夏志紅

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院,北京100191)

糧食主權(quán)(Food Sovereignty),即國(guó)家糧食主權(quán),它不是糧食(food)與主權(quán)(sovereignty)的簡(jiǎn)單結(jié)合,而是對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)秩序治理的一種理念與原則。與國(guó)家主權(quán)一樣,其內(nèi)涵是在國(guó)際糧食生產(chǎn)與分配的實(shí)踐中不斷豐富發(fā)展。然而,自該概念誕生以來(lái),其理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵卻存在著兩類不同的認(rèn)識(shí)：一類認(rèn)為糧食主權(quán)根源于基本人權(quán)的“食物權(quán)”(right to food),也稱之為“食物主權(quán)”[1];另一類則認(rèn)為糧食主權(quán)是國(guó)家主權(quán)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自然延伸與體現(xiàn)。之所以存在如此不同的認(rèn)識(shí),一是對(duì)食物與糧食概念的不同理解;二是對(duì)主權(quán)概念本身的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。但無(wú)論主權(quán)觀念經(jīng)歷怎樣的嬗變,糧食主權(quán)應(yīng)是國(guó)家主權(quán)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自然延伸與具體體現(xiàn),是主權(quán)國(guó)家對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對(duì)外獨(dú)立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)資源稟賦相對(duì)不足的農(nóng)業(yè)大國(guó)。傳統(tǒng)“自給自足”(self-sufficiency)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在平糶論、平準(zhǔn)論[2]與常平倉(cāng)[3]等傳統(tǒng)理論與實(shí)踐的調(diào)控下,糧食供需基本平衡。然而,入世后受國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的低“天花板”①目前我國(guó)有兩塊“天花板”,一是指國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格超過(guò)進(jìn)口價(jià),繼續(xù)提價(jià)遭遇的“天花板”;二是生產(chǎn)補(bǔ)貼因世貿(mào)規(guī)則所限而遇到的“天花板”。與國(guó)內(nèi)GDP主義追求的高“地板”(價(jià)格倒掛)的價(jià)差驅(qū)使,“過(guò)度”糧食進(jìn)口卻干涉著國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配與生命健康的自主管轄權(quán),特別是對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的限制。為此,2013年年底中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略?！斑m度進(jìn)口”與糧食主權(quán)的內(nèi)在關(guān)系如何?能否以及如何維護(hù)糧食主權(quán)?本文擬以“適度進(jìn)口”的視角,分析“過(guò)度”糧食進(jìn)口對(duì)糧食主權(quán)的干涉與限制,探討“適度進(jìn)口”與糧食主權(quán)的屬性及其內(nèi)在關(guān)聯(lián),尋求維護(hù)糧食主權(quán)的途徑,確保我國(guó)糧食安全。

一、“適度進(jìn)口”與糧食主權(quán)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

(一)“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略及實(shí)現(xiàn)的條件

改革開放40年,我國(guó)糧食貿(mào)易經(jīng)歷了入世前的調(diào)劑余缺、入世后的進(jìn)口快速增長(zhǎng)與2013年以來(lái)的“適度進(jìn)口”三個(gè)階段?！斑m度進(jìn)口”(moderate import)的戰(zhàn)略思想,可源于1997年胡鞍鋼提出的“立足國(guó)內(nèi)、基本自給、適度進(jìn)口、促進(jìn)交換”21世紀(jì)中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略[4]。隨后,進(jìn)一步完善為“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略體系①“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略的不同觀點(diǎn),見胡鞍鋼：《立足國(guó)內(nèi)基本自給適度進(jìn)口促進(jìn)交換——中國(guó)21世紀(jì)糧食戰(zhàn)略的基本選擇》,《經(jīng)濟(jì)研究參考》1997年第67期,第24-27頁(yè);黃季焜、楊軍、仇煥廣：《新時(shí)期國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和政策的思考》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2012年第03期,第4-8頁(yè);程國(guó)強(qiáng)：《中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施全球戰(zhàn)略的路徑選擇與政策框架》,《中國(guó)與全球化》2014年第01期,第109-123頁(yè)。。目的是在國(guó)內(nèi)糧食供需基本平衡的基礎(chǔ)上,合理利用國(guó)外農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與資源以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源的不足與緩解生態(tài)壓力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易與生態(tài)環(huán)境的平衡,確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全。

關(guān)于“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵,當(dāng)前的理論解釋主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析,具體體現(xiàn)為一個(gè)底線、兩個(gè)市場(chǎng)資源、三個(gè)維度與四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)底線就是確保糧食安全;兩個(gè)市場(chǎng)資源是指國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)與資源;三個(gè)維度是適度進(jìn)口規(guī)模、進(jìn)口品種和渠道多元化與進(jìn)口方式多樣化;四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)包括非需進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)、總量標(biāo)準(zhǔn)、增長(zhǎng)率標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)[5]。而從一般詞意上來(lái)講,“適度”(moderate)是指適合要求的程度。“適”(right)的本意是合理、正當(dāng)?shù)淖匀恢?“度”(degree)是程度、標(biāo)準(zhǔn)的秩序?！斑m度進(jìn)口”是指糧食進(jìn)口的標(biāo)準(zhǔn)程度與國(guó)內(nèi)需求的正當(dāng)合理,以實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)、需求與生態(tài)三元平衡的秩序[6]。因此,“適度進(jìn)口”的實(shí)現(xiàn)應(yīng)具備三個(gè)基本條件：

1.公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制。公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制是確?！斑m度進(jìn)口”糧食戰(zhàn)略實(shí)施的前提與保障,是各主權(quán)國(guó)家在獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序。然而,現(xiàn)實(shí)中以WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為核心的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,形式上是以“一國(guó)一票”的糧食主權(quán)為基礎(chǔ),事實(shí)上卻是英美等發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下,限制或干涉廣大發(fā)展中國(guó)家糧食主權(quán)的貿(mào)易機(jī)制。他們憑借政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在國(guó)內(nèi)實(shí)施“過(guò)度”的政策立法保護(hù),對(duì)外以自由化要求發(fā)展中國(guó)家放松管制、開放農(nóng)業(yè)市場(chǎng),傾銷其國(guó)內(nèi)巨額補(bǔ)貼而過(guò)剩的農(nóng)產(chǎn)品,壟斷國(guó)際糧食市場(chǎng)與資源。而受此限制或干涉的廣大發(fā)展中國(guó)家,加之自身長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)歧視與競(jìng)爭(zhēng)力的不足,致使國(guó)內(nèi)糧食供需失衡、環(huán)境惡化與糧食危機(jī)。因此,獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)實(shí)現(xiàn)的斗爭(zhēng),將是構(gòu)建公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制的核心問(wèn)題。

