王甲成， 周 璇

(石家莊鐵道大學 馬克思主義學院，河北 石家莊 050043)

社會轉型快速推進，社會結構深刻調整，群體事件頻繁發(fā)生，生態(tài)問題日益嚴峻，各種風險的疊加共振昭示著我們已經進入了一個風險多發(fā)的社會。正因為如此，黨的十九大把防范化解重大風險作為必須打贏的三大攻堅戰(zhàn)之一。2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班開班式上指出，要把防風險擺在突出位置，對防范化解重大風險做出部署。有風險并不可怕，可怕的是缺少風險意識和有效化解風險的辦法。由于現(xiàn)代風險已經在本質上和特征上與傳統(tǒng)風險有了根本的差異。我們必須重新審視傳統(tǒng)的社會風險防治體制，構建有效的社會風險治理模式，提升治理社會風險的能力。

一、新時代中國社會風險的特征與趨勢

當前，中國特色社會主義已經進入了新時代，社會的主要矛盾已經轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。社會主要矛盾的轉變也意味著社會風險的改變。人民對美好生活的需求升級，移動互聯(lián)形成的虛擬社會，社會利益分化導致的價值多元，人員流動、交往日益緊密的開放社會，等等，都是引發(fā)風險變化的重要因素。新時代社會風險除具有不確定性和多樣性等風險的一般特征外，也正呈現(xiàn)出新的特征和趨勢。

(一)易發(fā)性和多元化

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國仍處于一個大有可為的歷史機遇期，整體形勢是好的,同時也處于風險易發(fā)多發(fā)期。易發(fā)性是基于對當前所面臨風險挑戰(zhàn)的整體態(tài)勢，對我國風險態(tài)勢所作的基本判斷。[2]我國是世界上獨一無二的超大規(guī)模社會，正經歷最大規(guī)模的現(xiàn)代化轉型，一方面，我們取得的成就前所未有，用一代人的時間完成了發(fā)達國家?guī)状送瓿傻娜蝿眨瓉砹藦恼酒饋?、富起來到強起來的歷史性飛躍。另一方面，面臨的風險挑戰(zhàn)前所未有，我國正處于決勝全面小康階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，各個領域累積的深層次矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，這是中國必須直接面對的“成長的煩惱”。從經濟發(fā)展的角度看，中國正經歷跨越“中等收入陷阱”并向高收入國家邁進的歷史階段，面臨的矛盾風險更加復雜多樣，各種類型、各種誘因、各種來源的風險挑戰(zhàn)在我國都不同程度地出現(xiàn)。

社會風險的多元化特征也越來越明顯。一方面，社會結構的失衡孕育了多元化的社會風險。這種失衡既表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門之間發(fā)展不平衡，經濟發(fā)展與社會發(fā)展不平衡，以及人口結構、分配結構等失當，也表現(xiàn)在勞資矛盾、征地拆遷、執(zhí)法糾紛等方面。隨著低收入群體逐漸向中等收入群體融入，農村人口向城市融入，人員的頻繁流動會產生不同程度的排斥與歧視現(xiàn)象，位于社會最底層的群體極易產生不公平感，社會不公平可能會引發(fā)嚴重的社會心態(tài)失衡，導致群體性事件發(fā)生。另一方面，從民生訴求的角度看，社會風險也呈現(xiàn)多元化特征。據統(tǒng)計，我國目前約有551萬的貧困人口還沒有滿足低層次的生理需求。我國貧困人口從2012年的9 899萬人減少到2019年底的551萬人。[3]2020年新冠肺炎疫情帶來新的挑戰(zhàn)，完成脫貧攻堅任務依然面臨不少困難。如貧困勞動力外出務工受阻、扶貧產品銷售和產業(yè)扶貧困難等。而對于絕大部分中等收入階層而言，對社會公平正義、就業(yè)升遷機會均等、收入分配公平、教育醫(yī)療資源分布均勻等方面訴求日益強烈，品質和安全成為了一種新追求。在對安全感的心理訴求得不到滿足的狀態(tài)下，會造成集體性恐慌和社會凝聚力的下降，極易轉變成“廣場效應”，從而有可能成為潛在社會風險源。

綜上，究其原因，長期以來我國管理制度不盡完善，應急儲備不足，社會風險防控總體上仍以治理型—事件驅動模式為主，缺乏預判性、智慧型的風險防控體系及全覆蓋風險治理模式。因此，新時期我國社會風險防控面臨著易發(fā)性和多元化的挑戰(zhàn)。

