陳天愛

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于1988年正式實施，它是我國檔案事業(yè)發(fā)展過程中制定的第一部獨立的檔案法典，對檔案管理工作進行了全面的規(guī)范。近年來，檔案的立法環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境以及立法觀念等因素在不斷發(fā)展，《檔案法》需要進行不斷調(diào)整以適應(yīng)外部條件的變化，從1996年的第一次修改到2019年《檔案法》修訂草案提請第十三屆全國人大常委會第十四次會議審議，彰顯著我國檔案法規(guī)體系的不斷進步與完善。2020年頒布的新的《中華人民共和國檔案法》增加了新的章節(jié)，進行了大范圍的修改，不僅是為新形勢下檔案工作提供了更加全面的法律依據(jù)，也順應(yīng)了“依法治檔”、“依法治國”的政策需求。

一、修訂《檔案法》的必要性

1.修訂《檔案法》是深化機構(gòu)改革的重要措施

自改革開放以來，國家已經(jīng)進行了七次機構(gòu)改革，力求縮減成本，提高行政效率，對國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)起到了重要推進作用。檔案機構(gòu)以中央的決策和部署為導(dǎo)向，嚴(yán)格推進檔案行政部門和檔案館的改革工作，主要表現(xiàn)為“局館合一”向“局館分離”的管理體制的改變。檔案機構(gòu)的改革意味著不同的檔案機構(gòu)之間的職能劃分更加清晰詳細(xì)，檔案工作的開展也應(yīng)當(dāng)明確地把握政事分離的原則，這就對《檔案法》的制定提出了新的要求。在過去的《檔案法》中明確規(guī)定了檔案局的行政職能和檔案館保管利用檔案的職能，但是關(guān)于檔案機構(gòu)的職責(zé)設(shè)立僅有五條，在機構(gòu)改革的背景下，《檔案法》中機構(gòu)變更時缺少檔案移交工作的細(xì)化，也缺少對檔案工作具體責(zé)任的全面統(tǒng)籌，過去行政化的問題也使得法律存在權(quán)責(zé)不清的問題，對檔案執(zhí)法工作的開展也產(chǎn)生了影響。

2.修訂《檔案法》是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的必然要求

《檔案法》作為法律始終具有導(dǎo)向性與協(xié)調(diào)性，指導(dǎo)檔案工作的開展與檔案事業(yè)的發(fā)展，但是它也有對于社會發(fā)展而言的滯后性，這一點在大數(shù)據(jù)時代顯得尤為明顯。在現(xiàn)行的《檔案法》中未對電子檔案的相關(guān)管理工作作出明確的規(guī)定，盡管有《電子公文歸檔管理暫行辦法》、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）《中華人民共和國電子簽名法》（以下簡稱《電子簽名法》）等作為法律規(guī)范在電子文件方面上的補充，但就其全面性以及細(xì)節(jié)性仍需在《檔案法》中得到體現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)時代，電子文件已經(jīng)不僅是以計算機為載體形式呈現(xiàn)出來檔案這樣簡單的概念，其內(nèi)涵已經(jīng)擴展到在云端存儲的過程中所涉及到的文本、圖像和數(shù)據(jù)等，這使得《檔案法》對檔案的內(nèi)涵需要重新定義。并且在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，針對電子文件的檔案管理工作、檔案信息數(shù)據(jù)的安全問題、甚至是對于跨境檔案的管理都需要進一步的豐富與完善。