2.國(guó)內(nèi)糧食供需的基本平衡。國(guó)內(nèi)糧食供需基本平衡是指國(guó)內(nèi)糧食需求總量和生產(chǎn)總量的基本平衡,是“適度進(jìn)口”糧食安全戰(zhàn)略的核心,決定著是否進(jìn)口以及合理進(jìn)口的正當(dāng)性。在農(nóng)耕文明時(shí)代,“自給自足”小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基本保持國(guó)內(nèi)糧食的供需平衡。工業(yè)文明時(shí)期,糧食生產(chǎn)分配逐步從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)延伸到國(guó)際市場(chǎng),打破了傳統(tǒng)“自給自足”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的國(guó)家通過(guò)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策立法,在建立較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與分配體系的同時(shí),構(gòu)建國(guó)際糧食貿(mào)易秩序,發(fā)展海外農(nóng)業(yè)市場(chǎng),以調(diào)控國(guó)內(nèi)糧食供需平衡。如1870—1914年英國(guó)霸權(quán)下的國(guó)際糧食貿(mào)易秩序、二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際糧食貿(mào)易秩序,以及20世紀(jì)90年代維護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家利益的WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》等。

3.有充足的購(gòu)買力與國(guó)際糧食市場(chǎng)的可供性。根據(jù)供求理論,國(guó)際糧食貿(mào)易的發(fā)生需兩個(gè)基本條件：一是購(gòu)買糧食的需求,且具有充足的購(gòu)買能力。購(gòu)買糧食的需求,是指一主權(quán)國(guó)家國(guó)內(nèi)糧食供給不足或不能滿足需求,需要從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買一定量的糧食以求供需平衡;充足的購(gòu)買能力是指有足夠的外匯儲(chǔ)備。二是國(guó)際糧食市場(chǎng)的可供性。國(guó)際糧食市場(chǎng)的可供性指可通過(guò)直接或間接進(jìn)口到所需的糧食。直接進(jìn)口的糧食是指他國(guó)因國(guó)內(nèi)糧食供給過(guò)剩,或基于政治或其他因素而海外銷售的糧食。間接進(jìn)口的糧食是在國(guó)際市場(chǎng)無(wú)直接進(jìn)口的糧食時(shí),以通過(guò)海外購(gòu)買、租賃或合作開發(fā)土地資源等國(guó)際直接投資(FDI)形式,建立自給糧食供應(yīng)基地,再通過(guò)貿(mào)易而進(jìn)口的糧食。

因此,“適度進(jìn)口”糧食安全戰(zhàn)略是在公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制下,基于國(guó)內(nèi)糧食供需平衡而合理進(jìn)口的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。一方面要提高國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面要加強(qiáng)國(guó)際糧食安全治理能力,防范進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn),促使國(guó)內(nèi)外治理的有效統(tǒng)一。

(二)糧食主權(quán)的提出

糧食主權(quán)(Food Sovereignty)這一概念,是1996年特拉斯卡拉會(huì)議上國(guó)際性農(nóng)民運(yùn)動(dòng)組織(“農(nóng)民之路”)以反對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化而提出的,其內(nèi)涵在此后的多次國(guó)際糧食會(huì)議及宣言中得到不斷的豐富與發(fā)展①在1996年至2003年的七年間,糧食主權(quán)的概念有10多次重新定義。一般主張糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的本土化、糧食生產(chǎn)資料的自主化與糧食決策管理的民主化。見胡瑩：《糧食主權(quán)：保障糧食安全的新思路》,《社科縱橫》2014第5期,第44-47頁(yè)。。然而,由于人們對(duì) Sovereignty與 Food術(shù)語(yǔ)本身的不同認(rèn)識(shí),二者結(jié)合(Food Sovereignty)的概念與內(nèi)涵,便產(chǎn)生以下兩種不同的觀點(diǎn)：

1.基于人權(quán)的食物主權(quán)。食物主權(quán)是基于人權(quán)食物權(quán)的視角,認(rèn)為糧食主權(quán)根源于食物權(quán),也稱之為“食物主權(quán)”[7]。食物權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán),早在1948年《世界人權(quán)宣言》(第25條第1款)和1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》(第11條)中通過(guò)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)承認(rèn)了與食物有關(guān)的權(quán)利,即由“免饑權(quán)”和“足食權(quán)”構(gòu)成食物權(quán)②《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn),包括足夠的食物、衣著和住房并能不斷改進(jìn)生活條件?！薄ｋS后,在一系列國(guó)際組織的決議中進(jìn)一步確認(rèn)并得以完善。其中,“免饑權(quán)”或“免于饑餓”是食物權(quán)的最低限度,在此基礎(chǔ)上國(guó)家應(yīng)確保其公民享受“足食權(quán)”的各項(xiàng)要求,即每個(gè)男子、女子、兒童,單獨(dú)或同他人一道在任何時(shí)候都具備取得足夠食物的機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件或獲取食物的手段。事實(shí)上,食物權(quán)的本質(zhì)并不在于食物的本身,而注重于獲取食物的條件和手段,特別是主權(quán)國(guó)家對(duì)食物權(quán)承擔(dān)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)和尊重的義務(wù)③聯(lián)合國(guó)食物權(quán)問(wèn)題第二任特別報(bào)告員德舒特指出,各國(guó)不僅針對(duì)本國(guó)領(lǐng)土上的人民承擔(dān)著尊重、保護(hù)和促進(jìn)食物權(quán)的義務(wù),而且對(duì)本國(guó)境外的人民也承擔(dān)著這些義務(wù)。見朱利江：《食物權(quán)視野下的全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制》,《國(guó)際法研究》2014年第3期,第57-68頁(yè)。。保護(hù)義務(wù)要求各主權(quán)國(guó)家應(yīng)采取有效措施,確保不得剝奪個(gè)人取得足夠食物的機(jī)會(huì);實(shí)現(xiàn)義務(wù)是各國(guó)須積極實(shí)施,加強(qiáng)人們?nèi)〉煤屠觅Y源和謀生手段的機(jī)會(huì);尊重義務(wù)是各國(guó)之間應(yīng)相互尊重,要求避免采取任何妨礙取得足夠食物機(jī)會(huì)的措施。因此,當(dāng)“免饑權(quán)”和“足食權(quán)”食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)處于危機(jī)時(shí),便催生了基于人權(quán)的食物主權(quán)(Food Sovereignty),強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主進(jìn)行食物生產(chǎn)與分配,以及國(guó)家對(duì)此承擔(dān)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)和尊重的義務(wù),確保糧食安全。