(二)疊加性和虛擬化

從歷時性的角度看，我國是一個轉型國家，工業(yè)化尚未完成，信息化來勢兇猛。當前我國正處于全面小康社會的決勝階段和“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，各種潛在的重大風險挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)。國情的多質共存性、現(xiàn)代化進程的高度壓縮性使社會風險具有突出的疊加性特征。前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的社會風險“疊加”出現(xiàn)，呈現(xiàn)出國內外風險交織、傳統(tǒng)風險與現(xiàn)代風險共存、結構性風險與過程性風險復合、各種風險并存共生的特點。[4]從共時的角度看，習近平總書記做出了“世界處于百年未有之大變局”的判斷。新時代的中國面臨復雜多變的外部挑戰(zhàn)。外部環(huán)境變化對我國經濟社會發(fā)展的擾動更加明顯。[5]在當今日益開放、相互依存的世界中，風險之間相互交織，“你中有我、我中有你”往往更具有疊加的特征。

更具挑戰(zhàn)的是我們身處一個信息技術飛速發(fā)展的虛擬社會。根據中國互聯(lián)網信息中心發(fā)布的第46次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截止2020年6月，中國網民的數量已經達到了9.40億，其中手機網民規(guī)模為9.32億。[6]生活在虛擬社會中的人們在享受交往和生活便利的同時，也面臨著很多無法規(guī)避的社會風險。近年來網絡詐騙、個人信息泄露等各類網絡風險頻發(fā)，例如，2019年央視“3·15”晚會曝光的“智能騷擾電話機器人”事件，一個“智能騷擾電話機器人”一天最多可以撥打5 000個電話，是傳統(tǒng)人工客服的10倍。[7]不僅如此，網絡的“虛擬性”和“脫域化”更新了人們的表達和交往方式，人們可以通過網絡來獲取信息、傳遞民意、問責政府。但是網絡虛假信息經由大量“水軍”炒作，會使人民群眾不安全感加劇，產生群聚效應。同時，網絡輿情的引導難度加大，群體性、非理性、爆炸性是今天網絡輿情非常明顯的特點。在網絡中，網民們根據自身價值取向與需求組織成各類網絡群體進行情感交流和宣泄。網絡會將某些問題放大化，引發(fā)連鎖反應，甚至會激化社會矛盾，造成群體性事件。

(三)耦合性和全球化

新時代的社會風險不僅具有疊加性，而且具有耦合性。耦合性是一個物理學概念，社會風險的耦合性是指社會風險之間的聯(lián)系。社會風險往往不是孤立發(fā)生的，多種風險間存在相互影響的關聯(lián)性并具有全球化特征。這些風險絕大多數來源于科學技術不受限制地推進和應用，科學已造成新的不確定性——其中許多具有全球性，對這些捉摸不定的因素，我們基本上無法用以往的經驗來消除。[8]一種風險事件的爆發(fā)會引致一系列風險相繼發(fā)生。同時某一局部或突發(fā)性的事件都有可能打破既有地域邊界的限制，迅速擴散到其他國家乃至全世界，進而引發(fā)整體性的災難。這種耦合性在時間與空間上存在連續(xù)擴展的可能性，其空間影響是全球性的。如，重大傳染病、恐怖主義、氣候變化等傳播；某地發(fā)生的原發(fā)性風險，經過跨地區(qū)輸出、擴散后，可能成為其他地方的輸入性風險。以公共衛(wèi)生事件為例，近20年世界范圍內先后經歷過包括非典、埃博拉病毒、肺結核等傳染病。2020年伊始，新冠肺炎疫情再次敲響了防范化解重大風險的警鐘。病毒突襲而至，疫情來勢洶洶，新冠肺炎疫情是百年來全球遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，全國乃至全球人民生命安全和身體健康面臨嚴重威脅。

從歷史上看，文明在瘟疫中穿行。新時代社會風險不可避免，因為經濟發(fā)展、技術進步、社會變遷、全球風險等誘發(fā)風險的因素不斷增加，這是社會運行必然伴隨的正常現(xiàn)象。盡管社會風險不斷增加，但并不能說社會“不安全”了，因為大多數社會風險不僅可預測，而且可控。這就需要通過構建有效的社會風險治理模式，提升公共政策水平、社會治理能力、風險應急能力，及時預防、科學化解各類風險。

