí)聘請(qǐng)同級(jí)檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發(fā)單位組成專門小組共同進(jìn)行，被聘請(qǐng)的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極配合”，但是對(duì)于相關(guān)責(zé)任主體缺乏足夠的法定約束力。長(zhǎng)期以來，一些檔案形成單位或者移交單位往往扮演著甩手掌柜的角色，認(rèn)為檔案一旦移交進(jìn)館，后續(xù)相關(guān)工作一概與他們無關(guān)，對(duì)檔案部門關(guān)于檔案開放或限制使用的征求意見不置可否。館藏檔案的開放鑒定工作多由檔案館單獨(dú)完成。

《檔案法》2020年修訂版明確了檔案開放鑒定責(zé)任主體，規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé);尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)”。這給檔案開放鑒定工作帶來兩大變化，一是增量檔案開放鑒定的關(guān)口前移。即檔案形成或保管單位在檔案進(jìn)館前對(duì)其進(jìn)行開放審核。二是存量檔案開放鑒定的部門協(xié)同。即館藏封閉期滿檔案由檔案館獨(dú)立鑒定到與相關(guān)單位的共同完成。這就厘清了檔案進(jìn)館前后的鑒定責(zé)任，充分發(fā)揮了檔案形成或移交單位的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。但大多數(shù)檔案館在現(xiàn)有的檔案開放鑒定制度安排和程序設(shè)計(jì)上，都沒有將檔案形成和移交單位納入。無論是采取初審、復(fù)審、終審的三審制還是初審、復(fù)審的兩審制，多是建立在檔案館單獨(dú)鑒定的基礎(chǔ)之上，無法保障和支撐“部門協(xié)同”鑒定模式的開展，對(duì)相應(yīng)流程和制度作出修改、完善。

4.信息化的挑戰(zhàn)

檔案開放鑒定的信息化指的是依托檔案全文信息數(shù)據(jù)庫(kù)及敏感字庫(kù)等電子化輔助手段實(shí)現(xiàn)檔案開放鑒定的初審、復(fù)審、終審等全流程無紙化。當(dāng)前，受制于檔案數(shù)字化率等因素的影響，檔案開放鑒定工作多以傳統(tǒng)的逐卷逐頁(yè)審閱的方式進(jìn)行，事后需要逐一在檔案實(shí)體上蓋印控制標(biāo)識(shí)，并在檔案電子目錄上進(jìn)行標(biāo)示。信息化工作的滯后，嚴(yán)重影響了檔案開放鑒定工作的質(zhì)量和效率。

《檔案法》2020年修訂版增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”一章，涵蓋信息系統(tǒng)建設(shè)、電子檔案管理、電子檔案接收、數(shù)字檔案館建設(shè)和檔案數(shù)字資源共享利用等方面，對(duì)于檔案信息化工作的重視程度前所未有。檔案信息化建設(shè)包括檔案信息的接受、傳遞、存儲(chǔ)、鑒定和提供利用的信息化，檔案開放鑒定工作正處于這一鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)“木桶理論”，只有桶壁上的所有木板都足夠高，那木桶才能盛滿水。檔案開放鑒定工作作為檔案工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，其信息化程度的高低將直接影響到檔案工作信息化的整體水平。無論是從提升檔案開放鑒定工作效率的角度，還是從推進(jìn)檔案工作信息化水平的高度，提升檔案開放鑒定工作信息化水平都刻不容緩。