2.基于國(guó)家主權(quán)的糧食主權(quán)?；趪?guó)家主權(quán)的糧食主權(quán)認(rèn)為,糧食主權(quán)是國(guó)家主權(quán)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自然延伸與具體體現(xiàn)。國(guó)家主權(quán)(Sovereignty)④國(guó)家主權(quán)的認(rèn)識(shí),見Jean Bodin.On Sovereignty：Four Chapters from The Six Books of the Commonwealth.Cambridge：Cambridge University Press,1992;Jackson,R.Sovereignty.London：Polity Press,2007;何志鵬：《主權(quán)：政治現(xiàn)實(shí)、道德理想與法治橋梁》,《當(dāng)代法學(xué)》2009年第5期,第3-21頁(yè);楊帆：《論杰克遜的“當(dāng)代主權(quán)觀”——以“權(quán)力分配論”為核心》,《法律科學(xué)》2015年第2期,第30-43頁(yè)。左海聰,宋陽(yáng)：《超越“國(guó)家利益”：對(duì)經(jīng)濟(jì)主權(quán)概念的反思與重塑》,《學(xué)術(shù)界》2013年4期,第37-48頁(yè)。產(chǎn)生于國(guó)家危機(jī)時(shí)的法國(guó),后經(jīng)歷了種種學(xué)說(shuō)與理論,在條約與國(guó)際習(xí)慣以及國(guó)家的實(shí)踐中不斷豐富與發(fā)展。然而,無(wú)論怎樣的嬗變,國(guó)家主權(quán)仍是國(guó)際法與國(guó)際秩序的基石,是主權(quán)國(guó)家對(duì)內(nèi)最高管轄權(quán)與對(duì)外獨(dú)立、平等與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。面對(duì)國(guó)際糧食危機(jī),Food Sovereignty這一術(shù)語(yǔ)概念,應(yīng)成為國(guó)際農(nóng)業(yè)秩序治理的理念與原則。從人類的食物發(fā)展來(lái)看,英語(yǔ)術(shù)語(yǔ)“Food”,既可以對(duì)應(yīng)中文的食物與食品,也對(duì)應(yīng)糧食等概念。“食物”是“天然物”(如有生命的動(dòng)物、植物、真菌等)或受人類干擾的天然物,即“人工物”,側(cè)重于自然與人類的關(guān)聯(lián)。食品是通過(guò)技術(shù)加工轉(zhuǎn)變,無(wú)法通過(guò)某一主要食用農(nóng)產(chǎn)品界定其成分構(gòu)成的食物,側(cè)重于消費(fèi)者自由選擇的民主權(quán)。糧食是能夠滿足人類生存需要的最基本食物(農(nóng)作物),主要包括谷物、薯類和豆類,更側(cè)重于消除饑餓和解決營(yíng)養(yǎng)不良的糧食安全(Food security)。為此,面對(duì)全球范圍內(nèi)饑餓問(wèn)題,FAO在1974年世界糧食會(huì)議通過(guò)的《世界消滅饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良宣言》與1996年通過(guò)的《世界糧食安全羅馬宣言》中明確指出：糧食安全是指所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食,以滿足其飲食需要和糧食偏好,維持積極健康生活的一種秩序。因此,糧食是食物的核心,糧食權(quán)幾乎囊括了食物權(quán)的全部?jī)?nèi)容,糧食安全不僅僅是食物本身的安全,已成為國(guó)家安全的核心問(wèn)題。當(dāng)“自給自足”的國(guó)家糧食安全秩序遭受農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的威脅而處于糧食危機(jī)時(shí),確?！笆澄餀?quán)”有效實(shí)現(xiàn)的Food Sovereignty,已演變?yōu)椤凹Z食主權(quán)”。

“糧食主權(quán)”有別于“食物主權(quán)”,根本在于其屬性不同。前者屬于公法,后者屬于私法。具體體現(xiàn)在：(1)主體?！笆澄镏鳈?quán)”的主體是農(nóng)業(yè)從業(yè)者與消費(fèi)者,“糧食主權(quán)”的主體則是主權(quán)國(guó)家。(2)內(nèi)容。“食物主權(quán)”更多注重國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)從業(yè)者與消費(fèi)者糧食生產(chǎn)分配的自主權(quán),以及要求國(guó)家保護(hù)、實(shí)現(xiàn)和尊重的義務(wù);“糧食主權(quán)”是一主權(quán)國(guó)家對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對(duì)外獨(dú)立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。(3)價(jià)值目的。盡管二者的最終目的都是確保糧食安全,但“食物主權(quán)”側(cè)重于糧食生產(chǎn)者與消費(fèi)者的生存利益,“糧食主權(quán)”不僅保護(hù)糧食生產(chǎn)者與消費(fèi)者的生存利益,更側(cè)重于國(guó)家與人類生存利益。如在國(guó)際政府組織(聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織,FAO)與非政府組織(糧食主權(quán)國(guó)際計(jì)劃委員會(huì),IPC的)立法實(shí)踐中,“糧食主權(quán)”已成為實(shí)現(xiàn)國(guó)際糧食安全治理的理念與原則。在國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐中,塞內(nèi)加爾(2004年)、馬里(2006年)、玻利維亞(2007年)、委內(nèi)瑞拉(2008年)、玻利維亞(2009年)與德國(guó)(2009年)等部分國(guó)家已將“糧食主權(quán)”作為其制定憲法和農(nóng)業(yè)法的重要依據(jù)[8]。

(三)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

糧食主權(quán)之所以在WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制剛剛建立的第二年由農(nóng)民組織首次提出,已表明WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制的沖擊與威脅,也體現(xiàn)了私法屬性“食物主權(quán)”對(duì)“食物權(quán)”保護(hù)的不足。而對(duì)外要求公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制與對(duì)內(nèi)要求糧食供需平衡統(tǒng)一的“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略,與糧食主權(quán)存在著以下內(nèi)在本質(zhì)的關(guān)聯(lián)：

1.共同價(jià)值與目的?！斑m度進(jìn)口”是通過(guò)合理有效利用國(guó)外農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與資源以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源不足與緩解生態(tài)壓力,追求農(nóng)業(yè)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值的平衡,實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),要求在糧食主權(quán)平等基礎(chǔ)上構(gòu)建公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,合理分配國(guó)際農(nóng)業(yè)資源,確保糧食安全。糧食主權(quán)不僅強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,且承擔(dān)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)與相互尊重的義務(wù),并以此為基礎(chǔ),構(gòu)建公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,實(shí)現(xiàn)各國(guó)農(nóng)業(yè)利益平衡,確保人類共同利益與糧食安全。

