張曉云

(安徽科技學院,安徽鳳陽233100)

一、問題的提出

隨著生活水平的提高,社會公眾對風險感受與認知不再僅聯(lián)結(jié)在自身受害的經(jīng)驗上,而是將時點往前推移到尚未興建的開發(fā)建設(shè)項目上,公眾對尚未成形的開發(fā)建設(shè)項目在未來可能產(chǎn)生的環(huán)境風險、健康風險以及財產(chǎn)損害風險等已有相當疑慮,也質(zhì)疑官方所提供的科學數(shù)據(jù)與說法,公眾因此而產(chǎn)生了環(huán)境決策上的民主參與以及風險溝通的社會需求,這也是環(huán)評制度的關(guān)鍵功能承載[1]。環(huán)評公眾參與作為環(huán)境保護的重要力量日益受到我國的重視,相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等,對公眾獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)利等進行了保障。如2015年9月1日施行的《環(huán)境保護公眾參與辦法》明確規(guī)定,征求公眾意見,調(diào)查的人數(shù)范圍應(yīng)當綜合考慮相關(guān)事項或者活動的環(huán)境影響范圍和程度、社會關(guān)注程度等因素確定。但在具體實施過程中我國環(huán)評的公眾參與出現(xiàn)許多相關(guān)的衍生問題,公眾參與的效果遠沒有達到預(yù)期,環(huán)評公眾參與不完整、不及時、不充分,公眾參與難且參與效果不佳,流于形式、弄虛作假等也并不是個別現(xiàn)象。特別是2017年1月1日實施的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導則——總綱》,將公眾參與和環(huán)評文件編制工作分離,建設(shè)單位是建設(shè)項目的利益主體,由其組織開展環(huán)評公眾參與,難免會有利益的偏向性,會使公眾權(quán)利保護存在很大的不確定性。

環(huán)評公眾參與程序的司法審查是保護環(huán)境公眾參與的一種重要方式。實踐中,我國公眾在面對環(huán)評糾紛,自身權(quán)利受到侵害時,傾向于“曝光式”參與、“群體性事件式”參與,往往不懂或不愿采用司法救濟的手段解決問題。這不僅表現(xiàn)出我國公眾法律意識淡薄的狀態(tài),更重要的是它顯示出我國環(huán)評公眾參與司法審查的薄弱。

在美國,聯(lián)邦最高法院對于純屬程序問題的公眾參與,表示大力支持。認為其為環(huán)評制度的核心所在,具有相互溝通、影響行政機構(gòu)實質(zhì)決定的作用。在這種思想指導下,美國法院對環(huán)評公眾參與的履行有著較為嚴格的要求。此外,法院還承認公眾參與在環(huán)境信息溝通和風險溝通中的功能。如“Andrus v.Sierra Club”[2]案中,法院認為,“公眾參與一方面顯示行政機構(gòu)在決定時已經(jīng)考慮環(huán)境因素,另一方面也告知人們,行政機構(gòu)的決定可能帶來的環(huán)境影響”。在環(huán)境危機面前,美國法院通過審理環(huán)評公眾參與程序,強化司法審查,有力地保護了公共環(huán)境利益并約束了政府的有關(guān)環(huán)境行政行為,可供我們吸收或者借鑒。

二、美國環(huán)評公眾參與程序的司法審查標準

公眾參與是環(huán)境法的一貫主題,美國在環(huán)境管理體制方面的突出特點之一就是將公共行政管理與公眾參與有機結(jié)合,由《清潔空氣法》等法規(guī)專設(shè)“公民訴訟”“司法審查”條款提供保障,借以彌補環(huán)境行政管理的不足,克服其可能的懈怠傾向,提高國家環(huán)境管理的效率。

美國環(huán)保黃金時期,法院采用司法積極主義,不僅在審查時要求行政機關(guān)對于相關(guān)事實提供更多的解釋,也積極地監(jiān)督行政機關(guān)的政策決定。加上環(huán)境問題具有一定的復(fù)雜性和專業(yè)性,公眾難以獲得或了解政策作出過程中所參考的信息是否合理,所以法院積極發(fā)揮其審查功能,在保護公眾利益的同時,也確保立法能被行政機關(guān)遵守,保障環(huán)境法規(guī)目的被實現(xiàn)。但司法機關(guān)仍不能過度干涉行政權(quán),只能通過程序的要求,監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力行使是否符合法律的規(guī)定[3]。