二、推進(jìn)檔案開放鑒定工作的幾點(diǎn)思考

1.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

《檔案法》2020年修訂版強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)檔案工作人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，這進(jìn)一步突出了檔案工作特點(diǎn)，切合了機(jī)構(gòu)改革后檔案館專業(yè)性更強(qiáng)的實(shí)際。面對(duì)檔案封閉期限縮短所帶來的待鑒定檔案數(shù)量激增，最直接、有效的措施就是要加強(qiáng)人員配備。在對(duì)館藏待鑒定檔案底數(shù)進(jìn)行全面摸排的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作量的多少，合理增加人員配置，確保到期檔案能夠得到及時(shí)鑒定。其次要強(qiáng)化業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。檔案開放鑒定工作需要對(duì)政治理論、大政方針、史學(xué)知識(shí)都有一定的了解，是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作。我們要認(rèn)識(shí)到隊(duì)伍能力建設(shè)與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的差距，根據(jù)檔案開放鑒定工作的需要，采用理論學(xué)習(xí)、脫產(chǎn)培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等渠道、形式，系統(tǒng)、全面提升檔案開放鑒定人員業(yè)務(wù)技能，克服能力不足和本領(lǐng)恐慌。同時(shí)，積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和支持檔案鑒定工作人員按照有關(guān)規(guī)定參與專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定，造就一支作風(fēng)扎實(shí)、業(yè)務(wù)過硬的專業(yè)人才隊(duì)伍。

2.修訂完善相關(guān)制度

一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的工作制度和業(yè)務(wù)流程是檔案開放鑒定工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)。《檔案法》2020年修訂版明確檔案鑒定由檔案館與檔案移交或形成單位共同負(fù)責(zé)后，相應(yīng)制度和流程均應(yīng)做出調(diào)整。一是要明確檔案館與檔案形成或移交單位的分工及職責(zé)。包括鑒定計(jì)劃的制定和組織實(shí)施、檔案內(nèi)容的具體審查、開放和控制目錄的編制與審核等工作中的具體職責(zé)與分工。二是要制定檔案開放、解密和劃分控制使用的具體細(xì)則?！陡骷?jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》等現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定制定時(shí)間較早，大多數(shù)條文為原則性意見，沒有具體的操作細(xì)則，檔案開放鑒定工作的自由裁量權(quán)較大。為避免檔案部門和相關(guān)單位在鑒定工作中的意見分歧，急需對(duì)劃控標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，提升其指導(dǎo)性和可操作性，確保檔案開放鑒定工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。三是要制定檔案進(jìn)館前的指導(dǎo)與進(jìn)館后的再審查制度。一方面，要加強(qiáng)進(jìn)館前的的指導(dǎo)與監(jiān)督，將開放鑒定工作列入檔案達(dá)標(biāo)考核年度檢查的內(nèi)容，以硬性約束提升檔案形成或保管單位對(duì)于開展檔案開放鑒定工作重要性的認(rèn)識(shí);另一方面，要建立新進(jìn)館檔案再審查機(jī)制，重點(diǎn)審查新進(jìn)館檔案開控情況是否合規(guī)，對(duì)有異議的部分要與檔案移交或形成單位進(jìn)行協(xié)商探討，最終確定檔案開放或控制使用情況。

3.提升檔案鑒定信息化水平

習(xí)近平總書記曾指出，檔案工作正在走向依法管理，走向開放，走向現(xiàn)代化。檔案開放鑒定的信息化水平既是衡量檔案工作現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志，也是推進(jìn)檔案工作走向開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著檔案信息化工作的深入推進(jìn)，檔案鑒定由傳統(tǒng)的紙質(zhì)化方式到全程電子化是未來發(fā)展趨勢(shì)。我們要以檔案工作信息化建設(shè)為契機(jī)，站在檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度，不斷推進(jìn)檔案開放鑒定工作的信息化建設(shè)。

一方面要充分認(rèn)識(shí)到檔案開放鑒定工作的重要意義，積極爭(zhēng)取政策和經(jīng)費(fèi)支持，將檔案開放鑒定工作信息化與電子檔案接收、數(shù)字檔案館建設(shè)、檔案數(shù)字資源共享利用等工作統(tǒng)籌謀劃，一體推進(jìn)。另一方面要基于檔案開放鑒定工作由檔案部門獨(dú)立完成到與相關(guān)部門協(xié)同開展的實(shí)際，合理增加業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程，優(yōu)化系統(tǒng)操作，不斷提升系統(tǒng)穩(wěn)定性、安全性、可操作性。實(shí)現(xiàn)檔案在接受、保管、鑒定與提供利用等環(huán)節(jié)的一體化及部門間的安全傳輸與信息共享。

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作者單位：湖北省檔案館