2.糧食主權(quán)是“適度進(jìn)口”的前提與基礎(chǔ)。21世紀(jì),人類已從工業(yè)文明進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生態(tài)文明,農(nóng)業(yè)也進(jìn)入到全球農(nóng)耕時(shí)代。無(wú)論是糧食直接進(jìn)出口,還是海外農(nóng)業(yè)直接投資,有效合理利用國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與資源的海外戰(zhàn)略,已成為各國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分?！斑m度進(jìn)口”戰(zhàn)略的有效實(shí)施,其前提是公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制。然而,以往的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制是英美主導(dǎo)下霸權(quán)的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,盡管堅(jiān)持“一國(guó)一票”的糧食主權(quán),其實(shí)質(zhì)是美歐發(fā)達(dá)國(guó)家間利益的妥協(xié),忽視或侵犯了廣大發(fā)展中國(guó)家的糧食主權(quán)與國(guó)家利益。因此,要構(gòu)建公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,必堅(jiān)持糧食主權(quán)原則,這是構(gòu)建公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制的前提基礎(chǔ),更是有效實(shí)施“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略的前提基礎(chǔ)。

3.“適度進(jìn)口”是糧食主權(quán)的具體體現(xiàn)與維護(hù)?！斑m度進(jìn)口”戰(zhàn)略的有效實(shí)施不僅對(duì)外要求構(gòu)建公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,且要求以國(guó)內(nèi)糧食供需平衡為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)對(duì)外對(duì)內(nèi)的有效統(tǒng)一。這正是糧食主權(quán)對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)與對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的具體體現(xiàn)。糧食主權(quán)對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的目的是增強(qiáng)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力,實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供需平衡。同時(shí),在不公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制下,實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供需平衡也是糧食主權(quán)對(duì)內(nèi)自主管轄權(quán)的維護(hù)。構(gòu)建公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制是“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略的要求,是糧食主權(quán)對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的目的,同時(shí)也是糧食主權(quán)對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的維護(hù)。

“適度進(jìn)口”與糧食主權(quán)是相對(duì)的,其內(nèi)涵因各主權(quán)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展水平有所不同,并具有發(fā)展性與斗爭(zhēng)性。相比之下,對(duì)“適度進(jìn)口”的研究更多局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,而對(duì)糧食主權(quán)的研究則更多局限于政治學(xué)領(lǐng)域。如何實(shí)現(xiàn)“適度進(jìn)口”與糧食主權(quán)關(guān)系的法治化,將是一個(gè)重要理論與實(shí)踐課題。

二、非“適度進(jìn)口”對(duì)糧食主權(quán)的沖擊及因素分析

非“適度進(jìn)口”是國(guó)外糧食進(jìn)口總量同國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)總量與需求總量差額(產(chǎn)需缺口)的顯失平衡,表現(xiàn)為糧食進(jìn)口的“過(guò)度”或“嚴(yán)重不足”。2004年之前,我國(guó)糧食供需基本平衡,糧食自給率水平控制在95%以上。自2004年開始進(jìn)入凈進(jìn)口階段,且糧食進(jìn)口量逐年遞增。2013—2015年間,我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口約為5000萬(wàn)噸,而糧食進(jìn)口總量分別為9049萬(wàn)噸、10586萬(wàn)噸和13062萬(wàn)噸,糧食進(jìn)口幾乎是國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口的兩倍[9]。2016—2018年間缺口逐步增加約為7000萬(wàn)噸,糧食總進(jìn)口量分別為12000萬(wàn)噸、13000萬(wàn)噸與10800萬(wàn)噸,糧食總進(jìn)口量相對(duì)于糧食缺口有所下降。然而,“過(guò)度”進(jìn)口之勢(shì)在彌補(bǔ)糧食缺口的同時(shí),使受“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”歧視的我國(guó)糧食主權(quán)遭受進(jìn)一步限制與干涉。

(一)對(duì)外立法權(quán)的限制

對(duì)外立法權(quán)是指對(duì)外民主參與國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制立法的權(quán)利,它根源于GATT/WTO“一國(guó)一票”為基礎(chǔ)的民主機(jī)制。然而,受制于“綠屋會(huì)議”,其獨(dú)立性、平等性與民主性一直受到質(zhì)疑。早在GATT1947談判時(shí),迫于英美國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力,允許其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品繼續(xù)實(shí)行進(jìn)口數(shù)量限制與出口補(bǔ)貼,以及豁免農(nóng)產(chǎn)品的某種特權(quán)。狄龍回合(1960—1961)和肯尼迪回合(1963—1967),也只是談判達(dá)成部分農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)稅有限減讓。盡管烏拉圭回合(1986—1994)形成WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》,但市場(chǎng)準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼與國(guó)內(nèi)支持的制度設(shè)計(jì),尤其是國(guó)內(nèi)支持三箱“天花板”制度,為發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步限制發(fā)展中國(guó)家的民主立法權(quán)奠定了合法性基礎(chǔ)。

根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定,市場(chǎng)準(zhǔn)入的提高是基于成員承諾的關(guān)稅化措施和關(guān)稅減讓兩種方式。然而,由于實(shí)際關(guān)稅化措施都取決于WTO成員自己,便出現(xiàn)有能力的發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施了非常復(fù)雜的關(guān)稅制度,以限制發(fā)展中國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)。對(duì)于出口補(bǔ)貼措施,《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不禁止,但規(guī)定如果在1986—1990年期間不存在出口補(bǔ)貼的,則不可以再采取新的出口補(bǔ)貼措施。這也幾乎剝奪了發(fā)展中國(guó)家采取出口補(bǔ)貼措施的權(quán)利,因在這一期間發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醪淮嬖谌魏纬隹谘a(bǔ)貼措施?，F(xiàn)實(shí)中,發(fā)達(dá)國(guó)家每年給農(nóng)業(yè)提供近幾千億美元的出口補(bǔ)貼,同時(shí),還采取其他替代措施來(lái)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口。2001年多哈回合,農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判已成為整個(gè)WTO的焦點(diǎn),并左右WTO整個(gè)進(jìn)程發(fā)展?！胺鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”對(duì)我國(guó)獨(dú)立平等參與國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序治理的歧視、限制或遏制,因“過(guò)度”進(jìn)口遭受了進(jìn)一步限制。目前,以美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家不僅拒絕承認(rèn)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位,且以“公平”“互惠”(Reciprocity)原則而構(gòu)建雙邊或區(qū)域經(jīng)貿(mào)體制,企圖破壞或拋棄現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體制。2018年以來(lái)持續(xù)不斷升級(jí)的貿(mào)易戰(zhàn),足以表明美式單邊主義對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的敵視、限制與排斥[10]。