(一)美國環(huán)評公眾參與程序權(quán)的可審查性

公眾參與長期以來一直被認為是《國家環(huán)境政策法》的顯著標志,《國家環(huán)境政策法》作為程序性立法,其功能就在于產(chǎn)生信息,使權(quán)責機關(guān)、其他單位以及最重要的公民團體,能夠根據(jù)此信息,進行互動與運作,從而產(chǎn)生符合環(huán)境保護的決定。環(huán)境質(zhì)量委員會的規(guī)章對公眾參與的程序作了詳細規(guī)定,包括參與階段、參與范圍、參與效果以及參與的限制等。同時,美國的《聯(lián)邦行政程序法》《資訊自由法》以及《潔凈空氣法》等法律程序的規(guī)定,都可以作為環(huán)評公眾參與的基礎(chǔ)。而且美國有許多州都明文規(guī)定了環(huán)境權(quán)的保障。例如,美國《伊利諾伊州憲法》第11條第2項規(guī)定：“任何人均有健康環(huán)境權(quán),任何人都應(yīng)遵守適當?shù)姆沙绦?實施此權(quán)利以對抗任何政府或私人?！彼^環(huán)境權(quán)是指公民得以要求其所處的環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權(quán)利,其包括四個方面的內(nèi)容：一是優(yōu)良環(huán)境享有權(quán);二是惡化環(huán)境拒絕權(quán);三是環(huán)境知情權(quán);四是環(huán)境參與權(quán)。法律賦予公眾環(huán)評參與權(quán),那么當此程序權(quán)遭受侵害時,其本身能否如實體權(quán)利一樣具有獨立的訴訟權(quán)能?由于美國行政程序法對司法審查采取開放的設(shè)計,原則上對行政機構(gòu)的作為都可以審查。雖然有關(guān)環(huán)評的相關(guān)法律沒有明確規(guī)定司法審查,但實務(wù)上,若認為行政機構(gòu)在環(huán)評程序中未依規(guī)定進行公眾參與程序,仍可以提起訴訟,使得環(huán)評的公眾參與更具有其制度上的尊嚴[4]。

如在“Summer V.Earth Island Insititute”案中,Justice Breger法官認為Scalia大法官未能言明為何“程序性權(quán)利”的本質(zhì)將使其不同于其他權(quán)利,程序性權(quán)利受侵害本身已滿足“事實損害”的要件,環(huán)保團體應(yīng)具有當事人資格。美國1998年“Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club”[5]案中,雖然美國聯(lián)邦最高法院對于聯(lián)邦森林管理方案采取較為嚴格的認定,認為欠缺成熟性,不得對其請求司法審查,然而在判決中特別提到有關(guān)環(huán)境影響評價公眾參與程序的司法審查問題。法院認為,“《國家環(huán)境政策法》與其他法律不同只確保一個特定的程序,而不是一個特定的結(jié)果。因此,一個具有適格性的當事人,主張其受到行政機構(gòu)未遵循環(huán)評程序的損害,在此違法行為發(fā)生之時就可以起訴,因為其請求永遠不可能更成熟?！贝税复_立了環(huán)境影響評價程序請求司法審查的時點與其原本行政決定程序獨立分離判斷的審查模式?！癈olorado Environmental Coalition v.Lujian”[6]案中,原告環(huán)保團體主張美國聯(lián)邦特種部隊將五個荒野研究區(qū)域自荒野地建議名單剔除前未進行補充性環(huán)境影響評價,違反《國家環(huán)境影響政策法》。內(nèi)政部長則主張該行政決定僅為對總統(tǒng)的建議,并非最終行政決定,原告不得對其提起訴訟,請求司法審查。美國聯(lián)邦科羅拉多區(qū)法院認為,是否有進行補充環(huán)評的必要純粹為法律問題,無須事實進一步的發(fā)展;且原告等所受之“未經(jīng)環(huán)評程序的損害”,在后續(xù)程序中無法被彌補,而認定原告的請求具備成熟性。在本案中,美國聯(lián)邦科羅拉多區(qū)法院單純就未進行環(huán)評的決定是否足夠成熟以進行司法審查,采取將環(huán)境影響評價程序獨立與原本行政決定程序的審查模式。上述案例說明,美國環(huán)境影響評價制度因其以程序為核心的設(shè)計,取得與其所附加的原本行政決定程序分離而獨立的地位。當事人可以在實體決定做成前,就環(huán)境影響評價的進行與否或其參與程序的瑕疵請求司法審查。