3.修訂《檔案法》是推進檔案法制建設(shè)的根本需要

《檔案法》的出臺標(biāo)志著我國檔案工作已經(jīng)步入了一個有法可依的時代，對我國檔案法制建設(shè)產(chǎn)生了積極的影響。一方面從國家戰(zhàn)略部署的角度來看，黨中央和國務(wù)院都對檔案工作及檔案法律提出了新的期望與要求。習(xí)近平總書記明確指出檔案工作的重要性，檔案是總結(jié)經(jīng)驗、認(rèn)識規(guī)律、事業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，并且提出在新時期應(yīng)當(dāng)注意依法管理檔案。李克強總理也同樣提出了檔案法規(guī)方面的工作重點，強調(diào)了檔案法規(guī)建設(shè)的疏漏之處對檔案實際工作的影響，要求抓緊對檔案法律進行修改。另一方面從時代背景的發(fā)展來看，《檔案法》的修訂能夠更好地適應(yīng)立法環(huán)境變化對檔案工作的訴求。另一方面，《檔案法》的修訂并不是一項孤立的工作，《檔案法》作為我國法律體系的重要組成部分，要在考慮到它與其他法律之間的關(guān)系基礎(chǔ)上對檔案法律進行完善。作為我國的根本大法，《憲法》已經(jīng)經(jīng)歷過四次修訂，且都對檔案的相關(guān)事宜有所涉及，反觀《檔案法》，自1988年正式頒布以來，僅在1996年和2016年進行過小幅度的修改工作，不僅無法適應(yīng)國家現(xiàn)代治理體系的需要，也使得檔案工作者在面對新問題時無所遵從，對檔案的行政管理、檔案執(zhí)法、《檔案法》的宣傳等法制建設(shè)相關(guān)工作的指導(dǎo)性也會降低。

二、《檔案法》修訂的進步之處

1.重視公民的利用權(quán)利

近年來，檔案的利用率明顯增多，據(jù)全國檔案事業(yè)統(tǒng)計年報的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，國家綜合檔案館接待的檔案利用者已達到一千萬人次，而可利用的檔案累計有三千萬卷（件），成倍的館藏數(shù)量為公民利用檔案提供了充分的利用資源。在過去的《檔案法》中對于公民對檔案應(yīng)盡的義務(wù)有明確的表述，在第三條中規(guī)定：“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)?！倍滦抻喌摹稒n案法》在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”，這一修改使得公民的利用權(quán)得到了直接的法律保障，將權(quán)利與義務(wù)放在同樣的位置這也是對公民利用權(quán)有所重視的一種體現(xiàn)。另外，在新《檔案法》中，對檔案利用和公布這一章節(jié)進行了修改與補充，對公民利用權(quán)的實現(xiàn)也提供了相應(yīng)的保障，主要表現(xiàn)為三處表述的改變：第一，在第二十七條中，將原有的檔案的封閉期限由三十年縮減為二十五年，這明顯的提高了檔案開放工作的效率，讓檔案的價值得以發(fā)揮;第二，增加了對檔案開放鑒定工作的相關(guān)規(guī)定，檔案的鑒定是檔案開放的前提，對鑒定工作進行規(guī)范和責(zé)任落實，對后續(xù)工作的開展有一定的推動作用;第三，將“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”更改為“個人和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，這樣的修改是對檔案利用主體范圍的擴大，在保障我國公民利用權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為外國友人的利用提供了法律依據(jù)與保障，這也為檔案的國際交流提供了有利條件。

檔案工作的開展要始終秉持著為民服務(wù)的理念，檔案的立法工作也是如此，在此次修訂中堅持以公民的利益為首要的價值導(dǎo)向，最大化的重視公民的利用權(quán)利。隨著社會的發(fā)展進步，社會公眾對于檔案信息資源的獲取需求日益增加，《檔案法》修訂不僅能夠為公民提供法律保障，在強調(diào)檔案開放的同時也在一定程度上推進了檔案信息資源的開發(fā)利用。

2.強調(diào)檔案的信息化建設(shè)

近年來，信息技術(shù)以高速發(fā)展的態(tài)勢深入社會各項事業(yè)之中，檔案的信息化建設(shè)的腳步也不斷加快，目前，除了中國第一、第二歷史檔案館的數(shù)字化工作有明顯的成果，部分地區(qū)也在著手?jǐn)?shù)字檔案館的籌建工作，基于這些成果，可以看出檔案的信息化已然成為了檔案事業(yè)發(fā)展的主要方向，將其納入《檔案法》已經(jīng)是大勢所趨。

在本次修訂中，增加了第五章檔案信息化建設(shè)，共包含七條具體規(guī)定。首先從檔案信息化建設(shè)的總體規(guī)劃的角度規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。”明確指出了各級人民政府對檔案信息化發(fā)展的責(zé)任，并且指出了檔案信息化建設(shè)的主要工作對象和工作任務(wù)，為檔案信息化工作的具體開展提出了指導(dǎo)思想。其次，首次明確了電子檔案的規(guī)范要求和法律效力。在第三十七條中強調(diào)了電子檔案不應(yīng)因載體形式的約束而失去其法律效力，這說明了電子檔案一旦確定了法律效力是可以充分發(fā)揮其憑證參考價值的。最后對檔案信息化建設(shè)的工作內(nèi)容加以明確和總結(jié)。第三十八條到第四十條分別對電子檔案的移交與接管、檔案數(shù)字資源的保管利用與跨區(qū)域共享等電子檔案的管理作出了具體規(guī)定。

