胡 婧

(1.重慶廉政研究中心， 重慶400067； 2.重慶工商大學(xué)法學(xué)院， 重慶400067)

一、 問題的提出

法律監(jiān)督是由我國檢察機(jī)關(guān)行使的、針對(duì)特定公權(quán)力機(jī)關(guān)是否正確實(shí)施法律實(shí)行監(jiān)察和督促的法定職權(quán)，與檢察機(jī)關(guān)行使的公訴權(quán)、偵查權(quán)等并列。目前，學(xué)界多從應(yīng)然角度出發(fā)，通過理論構(gòu)建的方式描述法律監(jiān)督，討論法律監(jiān)督的適用范圍，忽略了法律監(jiān)督的規(guī)范性。實(shí)踐中，我國主要圍繞“訴訟監(jiān)督”形成了一套法律監(jiān)督體系，然而訴訟監(jiān)督體系并不完全符合憲法和法律對(duì)法律監(jiān)督的價(jià)值定位，導(dǎo)致法律監(jiān)督價(jià)值同法律監(jiān)督范圍之間不自洽。

黨的十八屆四中全會(huì)和六中全會(huì)分別提出，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，對(duì)特定行政強(qiáng)制措施進(jìn)行司法監(jiān)督，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度和改革國家監(jiān)察體制的要求，從而在理論上為法律監(jiān)督的發(fā)展提供新的空間。2018年，新修訂的《人民檢察院組織法》仍然主要強(qiáng)調(diào)訴訟監(jiān)督的內(nèi)容，僅明確規(guī)定對(duì)訴訟活動(dòng)、生效裁判文書執(zhí)行工作等司法行為實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)司法行為之外的其他公權(quán)力行為，尤其對(duì)新設(shè)的監(jiān)察委員會(huì)的特定行為是否實(shí)行法律監(jiān)督，法律則未明確規(guī)定，從而制約法律監(jiān)督在實(shí)踐中的展開。

本文將分析法律監(jiān)督規(guī)范概念的形成及其邏輯，厘清法律監(jiān)督的邊界，以區(qū)別訴訟監(jiān)督和行政法律監(jiān)督。同時(shí)，在監(jiān)察制度和公益訴訟制度發(fā)展的背景下，省思法律監(jiān)督的發(fā)展方向，明確法律監(jiān)督價(jià)值的基礎(chǔ)，以法律實(shí)施和公益保護(hù)為基點(diǎn)，擴(kuò)大訴訟監(jiān)督的范疇，明確行政法律監(jiān)督的邊界，使法律監(jiān)督呈現(xiàn)自洽發(fā)展。

二、 “法律監(jiān)督”規(guī)范概念的形成與邏輯

在我國近代法制形成過程中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能和職權(quán)開始萌芽。1907年，清末就制定了《高等以下各級(jí)審判廳試辦章程》，以專門法的形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督審判并糾正其違誤，有權(quán)蒞庭監(jiān)督婚姻事件、親族事件、嗣續(xù)事件等民事訴訟案件的判決。然而，直到新中國成立后，我國才真正出現(xiàn)“法律監(jiān)督”的概念，首先在中央政策性文件中提出“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概念，以概括當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度[1]。1979年頒布的《人民檢察院組織法》，我國正式以法律的形式規(guī)定“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概念，直到1982年頒布《民事訴訟法(試行)》，“法律監(jiān)督”的概念才具有規(guī)范意義，從而初步形成我國法律監(jiān)督邏輯體系[2]。

1.從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”到“法律監(jiān)督”

1982年頒布《民事訴訟法(試行)》，“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義才從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念中解構(gòu)出來。

(1) 政策意義上“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的出現(xiàn)。1950年6月，原最高人民檢察署副檢察長李六如在《各國檢察制度綱要》報(bào)告中提出“政府的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的概念[3]。1962年10月，原最高人民檢察署根據(jù)1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，結(jié)合全國范圍內(nèi)檢察工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《1958年以來檢察工作基本總結(jié)》中，首次以中央政策文件的形式對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行定性。