(二)對(duì)外司法救濟(jì)權(quán)的限制

對(duì)外司法救濟(jì)權(quán)在WTO體制中表現(xiàn)為依據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制(DSU)實(shí)施的反傾銷與反補(bǔ)貼措施的權(quán)利。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制被譽(yù)為“皇冠上的明珠”,是整個(gè)WTO機(jī)制有效運(yùn)行的保障。然而,在缺失獨(dú)立性、平等性與民主性下,爭(zhēng)端案件多而復(fù)雜,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家利用DSU對(duì)發(fā)展中國(guó)家的司法救濟(jì)。如在1995—2017年間,涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的爭(zhēng)端案件共79起,其中發(fā)達(dá)國(guó)家提起的爭(zhēng)端案件占56%,爭(zhēng)端幾乎涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的所有條款。近年,“過(guò)度”糧食進(jìn)口也使我國(guó)遭受多而復(fù)雜的爭(zhēng)議,如DS511、DS451、DS390、DS388 和 DS387 案件。 案件集中涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的第3、第6、第8、第9、第10 與第19條以及《中華人民共和國(guó)加入議定書》與《中國(guó)加入工作組報(bào)告》等。同時(shí),第三方參與也越來(lái)越多(DS511案件多達(dá)26個(gè)成員)。目前,由于美國(guó)單方行為,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制正面臨系統(tǒng)性障礙①美國(guó)單方面行動(dòng),阻止啟動(dòng)填補(bǔ)上訴機(jī)構(gòu)兩個(gè)空缺的新選舉程序,理由是受夠了世貿(mào)組織法庭的過(guò)度管制。導(dǎo)致WTO的上訴法院7個(gè)法官席位只有5個(gè)位置有人。見石靜霞：《世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī)與改革》,《法商研究》20192年第3期,第150-163頁(yè)。。

“過(guò)度”進(jìn)口的糧食更多是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)高補(bǔ)貼而海外傾銷的糧食,這是他們長(zhǎng)期“過(guò)度”農(nóng)業(yè)保護(hù)的必然結(jié)果。在自由資本主義時(shí)期,亞當(dāng)·斯密自由貿(mào)易理論在一定程度上可以說(shuō)是國(guó)內(nèi)政府補(bǔ)貼而海外傾銷。由于其不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性,《反傾銷協(xié)定》與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》才成為GATT/WTO遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)公平貿(mào)易秩序的合法救濟(jì)機(jī)制。然而,在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》設(shè)計(jì)中,發(fā)達(dá)國(guó)家不僅可以繼續(xù)維持其巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,且又設(shè)計(jì)了“綠箱”“藍(lán)箱”和“黃箱”分箱治之、結(jié)構(gòu)靈活的國(guó)內(nèi)支持機(jī)制?！包S箱”支持是直接扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易,所有成員必須予以限制和逐步削減,但受綜合支持總量的限制?！八{(lán)箱”支持是一種例外,可以免于削減義務(wù)?！熬G箱”支持是對(duì)貿(mào)易不造成扭曲或者影響非常微弱的措施,成員可不用削減。事實(shí)上,其制度設(shè)計(jì)為貿(mào)易保護(hù)措施留下了空間,使有能力的發(fā)達(dá)國(guó)家成員可輕易將大量扭曲貿(mào)易的非法補(bǔ)貼打著藍(lán)箱、綠箱而免于削減,從而規(guī)避海外反傾銷與反補(bǔ)貼。同時(shí),又以該貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制為工具限制海外糧食進(jìn)口,保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。如2016年9月,美國(guó)以我國(guó)2012—2015年對(duì)三大谷物的補(bǔ)貼超限為由向WTO起訴,12月又向WTO起訴我國(guó)對(duì)三大谷物的關(guān)稅配額制度管理不合理,甚至對(duì)配額管理制度的合法性提出質(zhì)疑[11]。美國(guó)起訴我國(guó)糧食補(bǔ)貼的超限問(wèn)題,不僅僅是補(bǔ)貼原始數(shù)據(jù)等規(guī)制問(wèn)題,已發(fā)展為補(bǔ)貼計(jì)算方法等技術(shù)性問(wèn)題,體現(xiàn)出更強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)主義。

(三)對(duì)外自保權(quán)的限制

WTO《保障措施協(xié)議》被稱為“防火墻”或“安全閥”,是WTO各成員國(guó)的自保權(quán)或自衛(wèi)權(quán)。自保的共性是非關(guān)稅措施關(guān)稅化與合法化。糧食關(guān)稅是克服農(nóng)業(yè)資源稟賦基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力差距的最有效措施,尤其是農(nóng)業(yè)資源稟賦不足的國(guó)家。如日本的糧食關(guān)稅高達(dá)800%的從量稅(不會(huì)因?yàn)檫M(jìn)口價(jià)格下降而減少征稅的額度)。農(nóng)業(yè)自保權(quán)的實(shí)現(xiàn)除適用WTO《保障措施協(xié)議》外,還受WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條農(nóng)業(yè)特殊保障措施(SSG,Special Safeguard Provisions)的規(guī)制。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)特殊保障措施的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則。實(shí)體規(guī)則包括適用的條件、觸發(fā)機(jī)制與具體實(shí)施措施等。SSG并非適用所有國(guó)家及所有農(nóng)產(chǎn)品,而只是適用于已關(guān)稅化并且在關(guān)稅減讓表中標(biāo)明SSG的農(nóng)產(chǎn)品。因大部分發(fā)展中國(guó)家沒有能力進(jìn)行關(guān)稅化,而不能適用。在觸發(fā)機(jī)制方面,SSG規(guī)定了比一般保障措施更為復(fù)雜的數(shù)量觸發(fā)機(jī)制與價(jià)格觸發(fā)機(jī)制。數(shù)量觸發(fā)機(jī)制取決于該產(chǎn)品所占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的比例,所占比例越高,進(jìn)口激增的幅度就越小,觸發(fā)該措施的可能性小。價(jià)格觸發(fā)機(jī)制是依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口價(jià)格與觸發(fā)價(jià)格,差額越大,越有可能采用該措施?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條第7款至第9款分別規(guī)定了復(fù)雜的實(shí)施程序、免責(zé)承諾及適用期限。然而,在實(shí)踐中,由于SSG的適用條件與觸發(fā)機(jī)制特殊要求,特別是價(jià)格觸發(fā)的彈性與模糊性,對(duì)于無(wú)足夠能力進(jìn)行關(guān)稅化的廣大發(fā)展中國(guó)家,難以使用其來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。因此,取消SSG,設(shè)立的SSM(Special Safeguard Mechanism)的斗爭(zhēng),已成為我國(guó)同廣大發(fā)展中成員在多哈回合談判中的新任務(wù)。