將檔案信息化的各項要求與工作內(nèi)容納入《檔案法》中，用法律的手段對其約束限制，這是《檔案法》符合時代發(fā)展而不斷完善的現(xiàn)實需求。在信息技術(shù)飛速發(fā)展的時代，數(shù)字資源的大量涌現(xiàn)對傳統(tǒng)的檔案工作造成沖擊，以紙質(zhì)檔案為主要工作對象的工作內(nèi)容與工作形式都需要進行極大地改變。國家最早于2002年開始對全國的檔案信息化工作進行了戰(zhàn)略部署，在《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》中明確將檔案信息化納入國家信息化建設(shè)的總體格局之中，并且從資源建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用體系建設(shè)等多個方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而促進檔案事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。隨著《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《電子檔案管理辦法》《電子檔案管理規(guī)范》等法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，我國檔案信息化在法規(guī)政策方面逐漸完善?；趪业闹笇?dǎo)思想以及各地區(qū)的實際情況，檔案信息化工作的具體開展也在有序進行，國家級數(shù)字檔案館、企業(yè)數(shù)字檔案館已經(jīng)在各地開始建設(shè)，并且已經(jīng)開始了建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。另外，在第三十六條中國家鼓勵機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織在積極建設(shè)檔案信息化的同時要也辦公自動化等業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行有效溝通與銜接，這在一定程度上促進了檔案信息工作與電子政務(wù)的相關(guān)工作的有機聯(lián)系。

3.明確檔案工作的法律責(zé)任

明確檔案工作中的責(zé)任，將完善的責(zé)任制度應(yīng)用于檔案管理的相關(guān)事宜中，有利于檔案機構(gòu)有效開展自身的各項工作，并且能夠協(xié)調(diào)各機構(gòu)在工作過程中的對應(yīng)關(guān)系。一方面，在新修訂《檔案法》中明確提出了檔案工作的責(zé)任制度，新增的第十二條中提到了應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制并健全檔案管理制度，將責(zé)任制度化、法律化更有利于加強責(zé)任主體的認(rèn)知，在確定自身職責(zé)的基礎(chǔ)上依照法律規(guī)定完成各項工作。另外，在第六章中，通過對監(jiān)督檢查相關(guān)職能的全面規(guī)定來確保檔案工作的順利進行，其中第四十二條中明確提到了要注意“檔案工作責(zé)任制落實情況”，同時指出檔案行政管理部門有責(zé)任對違法行為進行制止并及時補救，這將極大地幫助解決在實際工作中責(zé)任不明的問題，使得追責(zé)工作變得有法可依。與此同時，對監(jiān)督檢查職責(zé)的進一步明確，說明了對行政監(jiān)管力度的強化，有利于維護檔案的安全，確保檔案事業(yè)能夠更加順利發(fā)展。

另一方面，新《檔案法》還將檔案管理的諸多工作進行細(xì)化。如在第十三條中就詳細(xì)列舉了五種歸檔范圍，這成為了檔案部門確定本單位歸檔范圍的依據(jù)?！稒n案法》不僅規(guī)定有關(guān)單位在機構(gòu)變更時需要做好移交工作，并且在第十五條中增加了對原有的移交檔案這一內(nèi)容的具體細(xì)化，即“提前將檔案交檔案館保管的，移交檔案所涉及政府信息公開事項由原制作或者保存政府信息的單位辦理;移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”，這在加強檔案移交責(zé)任的同時也將促進檔案開放與政府信息公開更好地銜接。此外，將原有的“保密檔案”一詞改為“涉及國家秘密的檔案”，將“集體所有的和個人所有的”這一表述改為“非國有”，這是對檔案管理對象的進一步明確。