(2) 規(guī)范意義上“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念的出現(xiàn)。1978年《憲法》要求重新設(shè)置檢察院，并召開了第七次全國檢察工作會(huì)議。此次會(huì)議的預(yù)備會(huì)議著重討論了我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)問題。當(dāng)時(shí)存在兩種主張：一種主張將檢察機(jī)關(guān)定性為“國家法律檢察機(jī)關(guān)”，另一種主張將檢察機(jī)關(guān)定性為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”[4]。直到1979年2月，最高人民檢察院向全國人大常委會(huì)報(bào)送審查《人民檢察院組織法修正草案的說明(修改稿)》時(shí)，明確將人民檢察院定性為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”[5]。從此，我國恢復(fù)并重建檢察制度，通過1979年《人民檢察院組織法》 明確規(guī)定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是“維護(hù)國家法制統(tǒng)一”的機(jī)關(guān)[6]。1982年《憲法》繼承了1979年《人民檢察院組織法》的規(guī)定，以根本法的形式明確了人民檢察院作為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位，且在之后的5次修憲中，這一表述均未發(fā)生改變。

(3) 規(guī)范意義上“法律監(jiān)督”概念的出現(xiàn)。雖然，1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)所等機(jī)構(gòu)的特定活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，產(chǎn)生了對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)所等的監(jiān)督之實(shí)，奠定了法律監(jiān)督的發(fā)展方向，但該組織法并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)行“法律監(jiān)督”，從而導(dǎo)致“法律監(jiān)督”在當(dāng)時(shí)并不具有規(guī)范意義。直到1982年《民事訴訟法(試行)》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在民事審判活動(dòng)中享有“法律監(jiān)督”的權(quán)力，才使得“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念中解構(gòu)出來，初步形成我國國家機(jī)關(guān)監(jiān)督法律正確實(shí)施的內(nèi)部邏輯。

第一，國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行合憲性和合法性監(jiān)督。根據(jù)人民主權(quán)原則，我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度。檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以通過聽取工作報(bào)告、組織特定問題調(diào)查委員會(huì)等方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的合憲性和合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于確實(shí)存在違反憲法和法律行為的檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，可以行使罷免權(quán)。人大合憲性和合法性監(jiān)督是一種上位監(jiān)督。

第二，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民代表大會(huì)之下的法律監(jiān)督。人民代表大會(huì)作為我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)履行包括法律監(jiān)督在內(nèi)的一切職責(zé)。人民代表大會(huì)監(jiān)督同檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的法律監(jiān)督在位階和性質(zhì)上存在差異。

第三，檢察機(jī)關(guān)行使獨(dú)立的法律監(jiān)督。我國檢察機(jī)關(guān)不僅有權(quán)實(shí)行偵查、提起公訴，同時(shí)，還針對(duì)審判機(jī)關(guān)的裁判活動(dòng)、公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)等實(shí)行獨(dú)立的法律監(jiān)督。自此，法律監(jiān)督適用于特定場域，逐漸形成特定范疇。

2.從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”

在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍的確認(rèn)過程中，我國經(jīng)歷了從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的發(fā)展過程。所謂“一般監(jiān)督”是我國在總結(jié)蘇聯(lián)檢察制度特征的基礎(chǔ)上，吸收概括而來。新中國成立之初，我國缺乏承襲自己檢察制度的可能。在選取檢察制度的過程中，因蘇聯(lián)既在政治上承認(rèn)我們，又在國家觀、政治體制等方面與我們具有融合性和一致性，在這種情形下，新中國借鑒和吸收了蘇聯(lián)的檢察制度。

新中國成立之初，我國借鑒、吸收蘇聯(lián)一般檢察監(jiān)督模式，通過制定1954年《憲法》和1954年《人民檢察院組織法》，我國最高人民檢察院有權(quán)對(duì)中央政府各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)；有權(quán)監(jiān)督地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施的合法性；有權(quán)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)、人民法院、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)特定活動(dòng)的合法性。監(jiān)督對(duì)象不僅涵蓋國家權(quán)力機(jī)關(guān)之外的其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括公民；不僅涵蓋特定訴訟活動(dòng)，還包括特定行政行為。之后，因廢除檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的檢察行為同時(shí)終止。

1978年《憲法》規(guī)定重置檢察院，制憲者希望從一般監(jiān)督方面探索檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的設(shè)置，以恢復(fù)中國檢察制度。但是，1979年6月，在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督僅限于刑事方面[5]。明確了我國恢復(fù)建置的檢察機(jī)關(guān)不再沿用建國之初采用的“一般監(jiān)督”，而是主要圍繞刑事案件展開，針對(duì)特定公權(quán)力行為實(shí)行監(jiān)督。根據(jù)1979年《人民檢察院組織法》之規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督主要圍繞刑事訴訟活動(dòng)展開，監(jiān)督對(duì)象限于公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的特定活動(dòng)，不再涵蓋對(duì)公民守法活動(dòng)的監(jiān)督，不再涉及同刑事訴訟無關(guān)的其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)的監(jiān)督。自此，我國通過頒行1979年《人民檢察院組織法》奠定了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)要實(shí)行法律監(jiān)督這一方向。