(四)對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的干涉

糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)是糧食主權(quán)對(duì)內(nèi)完全排他不受干涉的權(quán)利,也是國(guó)家主權(quán)對(duì)內(nèi)最高管轄權(quán)的具體體現(xiàn)。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將對(duì)內(nèi)生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)劃分為市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼三大部分,其制度設(shè)計(jì)本身在一定程度上是對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的干涉。而“過(guò)度”糧食進(jìn)口將進(jìn)一步干涉我國(guó)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán),主要表現(xiàn)在：(1)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配結(jié)構(gòu)的沖擊。國(guó)外“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”及農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的發(fā)展使得我國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與“家庭承包制”等自養(yǎng)模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配陷入了不公平的競(jìng)爭(zhēng)中。前者憑借生產(chǎn)成本優(yōu)勢(shì),以國(guó)際貿(mào)易自由化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范或干涉我國(guó)世代傳承的糧食生產(chǎn)、耕地資源、政策支持、分配制度等管理模式,以及民族糧食運(yùn)作的價(jià)值體系和糧食民俗文化。其結(jié)果使部分農(nóng)民失去糧食生產(chǎn)積極性,放棄了土地,競(jìng)爭(zhēng)力不足與糧食供需失衡(部分糧食自給率跌破85%)[12]。(2)對(duì)國(guó)內(nèi)支持政策制度的干涉?！斑^(guò)度”糧食進(jìn)口表面上是越來(lái)越低“天花板”與越來(lái)越高“地板”糧食差價(jià)的驅(qū)使,事實(shí)上是國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持制度的差異。在糧食生產(chǎn)分配的政策支持方面,越來(lái)越低的“天花板”是指本來(lái)已受WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》限制的國(guó)內(nèi)政策支持,再因國(guó)外“高補(bǔ)貼”過(guò)剩的糧食傾銷,使糧食進(jìn)口的CIF價(jià)格相對(duì)于國(guó)內(nèi)糧食出口的FOB價(jià)格越來(lái)越低。越來(lái)越高的“地板”價(jià)格,是國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本相對(duì)于海外進(jìn)口的CIF價(jià)格,由于受國(guó)內(nèi)無(wú)限糧食增長(zhǎng)的需求與有限農(nóng)業(yè)資源的沖突,越來(lái)越高。越來(lái)越低的“天花板”與越來(lái)越高的“地板”,使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配政策支持的空間越來(lái)越受限。(3)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與生命健康安全的威脅。因當(dāng)下科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的缺失(證實(shí)/證偽),糧食基因編輯(Food Genome Editing,FGE)或轉(zhuǎn)基因糧食(Genetically Modified Foods,GMF)①在糧食基因編輯的理論研究與實(shí)踐中,由于基因技術(shù)發(fā)展階段與運(yùn)用方式的不同,人們習(xí)慣使用Genetically Modified Foods(GMF),譯為“轉(zhuǎn)基因糧食”,或“轉(zhuǎn)基因食品”,或“轉(zhuǎn)基因食物”,或“基因改造糧食”,或“基因修飾糧食”等。目前基因編輯技術(shù)(CRISPR/Cas-9)的發(fā)展,稱為糧食基因編輯,與傳統(tǒng)基因技術(shù)并非本質(zhì)上的差異。商業(yè)化的潛在利益,幾乎充斥著國(guó)際糧食市場(chǎng)。我國(guó)每年累計(jì)進(jìn)口近億噸轉(zhuǎn)基因糧食,可能因“基因飄流”與“偶然混雜”[13],以及不當(dāng)環(huán)境釋放引起基因污染、導(dǎo)致多種生態(tài)反應(yīng)。其外源基因外逸可打破原種群之間的動(dòng)態(tài)平衡、破壞生物多樣性,并威脅著生命健康安全。

因此,“過(guò)度”糧食進(jìn)口表面上表現(xiàn)為越來(lái)越低“天花板”與越來(lái)越高“地板”的糧食差價(jià)問(wèn)題,實(shí)質(zhì)上則是對(duì)我國(guó)糧食主權(quán)的限制與干涉。越來(lái)越低“天花板”本質(zhì)上是以合法的形式(不公平國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制)限制了對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán),同時(shí)也干涉了國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)。對(duì)糧食主權(quán)的限制或干涉,反而將進(jìn)一步加大“天花板”與“地板”的價(jià)差,可致使更加“過(guò)度”進(jìn)口的惡性循環(huán)。該如何遏制這一被動(dòng)局面?

三、“適度進(jìn)口”對(duì)糧食主權(quán)維護(hù)的途徑

“多功能性”的農(nóng)業(yè),成為世界各國(guó)保護(hù)的重中之重。無(wú)論是“適度進(jìn)口”,還是非“適度進(jìn)口”,只要實(shí)施國(guó)際糧食貿(mào)易,必然會(huì)產(chǎn)生國(guó)際矛盾沖突。我國(guó)和平發(fā)展(崛起),正面臨著一場(chǎng)激烈的國(guó)際糧食斗爭(zhēng)。然而,在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中,糧食主權(quán)無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略最有力的武器,同時(shí),“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)也將進(jìn)一步促使糧食主權(quán)的鞏固。

(一)糧食主權(quán)原則

糧食主權(quán)這一概念自產(chǎn)生以來(lái),其內(nèi)涵在不斷地豐富與發(fā)展。起初是非政府組織(NGO)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者這一弱勢(shì)主體的視角,以基本人權(quán)的食物權(quán)為理論基礎(chǔ),要求國(guó)家承擔(dān)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)和尊重的義務(wù)。后來(lái),歷經(jīng)各國(guó)與國(guó)際組織的斗爭(zhēng)與實(shí)踐,逐步從私法領(lǐng)域進(jìn)入公法領(lǐng)域,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本生存權(quán)演變到國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)。然而,由于其概念內(nèi)涵發(fā)展性與斗爭(zhēng)性,盡管是抨擊“新自由主義”主導(dǎo)下WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制對(duì)各國(guó)糧食主權(quán)的限制與干涉,但其主要內(nèi)容更多局限于對(duì)內(nèi)自主管轄權(quán)[14],而忽視對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán),更缺失糧食主權(quán)責(zé)任的關(guān)注。

作為國(guó)際農(nóng)業(yè)秩序治理的一種理念與基本原則,與國(guó)家主權(quán)一樣,其內(nèi)涵應(yīng)包括對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對(duì)外獨(dú)立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。為此,應(yīng)在糧食主權(quán)平等的基礎(chǔ)上,以禁止糧食傾銷、限制糧食補(bǔ)貼、糧食安全例外、糧食安全義務(wù)與責(zé)任等構(gòu)建糧食安全機(jī)制。(1)禁止糧食傾銷與限制糧食補(bǔ)貼。禁止傾銷與限制補(bǔ)貼已演變?yōu)閮身?xiàng)國(guó)際習(xí)慣法,是對(duì)糧食主權(quán)平等的有力保障,就如禁止使用武力原則與禁止干涉內(nèi)政原則派生于國(guó)家主權(quán)平等原則,卻又保障國(guó)家主權(quán)平等原則的有效實(shí)施。(2)糧食安全例外。糧食本身是與人類生存息息相關(guān),消除饑餓和解決營(yíng)養(yǎng)不良是糧食安全的首要問(wèn)題。每當(dāng)人類面臨生存危機(jī)時(shí),特別是糧食貿(mào)易自由化對(duì)人類基本生存構(gòu)成威脅時(shí),主權(quán)國(guó)家可以糧食安全為由采取相應(yīng)措施,優(yōu)先保障糧食供給,以免除相應(yīng)的義務(wù)。如古巴等11國(guó)創(chuàng)新提出的“發(fā)展箱”與印度提出的“糧食安全箱”等基于農(nóng)業(yè)文化、食物多樣性等非市場(chǎng)價(jià)值的糧食安全例外。(3)糧食安全的義務(wù)與責(zé)任。保障糧食安全是國(guó)家的首要義務(wù)與責(zé)任,因?yàn)閭€(gè)人沒有資格和能力提供公共安全保障義務(wù)與責(zé)任。正如1974年《世界消滅饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良宣言》中指出：保障糧食安全一方面需要各國(guó)承擔(dān)其消除饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的責(zé)任;另一方面對(duì)于不能滿足糧食需要的國(guó)家有通過(guò)國(guó)際行動(dòng)提供救助的義務(wù)。