二、現(xiàn)有社會風險治理模式及其局限性

(一)“治理型”風險治理模式

隨著風險態(tài)勢的變化，政府傳統(tǒng)的“控制與命令式”手段“失靈”，傳統(tǒng)的政府管理模式已經無法實現(xiàn)對社會風險的有效治理。在風險治理過程中必須吸納其他眾多的利益共同體參與并共同應對風險，形成多元組織、多重層次和多種行為主體共存的治理模式(如圖1所示)。

在這一模式中，政府、企業(yè)、社會都不再是單一的治理主體，通過制度的建立、健全和組織結構的創(chuàng)新等方式，在各治理主體間不斷確立以權力和權利互動為主的合作共治關系，以政府的改革、組織的壯大、公眾的覺醒、企業(yè)的負責任為發(fā)展動力，提升合作共治能力，共同參與治理，從而實現(xiàn)治理效果的最優(yōu)化。

(二)現(xiàn)有社會風險治理模式的困境

社會風險治理模式的演變是隨著社會風險的轉變而發(fā)生的。社會風險越來越復雜化、越來越多元化，治理模式也必然突破傳統(tǒng)的單中心架構，將政府、企業(yè)、非營利組織、公民等不同領域、不同層級的主體納入到多中心協(xié)同治理的網絡中。然而，隨著新時代社會風險呈現(xiàn)出新的特征，網絡化治理也非萬能，而是面臨不少困境。

1.社會風險治理主體行動邏輯的“自利化”

網絡化的風險治理通常需要兩個或兩個以上的主體共同承擔，形成多個治理中心。由于網絡化治理強調多元主體共享權利、分擔責任，所以帶來了職能模糊、責任認定的困難，導致治理主體行動邏輯的“自利化”，這為主體間推卸責任提供了可能，“人人負責，人人不負責”。從政府、社會團體來看，各職能部門各干各的，各個社會團體也是各干各的，很難協(xié)同應對社會風險。從公民群體來看，由于公民群體龐大，人員分散，再加上公民個體的素質有所差異等原因，導致風險治理力量分散，無法凝聚力量完成同一目標。公民自發(fā)成立的各種自組織團體，組織化程度較低，結構松散，“自利化”問題更加嚴重。

對于中國政府主導型的社會，這種網絡化治理模式，不僅削弱了政府對政策的掌控作用，而且也弱化了政府提供公共服務的能力。西方學者Rhodes提出“淡化政府在治理中的作用，建立起沒有政府的新治理模式”[9]的觀點不僅低效，而且十分危險。事實證明，這種政府“放任”型管理的組織團體往往因為缺乏有力的支持而難以為繼。正如林尚立指出：“從社會出發(fā)的社會治理，不能沒有政府參與和引導?！盵10]基層社會風險治理的實踐也表明，網絡化的多元治理，往往導致治理結構的“自利化”。因為，在社會風險治理中，不同的治理主體存在不同的行動邏輯及其相互間的競爭合作，既有一致性又有差異性，或博弈或合謀，從而會直接或間接影響社會風險治理的績效。

2.社會風險治理方式的“粗放化”

“粗放化”治理是一種“大水漫灌式”的治理方式，其具有重應對、輕預防，重形式、輕成效的特點，在風險治理過程中沒有深挖產生風險的根本原因，對個體或細節(jié)的關注和處理缺乏針對性。在執(zhí)行政策時抱守著“大概齊”“差不多”的消極思想，一定程度上只是在走“形式”，而不“走心”，導致政策落不到實處，很多風險治理工作也達不到應有的效果?？v觀近年來我國發(fā)生的一些重大突發(fā)性事件，如河南濮陽一所小學因學生們在考試前集體上廁所而引發(fā)的踩踏事故；北京密云相關組織在舉辦迎春燈展過程中由于人員擁擠造成的踩踏、死亡事件等，均為忽視事前的風險防范和隱患排查才導致的慘劇?；诖?，國家要求各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等都應制定突發(fā)事件應急預案，并進行演練、培訓、宣傳等工作。但是處理突發(fā)事件的實際能力差強人意，結果是投入大、效率低，陷入“年年演練，年年應付”的治理怪圈。究其原因，外顯于相關人員工作做得不夠細、不夠嚴、不夠深、不夠實，而深層次原因是制度因素制約以及激勵機制運轉不暢。例如，相關人員是否要承擔更大的責任或治理成本，立法監(jiān)察是否形成有效閉環(huán)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴。