綜上所述，截至1982年，“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義從“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”概念結(jié)構(gòu)中發(fā)展而來，初步形成了國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，通過行使提起公訴、偵查之外的法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位的法律邏輯。實(shí)踐中，法律監(jiān)督限縮了在蘇聯(lián)檢察制度模式上發(fā)展而來的“一般監(jiān)督”，監(jiān)督對(duì)象不再包括作為私主體的公民，也不包括與刑事訴訟活動(dòng)無關(guān)的其他國家機(jī)關(guān)。

三、 法律監(jiān)督的立法實(shí)踐與范疇界分

1982年，《民事訴訟法(試行)》首次明確規(guī)定“法律監(jiān)督”的適用情境以來，我國通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》以及制定《監(jiān)察法》，不斷調(diào)整法律監(jiān)督的適用范圍。考察立法實(shí)踐，根據(jù)監(jiān)督行為性質(zhì)的不同以及不同行為場域中監(jiān)督范圍的差異，我國法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，逐步形成了兩大互斥但周延的監(jiān)督范疇。

1.訴訟監(jiān)督確立發(fā)展階段

1982年至2017年，法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了擴(kuò)圍發(fā)展階段，其中以訴訟監(jiān)督內(nèi)部范圍不斷調(diào)整為主要特征。所謂訴訟監(jiān)督是指，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公權(quán)力主體實(shí)施司法行為或準(zhǔn)司法行為是否遵守法律的活動(dòng)。其中，監(jiān)督對(duì)象為實(shí)施司法行為或準(zhǔn)司法行為的公權(quán)力主體，包括對(duì)審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)和審判執(zhí)行機(jī)關(guān)等的監(jiān)督。監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)性質(zhì)以具有司法屬性的行為為主，包括對(duì)偵查機(jī)關(guān)實(shí)行的具有準(zhǔn)司法屬性的刑事偵查行為，行政機(jī)關(guān)實(shí)行的屬于司法行為范疇的參加行政訴訟等行為的監(jiān)督，監(jiān)督的目的在于確保法律正確實(shí)施。30多年來，訴訟監(jiān)督的范疇經(jīng)歷了一場內(nèi)涵式發(fā)展，監(jiān)督范圍不斷優(yōu)化，從對(duì)審判的特定監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)訴訟活動(dòng)的全面監(jiān)督。我國訴訟法先后細(xì)化了對(duì)訴訟監(jiān)督適用范圍的規(guī)定，最高人民檢察院頒行的《刑事訴訟規(guī)制(試行)》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》《民事訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》等司法解釋進(jìn)一步佐證，并反過來促進(jìn)訴訟監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

(1) 民事訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴(kuò)圍。1982年《民事訴訟法(試行)》首次明確規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)審判機(jī)關(guān)的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。1991年對(duì)《民事訴訟法(試行)》進(jìn)行修改，在原有監(jiān)督“民事審判活動(dòng)”規(guī)定的基礎(chǔ)上，增補(bǔ)規(guī)定對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的具體方式，明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)針對(duì)民事訴訟提起抗訴。2007年《民事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)提出抗訴與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彿ㄔ簯?yīng)受理的法定情形作了統(tǒng)一規(guī)定，完善了檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效民事法律裁判的法律監(jiān)督。2012年《民事訴訟法》修改了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判實(shí)行法律監(jiān)督的表述，將之作擴(kuò)大規(guī)定，同時(shí)將民事調(diào)解和民事裁判執(zhí)行納入法律監(jiān)督，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)有權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督。故在民事訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先涉及對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，其次擴(kuò)展到對(duì)民事裁判后的執(zhí)行活動(dòng)和裁判前的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