(二)對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的維護(hù)

1.立法權(quán)的維護(hù)。入世以來(lái),以美為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直以“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”及“單邊主義”歧視、限制或遏制我國(guó)民主參與公平國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判的自主權(quán),并試圖拋棄或破壞現(xiàn)有的多邊貿(mào)易機(jī)制。為此,應(yīng)堅(jiān)持WTO非歧視原則,與廣大的發(fā)展中國(guó)家形成合力,以糧食主權(quán)為基礎(chǔ),通過(guò)談判、磋商以維護(hù)WTO多邊貿(mào)易機(jī)制,反對(duì)“單邊主義”的霸權(quán)。具體而言,應(yīng)將糧食主權(quán)與糧食安全作為農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判的原則和底線,可要求在市場(chǎng)準(zhǔn)入與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則方面有更大的靈活性,根據(jù)糧食安全和生態(tài)環(huán)境尋求針對(duì)糧食這一特殊商品的例外規(guī)則,以及維護(hù)糧食安全目的的公共儲(chǔ)備等。

2.司法救濟(jì)權(quán)的維護(hù)。面對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制局限性與司法救濟(jì)機(jī)制的濫用,應(yīng)積極有效利用現(xiàn)行的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制與WTO《反傾銷協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》,或采取對(duì)等措施,維護(hù)糧食主權(quán)。如對(duì)于國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的指控,可結(jié)合WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》與具體問(wèn)題,基于當(dāng)前我國(guó)主糧補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扭曲程度,或經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合“綠箱”措施,或公共儲(chǔ)備等糧食安全例外方面加以論證。對(duì)于國(guó)外高補(bǔ)貼的糧食傾銷,可從國(guó)外補(bǔ)貼支持政策、進(jìn)口價(jià)格、國(guó)內(nèi)損害與因果關(guān)系等方面實(shí)施“雙反”措施。如2016年1月12日,我國(guó)商務(wù)部對(duì)來(lái)自美國(guó)進(jìn)口的DDGS發(fā)起了反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查并最終征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅,以及2018年4月18日起,我國(guó)對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱采取臨時(shí)反傾銷措施①2018年2月4日,商務(wù)部依據(jù)《中華人民共和國(guó)反傾銷條例》第十八條,認(rèn)為原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱以低于正常價(jià)值的價(jià)格向我國(guó)出口銷售,對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)同類產(chǎn)品價(jià)格造成削減和抑制,發(fā)布了《關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱進(jìn)行反傾銷立案調(diào)查的公告》及《對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱進(jìn)行反補(bǔ)貼立案調(diào)查的公告》。立案后經(jīng)初步認(rèn)定,原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱存在傾銷,對(duì)國(guó)內(nèi)高粱產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害,且傾銷與實(shí)質(zhì)損害之間存在因果關(guān)系。于4月17日發(fā)布2018年第38號(hào)公告,決定自2018年4月18日起,對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的進(jìn)口高粱采取臨時(shí)反傾銷措施。參見中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)：http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201804/20180402733178.shtml,2019-04-20.。

3.自保權(quán)的維護(hù)。鑒于WTO《保障措施協(xié)議》與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條特殊保障措施(SSG)的概念,適用條件與觸發(fā)機(jī)制等特殊要求及其模糊性,再加之“天花板”與關(guān)稅化程度的限制,應(yīng)聯(lián)合廣大發(fā)展中國(guó)家要求修訂或取消SSG,建立較低標(biāo)準(zhǔn),更加公開透明的農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制(SSM),以維護(hù)糧食主權(quán)。具體而言,要改變SSG只適用于已關(guān)稅化并且在關(guān)稅減讓表中標(biāo)明“SSG”的農(nóng)產(chǎn)品,使SSM適用所有的農(nóng)產(chǎn)品與國(guó)家。在觸發(fā)機(jī)制上,以糧食年度進(jìn)口量和前3年平均進(jìn)口量相比,只要達(dá)到一定水平,即可啟動(dòng)數(shù)量的特殊保障機(jī)制;當(dāng)進(jìn)口到岸價(jià)格低于觸發(fā)價(jià)格時(shí),也即可啟用價(jià)格觸發(fā)機(jī)制。在實(shí)施措施上,可在數(shù)量限制或提高關(guān)稅之間選擇最有利的措施[15]。另外,面對(duì)貿(mào)易報(bào)復(fù)措施,可實(shí)施對(duì)等反報(bào)措施,如2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)中,我國(guó)對(duì)來(lái)自美國(guó)進(jìn)口的大豆、谷物加征25%的關(guān)稅對(duì)等措施。

(三)對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的維護(hù)

對(duì)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配的自主管轄權(quán)是糧食主權(quán)的核心,糧食供需基本平衡的保障,并決定著“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略實(shí)施的合理正義性。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》之前,發(fā)達(dá)國(guó)家已以較完善的農(nóng)業(yè)政策立法建立了競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。如早在1933年美國(guó)就制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》,1962年歐盟實(shí)施的共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的修訂使其農(nóng)業(yè)政策立法得到進(jìn)一步合法化與國(guó)際化。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》始于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》修訂之前的1993年,盡管經(jīng)過(guò)2003年與2013年兩次修訂,但仍較為原則,缺乏可操作性。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策制度主要體現(xiàn)在部委規(guī)章和規(guī)范性文件,其效力較低、零散、龐雜、不健全、缺乏系統(tǒng)完整性。目前,在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與“單邊主義”霸權(quán)的限制與干涉下,應(yīng)完善農(nóng)業(yè)政策立法,建立競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系,以保糧食供需基本平衡,維護(hù)糧食主權(quán)。