(二)美國環(huán)評公眾參與程序的司法審查標準

美國法院在環(huán)評公眾參與程序的審查標準上,基本是依據(jù)“實質(zhì)證據(jù)標準”以及“恣意任意標準”。法院要求行政機構(gòu)必須在正式的法令制定程序上,謹守法律所授予的權(quán)限,以及應(yīng)當考慮所有的相關(guān)事實,而不能有任何的錯誤發(fā)生。

1.實質(zhì)證據(jù)標準。1938年“Consolidated Edison Co.v.NLRB”[7]一案,最高法院給予了實質(zhì)證據(jù)標準明確的定義。實質(zhì)證據(jù)是指相關(guān)證據(jù),自心智正常的理性人觀之,就可以認為足以支持其結(jié)論者[8]。之后的“Universal Camera Corp.v.NLRB”[9]一案,最高法院進一步澄清,實質(zhì)證據(jù)標準的判斷,必須訴諸于聽證記錄的整體,即法院不得僅審查得以導出支持行政一方結(jié)論的證據(jù)。如“Vermont Yankee Nuclear Power Corp.v.Natural Resources Defense Council”[10]案中第三人提出“排除了‘公布和交叉’的決定剝奪了他們由正當程序條款保證的富有意義地參與許可過程的機會”。法院對此作出了決定,“因此,我們被要求來決定部門規(guī)定的這個程序?qū)鉀Q這些問題來說是否充分”。并在法院意見中寫道,“詳細檢查了作為整體的記錄,確保提供一個富有意義的真實的參與機會……”。實質(zhì)證據(jù)標準在美國司法實務(wù)上,很多情況下是適用于當行政法法官和行政機關(guān)最終的認定不一致時,法官應(yīng)如何自處的問題。

2.恣意任意標準。恣意、任意審查標準是1946年《聯(lián)邦行政程序法》所定的審查標準,該法第706節(jié)第(2)款A(yù)項規(guī)定了“專斷、任性及濫用裁量權(quán)”標準審查。行政程序法本身未做進一步定義,但一般著作都以1935年美國聯(lián)邦最高法院在“Pacific States Box&Basket Co.v.White”一案的見解為代表：“凡能設(shè)想有一事狀態(tài)可以合理支持爭議的行政行為時,即應(yīng)該推定該事實狀態(tài)存在;想要挑戰(zhàn)該推定者,負有證明該爭議的行政行為存在恣意的舉證責任”。據(jù)此,恣意標準被認為是一種極度順從的審查標準[11]。自1971年“Overton Park”一案開始,法院逐漸強化恣意、任意標準的審查密度。該案馬歇爾大法官明確指出：“法院有責任就行政機關(guān)的事實認定是否足以支持其決定,進行‘徹底且詳細’的審查?！比纭癝ierra Club Nyc v.United States Army Corps of Engineers”[12]案中上訴法院認為法院對環(huán)境影響評價報告的司法審查主要是程序?qū)彶?法院有權(quán)審查環(huán)境影響評價報告是否充分地遵守程序,如“他們采取程序的步驟;EIS所有部分的補充建議……”。

3.“實質(zhì)證據(jù)”與“恣意任意標準”適用的區(qū)別?！皩嵸|(zhì)證據(jù)”以及“恣意任意標準”的適用取決于該機構(gòu)達成決定的方式。如果決定是在聽取證據(jù)的聽證會上作出的,則必須記錄在案,并有確鑿的證據(jù)作為佐證。如果一個機構(gòu)的決定是由準司法聽證產(chǎn)生的,那么法院應(yīng)該使用實質(zhì)性證據(jù)標準。但是,如果行政機關(guān)的決定是在沒有聽證的情況下作出的,或者聽證是自由裁量的或者是信息性的,與此相反在裁判和證據(jù)方面,審查的標準是武斷和反復(fù)無常的標準。因為法院有更為完整的記錄在案。因此,當法律要求聽證時,可以推斷,行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的自由度較低,行政機關(guān)的決定必須以事實調(diào)查結(jié)果為更仔細的理由。當行政機關(guān)的決定不涉及聽證時,恣意任意標準起到了司法約束的作用。