(2) 行政訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴(kuò)圍。1989年《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政訴訟有權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督。同時(shí)，《行政訴訟法》還概括性的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)法院的生效行政裁判實(shí)行法律監(jiān)督。2014年修改《行政訴訟法》，增補(bǔ)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效行政裁判實(shí)行法律監(jiān)督的方式。同時(shí)還規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政案件的受理、審理、裁判、執(zhí)行時(shí)，《行政訴訟法》沒有作出明確規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)文義解釋和類推解釋，2014年，修改后的《行政訴訟法》將行政裁判執(zhí)行活動(dòng)和行政訴訟中的調(diào)解活動(dòng)納入訴訟監(jiān)督。這一學(xué)理解釋在2016年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》的司法解釋中得到印證。該司法解釋第四章和第五章分別規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟生效判決、裁定和調(diào)解書實(shí)行監(jiān)督；有權(quán)對(duì)行政審判程序中審判人員的違法行為實(shí)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。故在行政訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先是對(duì)行政審理和生效裁判實(shí)行監(jiān)督；其次擴(kuò)展到對(duì)行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)以及行政訴訟中的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

(3) 刑事訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴(kuò)圍。1996年《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟有權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)制》之解釋，刑事訴訟法律監(jiān)督主要包括刑事立案、偵查、審判、裁判執(zhí)行、死刑復(fù)核、監(jiān)所執(zhí)法活動(dòng)、羈押和辦案期限、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行等8個(gè)方面的監(jiān)督。按照時(shí)間先后，結(jié)合訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵，根據(jù)體系解釋，1996年《刑事訴訟法》規(guī)定：刑事訴訟監(jiān)督主要涉及刑事立案①、偵查②、審判③和審判執(zhí)行④的監(jiān)督內(nèi)容。2012年，刑事訴訟監(jiān)督的范疇進(jìn)行擴(kuò)圍，將刑事決定及其執(zhí)行監(jiān)督納入其中⑤。2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)制》第五節(jié)規(guī)定，最高人民檢察院依法對(duì)最高人民法院的死刑復(fù)核活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，該規(guī)定在2018年《人民檢察院組織法》修改時(shí)得以明確。故在刑事訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先針對(duì)刑事立案、偵查、審判、審判執(zhí)行和監(jiān)所等活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督；其次，將刑事決定及其執(zhí)行等活動(dòng)納入監(jiān)督范圍；再次，將死刑復(fù)核活動(dòng)納入監(jiān)督范圍。

2.行政法律監(jiān)督確立、法紀(jì)監(jiān)督排除階段

自2017年至今，法律監(jiān)督不再限于對(duì)司法行為或準(zhǔn)司法行為實(shí)行監(jiān)督，而是調(diào)整法律監(jiān)督的外延。一方面，在設(shè)立和發(fā)展公益訴訟制度的背景下，法律監(jiān)督拓展監(jiān)督場域，增加規(guī)定對(duì)特定行政場域?qū)嵭斜O(jiān)督，將行政主體的違法行為和不作為行為納入監(jiān)督范圍，與監(jiān)督司法行為和準(zhǔn)司法行為的訴訟監(jiān)督共同組成法律監(jiān)督互斥的內(nèi)容。另一方面，在設(shè)立和發(fā)展監(jiān)察制度的背景下，法律監(jiān)督限縮監(jiān)督邊界，不再對(duì)國家機(jī)關(guān)公職人員實(shí)行法紀(jì)監(jiān)督。

(1) 增加實(shí)行行政法律監(jiān)督⑥。所謂行政法律監(jiān)督是指，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政主體實(shí)施行政行為是否遵守法律的活動(dòng)。其中，監(jiān)督對(duì)象為實(shí)施行政行為的行政主體，不僅包括適格行政機(jī)關(guān)，還包括從事行政行為被視作行政機(jī)關(guān)的被授權(quán)組織[7]。監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)性質(zhì)以兼具公共屬性和行政屬性的行政行為為主，排除對(duì)具有司法屬性和準(zhǔn)司法屬性的偵查機(jī)關(guān)的刑事偵查行為，以及屬于司法范疇的行政機(jī)關(guān)參加行政訴訟等行為的監(jiān)督。監(jiān)督的目的在于確保法律正確實(shí)施和維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益。目前，我國法律主要限于對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域中，侵犯國家利益或社會(huì)公共利益的行政違法或不作為行為實(shí)行監(jiān)督。