3.主體聯(lián)結間的“梗阻化”

主體聯(lián)結間的“梗阻化”是指各主體在風險治理過程中遭遇阻塞、障礙，對治理系統(tǒng)運轉起到阻礙作用，這是創(chuàng)新社會風險治理必須攻克的深層次問題。面對多元、多變的利益調整格局，“梗阻化”的表現(xiàn)形式形形色色。一方面，“梗”在“不作為”“少作為”。典型體現(xiàn)就是中央的政策實行不暢，頂層設計的方案與基層實施情況脫節(jié)，從而使風險治理形成空轉。政府內部各級部門和風險治理外網絡各主體在執(zhí)行黨的路線方針政策時存在“虛假型”不到位的問題。所謂“虛假型”是指各治理主體在治理過程中只做表面工程、故意拖延、懶政不作為、陽奉陰違等形式主義行為。在社會風險治理過程中，個別政府部門的人員不愿干事、不敢干事，甚至存在“上有政策，下有對策”的情況，由此形成了政府治理內網絡間的“梗阻化”現(xiàn)象，使得一些治理措施難以產生實際效果。另一方面，“阻”在風險數據獲取、分析的局部性和風險信息傳達不及時等問題上。由于數據、信息分散存儲，各部門之間缺乏共享和聯(lián)通，從而很難做出全局性識別和應對風險，導致傳統(tǒng)風險治理傾向于事后搶救、補救與被動應對的治理模式。

三、“智慧型”社會風險治理模式的結構與效能

黨的十九屆四中全會提出：“加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[11]，這為創(chuàng)新社會風險協(xié)同治理模式指明了方向。在新時代，要充分利用人工智能、互聯(lián)網、大數據等現(xiàn)代信息技術手段，以政府治理、社會協(xié)同和居民自治良性互動為依托，著力構建“黨政主導、網格落實、云層包裹”的“智慧型”社會風險治理模式。

(一)黨政主導：筑牢共同體意識，實現(xiàn)效能化治理

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出:“我們黨要團結帶領人民有效應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾”。因此，創(chuàng)新風險治理模式的關鍵在于堅持黨政主導。從治理主體層來看，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，進行“全景式”頂層設計(如圖2所示)。中國特色的社會風險治理，“特”就特在把黨的領導融入社會風險治理各環(huán)節(jié)。只有通過加強黨的全面領導，抓住責任制這個“門把手”，培育有較強權責意識的自主性公民，才能把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

同時，要在黨的領導下構建社會風險治理共同體，筑牢共同體意識?，F(xiàn)代社會風險，無論在規(guī)模上，還是復雜性上，僅靠黨政部門已無法有效防范和應對?；隈R克思主義整體性視角，社會的發(fā)展有賴于個體要素的發(fā)展。因此，所有部門、社會組織和公民在社會風險中無法置身事外，既有可能是社會風險源，同時也可能是風險后果的承受者。全社會各主體均應參與到現(xiàn)代社會風險的治理中來，共同承擔現(xiàn)代風險防范責任。為了避免“自利化”現(xiàn)象，使社會風險治理主體形成高效一致的共同體，應該增強主體間的耦合性和主體內的內聚性。各主體間的關系，形象地說，就是一個大家庭和家庭成員的關系。在大家庭中，實現(xiàn)社會風險治理的效能化，不僅要增強內聚性，更要提升耦合度，從而形成一種向心力，使個體向內聚合而構成一個整體，從而形成一體多元的社會風險治理格局。社會風險治理主體是一個命運共同體，一榮俱榮、一損俱損。只有發(fā)揮黨政主導作用，完善社會風險治理模式，構建共建、共治、共享的社會保障格局，適度改善問責機制，細化立法督查條例，才能不斷鑄牢共同體意識，促進各主體像石榴籽一樣緊緊抱在一起，提升社會風險治理績效。

(二)網格落實：推行“互聯(lián)網+楓橋經驗”，實現(xiàn)精細化治理

黨的十九屆四中全會將“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’”寫入全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。作為基層治理的“金字招牌”，以“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”為核心的“楓橋經驗”已衍生出城鎮(zhèn)社區(qū)楓橋經驗、海上楓橋經驗、網上楓橋經驗等眾多的被證明非常有效的新實踐。