《紐約州環(huán)境質(zhì)量審查法》規(guī)定,在環(huán)評報告提交后,行政機關(guān)應(yīng)決定是否就擬議行政的環(huán)境影響舉行公開聽證會。在決定是否舉行聽證會時,行政機關(guān)應(yīng)考慮：公眾或相關(guān)機構(gòu)對行動的興趣程度;是否提出了實質(zhì)性或重大的環(huán)境問題;提出的緩解措施是否充分以及是否考慮了替代方案;以及公眾聽證會通過公眾評論的論壇或有效收集機制,在多大程度上有助于機關(guān)決策過程。雖然《紐約州環(huán)境質(zhì)量審查法》要求機關(guān)作出決定,是否舉行聽證會的實際決定完全由行政機構(gòu)自行決定。此外,如果一個機關(guān)確定由于擬議的行動對環(huán)境造成重大影響,有必要舉行聽證會,則舉行的聽證會不是裁決性的或準司法性的,而是信息性的。因此,根據(jù)《紐約州環(huán)境質(zhì)量審查法》對聽證產(chǎn)生的機關(guān)決定進行司法審查時,應(yīng)采用任意性標準,而不是實質(zhì)性的證據(jù)標準。

(三)美國環(huán)評公眾參與程序的司法審查強度——嚴格審查

司法審查時,法院對于不同的行政行為給予不同程度的尊重,其不同的尊重程度反映在法院所采取的審查標準,而審查標準如何適用則稱為審查強度。嚴格審查的要求必須結(jié)合《行政程序法》第706(2)(a)條所規(guī)定的司法復(fù)審標準的新解釋的發(fā)展來理解,該條要求法官宣布“恣意、任意”標準的行政行為無效。在1970年代以前,“恣意、任意”無常的審查標準的適用非常有限,只要求該機構(gòu)的行動必須以“最低限度的合理性”為基礎(chǔ),然而在整個十年,對該標準的解釋變得更加嚴格,產(chǎn)生了所謂的“嚴格審查”,其目的是確定了該機關(guān)是否“適當考慮”了提交其決定的事項?！癈itizens to Preserve Overton Park V.Volope”案是這一新的解釋的處分點。在“Overton Park”一案中,爭論的焦點是交通部長批準一條高速公路通過位于孟菲斯市的一個公共公園,盡管該案的批準程序是非正式的授權(quán)程序,法院指出,司法審查必須是徹底和詳細的,包括對事實的認真分析,以確定最后決定是否“基于對所有有關(guān)因素的考慮,是否有明顯的判斷錯誤”。從“Overton Park”案中,可以明顯看出審查既包括實質(zhì)性要求,也包括程序性要求。就程序性方面而言,有關(guān)機構(gòu)必須表明,它已經(jīng)對公眾咨詢期間的所有重大問題作出了回應(yīng),并檢查了所有因素,審查了所有相關(guān)因素。其中程序方面的核心要求是該機構(gòu)應(yīng)詳細解釋其決定,說明理由,允許公眾有效參與管理過程。例如,是否對反對意見有所回應(yīng),是否聽取利害關(guān)系人意見等。在程序?qū)彶榕c實質(zhì)審查之間,實際上反映了法院對行政行為進行司法審查的強度。不同的司法審查強度體現(xiàn)著法律對行政機構(gòu)的不同要求,體現(xiàn)著法院對行政機構(gòu)不同程度的尊重[13]。在環(huán)評案件中,法院認為如果行政機構(gòu)的決定符合法律和立法授權(quán),行政機構(gòu)就對認定事實和做出決定具有自由裁量權(quán)。例如“Drakes Bay Oyster Co.V.Jewell”[14]案,該案中德拉克斯灣牡蠣公司與內(nèi)政部就續(xù)簽經(jīng)營許可證進行了多年斗爭。內(nèi)政部長認為根據(jù)《雷耶斯荒野法案》該地區(qū)被指定為潛在的荒野,加上公共政策考慮,他有義務(wù)拒絕簽發(fā)許可證。法院也支持了內(nèi)政部的決定,其在判決中指出,“立法授權(quán)允許內(nèi)政部在沒有考慮環(huán)評報告內(nèi)容的情況下拒絕延長許可證。因為只要環(huán)評報告的編制滿足了《聯(lián)邦行政程序法》“嚴格”審查的標準即可,從而排除了“恣意”審查標準下,該行政決定被推翻的可能”[15]。