2015年，我國著手公益訴訟制度的試點(diǎn)工作。2017年，我國通過修改《行政訴訟法》鞏固試點(diǎn)工作取得的成果，以法律形式明確規(guī)定，人民檢察院有權(quán)提起行政公益訴訟。按照我國的制度設(shè)計(jì)，行政公益訴訟主要由案源發(fā)現(xiàn)、訴前程序和提起訴訟三個(gè)階段組成。其中，提起行政公益訴訟啟動(dòng)司法程序?qū)儆跈z察機(jī)關(guān)履行訴權(quán)的范圍。提起訴前程序包括：檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式對(duì)特定行政主體的監(jiān)管行為是否符合法律、是否滿足維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的法益進(jìn)行監(jiān)督，符合法律監(jiān)督的內(nèi)容，屬于法律監(jiān)督的范疇。同時(shí)，不同于訴訟監(jiān)督中對(duì)司法行為實(shí)行的監(jiān)督，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)立是對(duì)行政行為實(shí)行的監(jiān)督，這一行為兼具公共屬性和行政屬性。因此，自2017年頒行《行政訴訟法》開始，我國法律監(jiān)督的適用場域正式向行政領(lǐng)域拓展，納入對(duì)行政行為的監(jiān)督。

(2) 排除對(duì)國家機(jī)關(guān)公職人員的法紀(jì)監(jiān)督。1996年《刑事訴訟法》第十八條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)國家機(jī)關(guān)公職人員施行的特定職務(wù)犯罪行為實(shí)行立案偵查。雖然檢察機(jī)關(guān)針對(duì)國家工作人員是否屬于職務(wù)犯罪，是通過履行獨(dú)立的偵查權(quán)予以實(shí)現(xiàn)，但是這項(xiàng)偵查權(quán)的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)國家工作人員職務(wù)行為是否合法的監(jiān)督，屬于法律監(jiān)督的范疇。故根據(jù)法律規(guī)定和立法背景，當(dāng)時(shí)的法律監(jiān)督不僅包括對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、審判執(zhí)行機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還包括對(duì)國家機(jī)關(guān)公職人員履職是否合法的監(jiān)督。

直到2017年，為了加強(qiáng)反腐敗力度，全國人民代表大會(huì)常委會(huì)通過改革試點(diǎn)工作的決定，要求設(shè)立監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員公權(quán)力行為的專門機(jī)構(gòu)，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)分配給監(jiān)察委員會(huì)行使。2018年，全國人民代表大會(huì)審議通過《監(jiān)察法》，規(guī)定設(shè)立專門監(jiān)察委員會(huì)，履行對(duì)國家公職人員在黨紀(jì)、政務(wù)和刑事方面的監(jiān)察權(quán)。其中，刑事監(jiān)察由檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家公職人員職務(wù)犯罪案件的立案偵查轉(zhuǎn)隸而來[8]。此后，2018年修訂的《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行訴訟監(jiān)督時(shí)有權(quán)對(duì)特定司法人員的行為進(jìn)行立案偵查。但是，這一立案偵查是為了保障司法機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行而存在的，不具有獨(dú)立監(jiān)督司法人員履職的屬性[9]。

綜上所述，根據(jù)法律監(jiān)督的立法實(shí)踐可知，自1982年“法律監(jiān)督”獲得規(guī)范意義至今，法律監(jiān)督的適用場域從司法裁判領(lǐng)域擴(kuò)展到公共行政領(lǐng)域，監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)性質(zhì)從司法行為或準(zhǔn)司法行為拓展到公共行政行為，監(jiān)督對(duì)象不再包括對(duì)國家機(jī)關(guān)公職人員的法紀(jì)監(jiān)督，初步形成了訴訟監(jiān)督和行政法律監(jiān)督二元并立的法律監(jiān)督框架。不同適用場域監(jiān)督范疇也不斷發(fā)生變化，其中，司法裁判領(lǐng)域的訴訟監(jiān)督以監(jiān)督司法屬性的行為為核心，監(jiān)督范疇從審判監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)審判、審判執(zhí)行、調(diào)解以及刑事立案、偵查、刑事決定、監(jiān)所活動(dòng)等訴訟全過程的監(jiān)督。公共行政領(lǐng)域的行政法律監(jiān)督以監(jiān)督兼具公共屬性和行政屬性的行政執(zhí)法行為為核心，監(jiān)督范疇目前主要集中在對(duì)侵犯國家利益或社會(huì)公共利益的行政違法或不作為行為實(shí)行監(jiān)督。