1.在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下,進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)分配機(jī)制。2017年,中央1號(hào)文件指出：推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,要在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞市場(chǎng)需求變化,以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo),以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向[16]。其目的在于提升我國(guó)糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,確保有效供給。為此,應(yīng)進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制。實(shí)踐中,糧食生產(chǎn)分配支持受“超WTO”義務(wù)、國(guó)家財(cái)力與立法不足的限制,四大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼僅僅局限于“黃箱”支持,“藍(lán)箱”補(bǔ)貼沒有啟用,“綠箱”補(bǔ)貼只用了11類中的7類[17]。因此,對(duì)于目前良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的四大“黃箱”直接補(bǔ)貼,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴粧煦^的“綠箱”。對(duì)于“藍(lán)箱”補(bǔ)貼,可借鑒歐盟早期布萊爾協(xié)定的脫鉤收入補(bǔ)貼,創(chuàng)新推行直接補(bǔ)貼的“藍(lán)箱”政策,作為補(bǔ)貼政策調(diào)整過(guò)程中的過(guò)渡機(jī)制。一方面有效利用“綠箱”支持的間接性、合法性和隱蔽性,另一方面完善糧食價(jià)格形成機(jī)制。糧食價(jià)格形成機(jī)制是要降低政府對(duì)價(jià)格的干預(yù)力度,價(jià)補(bǔ)分離,市場(chǎng)定價(jià)或降低糧食支持價(jià)格,以縮小越來(lái)越低“天花板”與越來(lái)越高“地板”糧食差價(jià)問(wèn)題。為此,我國(guó)已實(shí)施了大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策試點(diǎn)(2014)、降低玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格(2015)、改玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度為“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+市場(chǎng)化收購(gòu)”制度(2016)、配套建立稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度(2018)等。在尊重農(nóng)業(yè)從業(yè)者的自決權(quán)下,應(yīng)通過(guò)立法保障土地、賦稅、信貸等生產(chǎn)要素,重視價(jià)差補(bǔ)貼、最低保護(hù)價(jià)與臨時(shí)收儲(chǔ)政策,以保障種糧收益與農(nóng)民主體的積極性。

2.在農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略下,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“走回來(lái)”?！斑m度進(jìn)口”戰(zhàn)略的有效實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)際糧食市場(chǎng)的可供性(包括直接進(jìn)口與間接進(jìn)口的糧食)。受國(guó)際政治與商業(yè)利益的限制,國(guó)際糧食的供給具有不確定性風(fēng)險(xiǎn)。為確保國(guó)際糧食的有效供給,農(nóng)業(yè)“走出去”的目的,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“走回來(lái)”,即實(shí)現(xiàn)“適度進(jìn)口”。它不僅要求國(guó)外糧食進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)糧食需求量和生產(chǎn)量差額的基本平衡,還要求充分利用國(guó)外市場(chǎng)與資源彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源不足與緩解生態(tài)壓力,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治與生態(tài)的平衡。(1)加強(qiáng)海外主體的培養(yǎng)。未來(lái)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng),是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的競(jìng)爭(zhēng)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的部分跨國(guó)公司憑借資金、技術(shù)的實(shí)力壟斷和控制了大量?jī)?yōu)勢(shì)的海外農(nóng)業(yè)資源。實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”與“走回來(lái)”的主體應(yīng)是具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)與政府。2016年,中央1號(hào)文件指出：支持我國(guó)企業(yè)開展多種形式的跨國(guó)經(jīng)營(yíng),加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)運(yùn)、貿(mào)易等環(huán)節(jié)合作,培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。為此,應(yīng)加快推進(jìn)海外主體的混合所有制改革,鼓勵(lì)和支持多種所有制企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng),并充分整合政府、金融機(jī)構(gòu)等多種資源,向企業(yè)提供資金和技術(shù)支持,創(chuàng)建海外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,增強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。(2)加強(qiáng)雙邊與區(qū)域貿(mào)易投資合作,實(shí)現(xiàn)多元化進(jìn)口。為保障有適足保質(zhì)的糧源,可積極利用FTA、RTA與BIT等雙邊與區(qū)域貿(mào)易投資合作協(xié)議,考慮與東道國(guó)聯(lián)合開拓新的糧食供應(yīng)市場(chǎng),實(shí)行糧食本土化。加強(qiáng)海外農(nóng)業(yè)直接投資立法,實(shí)現(xiàn)多元化進(jìn)口。2014年至2016年,中央1號(hào)文件明確提出：優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的全球布局,推進(jìn)進(jìn)口來(lái)源多元化,加快形成互利共贏的穩(wěn)定經(jīng)貿(mào)關(guān)系。實(shí)踐中,到2018年3月我國(guó)已與24個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂了16個(gè)自貿(mào)協(xié)定[18],同時(shí),國(guó)內(nèi)也建立了相應(yīng)的自由貿(mào)易區(qū)。(3)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系表明,完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是其有力保障,尤其是海外農(nóng)業(yè)投資保險(xiǎn)制度。海外農(nóng)業(yè)投資直接參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),常面臨“糧食禁運(yùn)”以及貨幣禁兌、國(guó)有化或東道國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂等政治風(fēng)險(xiǎn)。因此,應(yīng)以《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)》為基礎(chǔ),創(chuàng)立政策性專業(yè)保險(xiǎn)公司,在合格投資、承保收益與承保風(fēng)險(xiǎn)等方面,構(gòu)建較完善的海外農(nóng)業(yè)投資保險(xiǎn)機(jī)制,確?！斑m度進(jìn)口”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn),維護(hù)糧食主權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)是人類生存之本、治國(guó)之本。為此,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在高度發(fā)展高科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)的同時(shí),不惜“過(guò)度”保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前,跌宕起伏的貿(mào)易戰(zhàn),使人們更多關(guān)注高科技工業(yè)發(fā)展,可能忘卻了其背后的一個(gè)基本生存問(wèn)題——糧食安全。

在“走出去”與“一帶一路”戰(zhàn)略下,我們?cè)诜窒砑Z食進(jìn)口的潛在利益時(shí),切不可忘記“過(guò)度”糧食進(jìn)口在沖擊著糧食主權(quán),不僅干涉國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)分配結(jié)構(gòu)、威脅生命生態(tài)安全等糧食生產(chǎn)分配的自主管轄權(quán),并限制對(duì)外獨(dú)立平等立法權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)與自保權(quán)。

“適度進(jìn)口”戰(zhàn)略,是農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的根本目的——農(nóng)業(yè)“走回來(lái)”。它不僅要求充分利用國(guó)外農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與資源以緩解國(guó)內(nèi)壓力,以適度糧食進(jìn)口彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食供需缺口,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治與生態(tài)平衡的自主管轄,而且要求在獨(dú)立平等立法權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)與自保權(quán)的基礎(chǔ)上建立公平的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機(jī)制,維護(hù)糧食主權(quán),確保糧食安全。