三、完善《檔案法》的建議

1.堅持以人為本的立法精神

堅持以人為本是檔案立法所要堅持的重要原則，盡管在新《檔案法》中對公民利用檔案的權(quán)利有所強化，但是仍然需要對公民利用檔案的權(quán)利做出更加全面且細(xì)致的規(guī)定。從總則中的有關(guān)規(guī)定來看，《檔案法》制定的目的被定義為“為中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)”，這是沒有什么爭議的，但是檔案工作最終是提供利用這樣一種服務(wù)性，建議將提供檔案利用服務(wù)的相關(guān)表述加入總則之中，完善檔案工作的性質(zhì)與內(nèi)涵。另外，目前對檔案工作人員職責(zé)的規(guī)定局限于對檔案的收集與保管，在法律中應(yīng)當(dāng)對這一問題進行補充說明，工作人員在負(fù)責(zé)保管檔案的同時，也負(fù)責(zé)向利用者提供檔案信息服務(wù)。將檔案信息化建設(shè)納入《檔案法》之中，就意味著公民可利用的檔案范圍的擴大，在利用檔案信息的過程中，根據(jù)信息特點的復(fù)雜性和多變性來看，更加需要明確地對公民的知情權(quán)和隱私權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定。

2.保持法律的協(xié)調(diào)一致

從立法原則的角度，法律的制定必須要保持一致性也就是不能互相矛盾，具體到《檔案法》上，則需要從兩個方面來保持立法的一致性。一方面，從檔案法規(guī)體系來看，《檔案法》作為檔案事業(yè)遵循的基本法，是引領(lǐng)檔案工作有序進行的重要依據(jù)，在《檔案法》進行修改之后，相關(guān)的配套法律比如實施辦法、地方性的檔案法規(guī)、《檔案館工作通則》等也要及時地進行對檔案的開放、利用、公布等做出調(diào)整，避免出現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或者缺失，也避免在實際業(yè)務(wù)活動中出現(xiàn)工作脫節(jié)的情況。另一方面，從國家總體的法治建設(shè)體系來看，《檔案法》要注意與上位法以及同位法在內(nèi)容上做到良好地銜接，依照《憲法》中對私人財產(chǎn)的規(guī)定明確私人檔案管理利用的具體細(xì)則，結(jié)合《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，對檔案的所有權(quán)進行詳細(xì)的說明，明確檔案所有權(quán)的不同種類與形式并相應(yīng)地作出明確規(guī)定。

3.完善檔案行政救濟

目前的《檔案法》中對檔案的公開有了進一步細(xì)致的法律規(guī)定，縮短了時間界限以便公眾的利用，但是從法律的適用性和檔案實際工作開展的角度，《檔案法》中應(yīng)當(dāng)更加明確地對檔案公開之后產(chǎn)生糾紛的情況進行約束和規(guī)范，在利用者產(chǎn)生異議的時候提供權(quán)利救濟的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)首先明確提供救濟的行為主體是各級各類檔案部門，這樣就將主體的范圍進行了最大程度的涵蓋。建立獨立的檔案行政復(fù)議機構(gòu)，通過機構(gòu)內(nèi)部層級職能的規(guī)范劃分，能夠使得檔案行政復(fù)議案件有效解決。并且要正確處理檔案行政復(fù)議和檔案行政訴訟的關(guān)系，復(fù)議在前，訴訟在后，保證行政部門和司法部門不重復(fù)審理案件。對申訴的主體、客體、以及流程都應(yīng)當(dāng)有細(xì)致的規(guī)定，這樣不僅是為了檔案利用者的權(quán)利考慮，也是為了使得檔案行政部門的權(quán)責(zé)更加明確，增加行政救濟的法規(guī)內(nèi)容能夠進一步豐富《檔案法》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。

檔案的法治建設(shè)是引導(dǎo)我國檔案事業(yè)發(fā)展的重要基石，《檔案法》的修訂是法治建設(shè)的重要成果，在修訂的過程中不僅受到了國家領(lǐng)導(dǎo)的重視也受到了社會的廣泛關(guān)注從而征集到了許多意見。《檔案法》的修改具有全面性的進步，內(nèi)容緊緊把握時代變化的步伐，展現(xiàn)出了鮮明的指導(dǎo)作用和評價作用，為檔案工作提供了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范。目前法律中還存在需要完善的地方，這就需要我們總結(jié)實際工作中的法律缺失，以慎改為首要原則，以公民利益為出發(fā)點，不斷完善《檔案法》，進而構(gòu)建科學(xué)完善的檔案法規(guī)體系，使檔案事業(yè)在良好的法律環(huán)境中得以有序發(fā)展。

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作者單位：黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院