四、 法律監(jiān)督的發(fā)展方向

2018年，《人民檢察院組織法》進(jìn)行修訂，重申法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履職的主要價(jià)值之一在于保障法律正確實(shí)施，同時(shí)增加規(guī)定“維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”的價(jià)值。同年，《監(jiān)察法》審議通過，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)對(duì)公職人員的守法行為實(shí)行監(jiān)督。由此，為我們審視法律監(jiān)督的適用范圍提供新的場景，也為法律監(jiān)督適用范圍的擴(kuò)展提供了發(fā)展空間。

1.法律監(jiān)督進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)

我國法律明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一般法律監(jiān)督權(quán)的功能，《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有行使法律監(jiān)督、偵查、逮捕、公訴等權(quán)力。我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履職的主要目的包括追訴犯罪、監(jiān)督法律正確實(shí)施以維護(hù)法制統(tǒng)一、保護(hù)公民權(quán)利。其中，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)展法律監(jiān)督的過程中，監(jiān)督法律正確實(shí)施是其根本價(jià)值[10]。

根據(jù)實(shí)施主體的不同，法律實(shí)施是指國家機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織和個(gè)人等實(shí)行法律、運(yùn)用法律的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督法律正確實(shí)施”是指監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織、公民的行為是否遵守法律。根據(jù)實(shí)際情況來看，我國自1979年開始，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不再實(shí)行全覆蓋式的一般監(jiān)督，故檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督法律正確實(shí)施”則集中監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員是否嚴(yán)格遵守法律。2018年，隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，“監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實(shí)施”則主要監(jiān)督國家機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵守法律。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督，監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實(shí)施主要是監(jiān)督國家機(jī)關(guān)在立法、行政和司法方面的行為是否遵守法律。

2017年，根據(jù)《行政訴訟法》之修改規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)開展行政公益訴訟，從而獲得對(duì)特定行政行為，尤其是行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督權(quán)。2018年《人民檢察院組織法》在立法方面增補(bǔ)規(guī)定，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履職應(yīng)“維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”的目的，法律監(jiān)督隨之增加維護(hù)公益的價(jià)值[11]，以作為其基本價(jià)值。而公益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)，則成為反思我國法律監(jiān)督適用范圍的又一基石。

2.法律監(jiān)督擴(kuò)圍，契合法律監(jiān)督根本價(jià)值

(1) 訴訟監(jiān)督擴(kuò)圍，增加監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為。根據(jù)法律實(shí)施之要旨，我國法律監(jiān)督主要監(jiān)督國家權(quán)力機(jī)關(guān)以外的，其他國家機(jī)關(guān)的司法和行政行為是否合法。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)的特定行政或司法行為的法律監(jiān)督，但對(duì)于新設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行為是否實(shí)行合法性監(jiān)督，法律則未明確規(guī)定。如果法律監(jiān)督不包括對(duì)新興國家機(jī)關(guān)實(shí)施法律的監(jiān)督，則不能完全契合法律實(shí)施的外延，呈現(xiàn)不周延。故法理上，應(yīng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行為納入其中。

另外，根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及執(zhí)法部門之間應(yīng)該互相制約。檢察機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)案件的制約則是關(guān)鍵問題之一。根據(jù)《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)國家公職人員的職務(wù)違法、犯罪案件實(shí)行調(diào)查。涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，或者作出起訴決定，或者退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。據(jù)此可知，為了提起公訴、形成刑事訴訟證據(jù)，在規(guī)范意義上，可以推導(dǎo)出人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為有權(quán)實(shí)行事后監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)外部制約。同時(shí)，類比《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、依法作出不起訴決定的規(guī)定，《監(jiān)察法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的規(guī)定與之并不存在質(zhì)的差異[12]。故根據(jù)行為屬性，類比刑事偵查訴訟監(jiān)督可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為需要為訴訟活動(dòng)服務(wù)，具有一定的司法屬性，可以納入訴訟監(jiān)督的范疇。

(2) 行政法律監(jiān)督擴(kuò)圍，增加監(jiān)督行政司法行為。2018年，對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行修改，集中確認(rèn)了多年來訴訟法對(duì)法律監(jiān)督擴(kuò)圍的規(guī)定。但是，這種修改主要限于對(duì)司法裁判領(lǐng)域訴訟監(jiān)督的肯定，對(duì)于公共行政領(lǐng)域行政行為的監(jiān)督則未作明確規(guī)定，需要依據(jù)《人民檢察院組織法》的兜底條款，根據(jù)諸如《行政訴訟法》等其他法律的規(guī)定，并結(jié)合法律監(jiān)督的根本價(jià)值進(jìn)行解釋。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)侵犯特定公共利益的行政行為實(shí)行法律監(jiān)督。實(shí)踐中，接受法律監(jiān)督的這些行政行為主要限于行政執(zhí)法行為，至于不侵犯特定公共利益的其他行政執(zhí)法行為，以及行政立法和行政司法行為是否接受法律監(jiān)督，法律尚未作出明確規(guī)定。