在社會風險治理領域也應致力于構建社會風險治理領域的“互聯(lián)網+楓橋經驗”，以一個有效的平臺與渠道為依托，使公民能夠在有序、有組織的環(huán)境中參與到風險治理的過程中，最終破除治理方式“粗放化”的困境?！盎ヂ?lián)網+楓橋經驗”就是將互聯(lián)網技術與依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經驗”相結合，衍生出新時代信息化加群眾參與基層治理的新模式。同時，在實際治理過程中要采取“網格落實”的方式，從圖2中我們可以看到，在治理過程中采取網格落實的方式，將各治理區(qū)域進行層級網格劃分，在網格單元內按照一格多員和黨員入格的方式，采取“大家防、大家治、大家管”的方法，實事求是地看待問題，不把風險擴大化。網格員通過手機、電腦等電子設備對網格單元內的事件進行及時匯報與反映，接收并落實云端分配的數據和任務，以提高風險治理的效率和質量，實現(xiàn)精細化治理。這類似于韋伯的科層制，在不同區(qū)域、不同主體、不同部門間都能夠相互溝通與協(xié)調，從而組成社會風險治理的主體間網絡。

(三)云層包裹：打通“血脈”，實現(xiàn)暢通化治理

從信息層來看，黨中央是風險治理的“指揮中心”，接收信息層匯總分析的數據，再進行政策方案的制定與下達?！霸茖影奔赐ㄟ^構建數據庫和技術平臺來搭建的云計算和信息存儲層，對整個地區(qū)的信息進行統(tǒng)計匯總和集中管理。通過統(tǒng)一的APP平臺與主體層進行信息交互，還可以直接向黨政部門匯報情況，及時向主體層傳達政策信息。

在傳統(tǒng)治理模式中，信息傳遞的“梗阻化”是造成風險損失進一步加大的最主要原因之一。由于各級治理部門信息獲取的局限性，缺乏對關鍵風險信息的實時共享及對有效命令的準確傳達與執(zhí)行。因此，很難在短時間內對遭受風險的地區(qū)做出緊急響應。當今時代，大數據為破除“梗阻化”提供了全新的信息資源和工具技術支撐，通過數據挖掘、數據存儲、數據處理、數據分析，增強風險治理信息的公開與資源共享，使社會風險準確預估、事先預防、實時分析成為可能，從而進一步提升社會風險治理水平。首先，大數據治理能夠把握數據的時效性和準確性，可對巨量數據進行抓取分析。其次，在數據規(guī)模上，大數據可對風險信息進行全面性、全樣本及全局的精確分析，并通過圖形化對復雜的風險信息進行可視化、圖形化的直觀解釋。由于手機、平板等可移動設備和WiFi網絡的普及，以及5G的商用和6G研發(fā)的啟動，在獲取實時信息后可采用數據挖掘、文本分析、移動電話數據分析、媒體分析和網絡分析等大數據分析方法及統(tǒng)計學方法和可視化工具等對信息進行分析，再利用網絡及時發(fā)布準確的安全警報及群發(fā)預警信息，使民眾平等享有風險治理的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。

要破解權力“梗阻化”困境還必須健全監(jiān)督落實機制。對風險治理政策落實實行全程追蹤監(jiān)管，抓小抓細，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并總結經驗。公民具有對國家機關工作人員批評、建議、檢舉、控告等權利，在監(jiān)督過程中，可通過撥打舉報電話、發(fā)送電子郵件等方式，促使機關工作人員改進不良作風、糾正工作中的錯誤和缺點。同時，要重視和支持新聞監(jiān)督，通過電視、網絡、報刊等各種媒體曝光“虛假型”不作為現(xiàn)象。

凡事興一利，必生一弊。大數據為“智慧型”社會風險治理模式帶來便捷的同時，數據安全問題也變得越發(fā)凸顯，這對公民隱私可能產生侵害。習近平總書記指出：“沒有網絡安全就沒有國家安全，就沒有經濟社會穩(wěn)定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障”。因此，“智慧型”的關鍵在于“興利”的同時，如何做好制度建設以規(guī)避和消解相應的弊端。一是要完善保障機制，以《網絡安全法》為“四梁八柱”，逐步完善數據安全組織管理機制和數據安全風險預判機制。二是要逐漸形成全管理工作格局。各地應逐步建立成熟的網信機構，配合相應的監(jiān)管工作，實施有效的監(jiān)督與評估，定期審查后，結合評估結果進行改進。