結(jié)合法律監(jiān)督的根本價(jià)值考量，第一，法律監(jiān)督不包括行政立法行為。立法行為本身具有創(chuàng)造法律規(guī)則的一般功能，行政立法屬于具體立法行為，具有與其他立法行為相同的一般功能，而創(chuàng)造法規(guī)超出了執(zhí)行法律、實(shí)施法律的范疇，不屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范疇。第二，法律監(jiān)督應(yīng)包括行政司法行為。雖然行政司法行為常常被排除在行政訴訟的救濟(jì)范圍之外，但這并不影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)之實(shí)行法律監(jiān)督。相反，行政司法行為實(shí)際上是一種通過執(zhí)行法律達(dá)到法律實(shí)施目的的行政行為，對(duì)于行政主體實(shí)行的行政復(fù)議、行政仲裁等行政司法行為，在侵犯或者可能侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的情況下，應(yīng)納入法律監(jiān)督的范疇。第三，法律監(jiān)督還應(yīng)包括特定的、不侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行政執(zhí)法行為。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求，要完善對(duì)特定行政強(qiáng)制措施實(shí)施司法監(jiān)督制度。為此，最高人民檢察院提出建立針對(duì)特定行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督制度。目前，法律尚未對(duì)其作出明確規(guī)定，但作為監(jiān)督法律正確實(shí)施的法定主體，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的開展具有先天優(yōu)勢(shì)：一是作為法定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督?jīng)]有自身利益訴求，故相對(duì)客觀；二是作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督具有專業(yè)性和靈活性，故能避免監(jiān)督滯后[13]。故為了使行政法律監(jiān)督范圍自洽，未來在明確對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的過程中，還應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)特定行政強(qiáng)制行為實(shí)行法律監(jiān)督。

3.增加規(guī)定損害預(yù)防原則，契合法律監(jiān)督基本價(jià)值

傳統(tǒng)意義上，法律監(jiān)督的根本價(jià)值在于監(jiān)督法律正確實(shí)施。發(fā)展到今天這一根本價(jià)值并未發(fā)生改變，但隨著對(duì)公共行政領(lǐng)域特定行政行為實(shí)行法律監(jiān)督以來，保障公益則作為法律監(jiān)督的基本價(jià)值被確認(rèn)下來。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行法律監(jiān)督時(shí)，往往以一定損害為前提。在實(shí)行行政法律監(jiān)督時(shí)，《行政訴訟法》規(guī)定，只有當(dāng)違法行政行為侵害特定公益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)提出檢察建議，實(shí)行法律監(jiān)督。所謂“受到侵害”，一般意義上是指已經(jīng)發(fā)生了損害。2018年《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在向法院提起訴訟時(shí)，要提供被告行政行為致使公益受到侵害的證明。根據(jù)推導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督以存在一定損害為前提。在實(shí)行訴訟監(jiān)督時(shí)，《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害特定公共利益的，或者可以提出檢察建議，或者可以提出抗訴。實(shí)踐中，在行政公益訴訟中，已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際案例均以出現(xiàn)實(shí)際侵害后果為啟動(dòng)訴前程序的前提[14]。

然而，以一定損害為檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)法律監(jiān)督的規(guī)則，可能造成不可逆或者難以恢復(fù)的后果，不利于國家利益或者社會(huì)公共利益的實(shí)際保護(hù)。司法解釋實(shí)踐中，在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，引入損害預(yù)防原則，以啟動(dòng)法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》增補(bǔ)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的方式，明確“糾正違法檢察建議”的形式，指出針對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行機(jī)構(gòu)等在刑事訴訟活動(dòng)中或者執(zhí)行人民法院生效刑事判決、裁定、決定等法律文書過程中存在普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患，需要引起重視予以解決的，檢察機(jī)關(guān)可以通過提出糾正違法檢察建議的形式實(shí)行法律監(jiān)督。按照通常解釋，“普遍性”“傾向性”和“重大隱患”均是指行為作出后尚未造成實(shí)際損害的狀態(tài)。

鑒于檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益之目的，除了在啟動(dòng)訴訟監(jiān)督時(shí)使用損害預(yù)防原則外，還可以將之推廣到公共行政領(lǐng)域針對(duì)行政行為實(shí)行的法律監(jiān)督中。如在行政公益訴訟訴前程序中，訴前程序主要起告知或警示作用，是檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟的一個(gè)緩沖地帶，為了防止對(duì)國家利益或社會(huì)公共利益造成實(shí)際的、不可恢復(fù)的損害，即使在實(shí)際損害尚未發(fā)生時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以向相關(guān)行政主體提出法律監(jiān)督。在尊重其他權(quán)力主體履職的同時(shí)，針對(duì)特定司法行為和行政行為作出后，實(shí)際損害發(fā)生之前，有充分的理由和證據(jù)證明相關(guān)行為可能造成一定損害，且相關(guān)損害難以恢復(fù)的，根據(jù)損害預(yù)防原則，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)法律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。

五、 結(jié) 語

1979年《人民檢察院組織法》明確了人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。為了實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能，1982年《民事訴訟法(試行)》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民事審判活動(dòng)中享有法律監(jiān)督的權(quán)力。自此，具有規(guī)范意義的法律監(jiān)督概念正式確立，為形成我國法律監(jiān)督邏輯體系奠定了基礎(chǔ)?？疾炝⒎▽?shí)踐，我國法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段，法律監(jiān)督主要適用于司法裁判場域，以司法行為為監(jiān)督對(duì)象，從對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督向?qū)徟袌?zhí)行、調(diào)解以及刑事立案、偵查、刑事決定、監(jiān)所活動(dòng)等訴訟監(jiān)督擴(kuò)圍；第二階段，法律監(jiān)督向公共行政領(lǐng)域擴(kuò)展，增加對(duì)行政違法和不作為行為的監(jiān)督，同時(shí)，限縮監(jiān)督界限，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其公職人員的雙重監(jiān)督變?yōu)閮H對(duì)國家機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。經(jīng)過以上兩個(gè)階段的發(fā)展，我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督適用范疇的邊界日漸清晰，針對(duì)司法行為或準(zhǔn)司法行為以及公共行政行為初步形成互斥但周延的監(jiān)督樣態(tài)。但隨著監(jiān)察制度和公益訴訟制度的設(shè)立和展開，發(fā)展中的法律監(jiān)督仍不能適應(yīng)新的變化。故未來在明確法律監(jiān)督根本價(jià)值和基本價(jià)值的基礎(chǔ)上，以法律實(shí)施和公益保護(hù)為基點(diǎn)，進(jìn)一步明確法律監(jiān)督的范疇，拓展法律監(jiān)督的廣度和深度。

注 釋：

①1996年《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。若認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，明確立案監(jiān)督的內(nèi)容。

②1996年《刑事訴訟法》第七十六條規(guī)定，人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，明確偵查監(jiān)督的內(nèi)容。

③1996年《刑事訴訟法》第一百六十九條、第一百八十一條、第二百零五條和第二百二十四條分別規(guī)定，人民檢察院有權(quán)通過提出糾正意見的形式實(shí)行庭后監(jiān)督，有權(quán)提出二審抗訴和再審抗訴，以實(shí)現(xiàn)審判監(jiān)督。

④1996年《刑事訴訟法》第二百二十四條規(guī)定，人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，明確執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

⑤2012年《刑事訴訟法》第七十三條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查過程中公安機(jī)關(guān)指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實(shí)行監(jiān)督。第二百八十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院在審理刑事案件過程中作出強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行是否合法實(shí)行監(jiān)督。

⑥目前，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政行為實(shí)行監(jiān)督的行為并未形成專門的法律概念，故學(xué)者對(duì)之未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者稱之為“行政檢察監(jiān)督”，參見王春業(yè)的《論行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化》；有學(xué)者稱之為“行政檢察”，參見陳瑞華的《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》；有學(xué)者稱之為“行政法律監(jiān)督”，參見姜濤的《檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究》。為區(qū)別實(shí)踐中將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行的司法行為或準(zhǔn)司法行為的監(jiān)督納入行政檢察監(jiān)督的傳統(tǒng)，本文作者將檢察機(jī)關(guān)針對(duì)特定公共行政行為實(shí)行的監(jiān)督暫稱為“行政法律監(jiān)督”。