但在美國環(huán)評公眾參與程序的司法審查中,無論何階段的公眾參與程序,法院都趨向從“實質(zhì)”上認定相關(guān)行政機構(gòu)有無滿足法律、法規(guī)規(guī)定的公眾參與的需求[16]。例如,是否符合《國家環(huán)境政策法》規(guī)定的征求公眾的意見的程序要求;主管機關(guān)是否就環(huán)境影響評價分析的信息進行了充分的公布。在“Alliance to Protect Nantucket Sound,Inc,v.U.S.Department of the Army”[17]案中,從事風力發(fā)電的Cape Wind公司根據(jù)《河川港口法》,于2001年11月20日向美國陸軍工程隊申請航行許可,美國工兵軍團許可并授權(quán)Cape Wind公司在馬薩諸塞州近海的岬山興建和操作信息收集塔,收集信息用以評估風力發(fā)電廠建設(shè)的可行性。12月4日,陸軍工程隊宣布考慮Cape Wind的申請案,邀請公眾在2002年5月13日前提供書面意見,并在該期間內(nèi)舉行二次聽證會。2002年8月19日,陸軍工程隊根據(jù)《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定,審查環(huán)境影響評價說明書和無重大影響報告后,核發(fā)Cape Wind申請的航行許可,但附帶16項條件,包括保證在5年內(nèi)拆除信息收集塔,30萬美元緊急維修和拆除保證金以及準許政府、研究機構(gòu)或其他組織團體設(shè)置信息收集設(shè)備等。當?shù)鼐用衽c環(huán)保團體質(zhì)疑,該工兵軍團對環(huán)境影響評價的相關(guān)分析資料并未予以公布,使得公眾的意見難以表達,向聯(lián)邦馬薩諸塞州州區(qū)域法院提起訴訟。原告主張Cape Wind公司申請的信息收集高塔是沒有先例的開發(fā)案,陸軍工程隊應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量委員會的《國家環(huán)境政策實施程序條例》1501.4(e)(2),公布環(huán)境影響說明書和無重大影響評價報告書初稿供公眾提供意見。同時軍方的環(huán)境影響評價說明書沒有公眾參與的程序。一審法院判決環(huán)保團體敗訴。環(huán)保團體提起上訴,二審法院認為：“該主管機關(guān)已經(jīng)采取公示的方法,通知公眾參與,且公示期長達5個多月,并主持了兩次聽證會回應(yīng)公眾的意見及問題,已屬于盡可能提供公眾參與程序,其公眾參與的程序已經(jīng)足夠了?！钡诰叛不胤ㄔ赫J為：“由于軍方就環(huán)境影響評價的資訊未提供充足,使得當?shù)鼐用衽c環(huán)保團體即使有參與聽證,但也因為欠缺充足的信息而無法發(fā)言,所以即使有一定公布期及多次聽證會議,仍不是屬于實質(zhì)的公眾參與保障。”“Tomac V.Norton”[18]案中,因許可 Pokagon Band of Potawatomi Indians族建立賭場,印第安人事務(wù)局被質(zhì)疑違反了《國家環(huán)境政策法》。地區(qū)法院的見解認為,曾有過廣泛正式及非正式的參與機會的情形下,環(huán)境影響評價報告仍必須依照C.F.R.§1501.4(e)(1)的規(guī)定為公眾意見的征求。因此,未依照法律、法規(guī)規(guī)定的公眾參與程序所獲得的公眾意見,仍不能表明相關(guān)行政機構(gòu)已經(jīng)履行了法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù),盡管有過類似的公眾意見收集形式。

三、美國經(jīng)驗對我國的啟示

(一)我國環(huán)評公眾參與程序司法審查標準的局限性

司法審查的界限在不同種類的訴訟中,會有不同的審查強度,環(huán)評訴訟因具有高度專業(yè)性或牽涉科技的使用,通常認定法官審查時應(yīng)該自制且尊重行政機關(guān)的決定。如“孫云峰等訴湖州市環(huán)境保護局環(huán)保行政審批”①參見德清縣人民法院(2015)湖德行初字第72號行政判決書。案中,被告稱“根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第三十六條、第四十六條、第四十七條規(guī)定,《行政許可法》并未列明重大利益的情形,據(jù)此實施環(huán)保行政許可是否涉及重大利益以及是否舉行聽證(除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定外),屬于行政機關(guān)自由裁量權(quán)”。筆者在中國裁判文書網(wǎng)上以“環(huán)評批復(fù)”和“公眾參與”為關(guān)鍵詞搜集到相關(guān)案件130余起,通過梳理裁判文書發(fā)現(xiàn),各地法院在對環(huán)評公眾參與程序進行審查時,普遍對環(huán)評公眾參與程序往往只進行形式上的程序?qū)彶椤Ｐ问缴系某绦驅(qū)彶?主要是指法院初步審查被告是否履行了形式意義上的程序義務(wù),而不對程序內(nèi)容進行實質(zhì)審查。即主要審查環(huán)評審批中公眾參與的部分是否符合法律規(guī)定的標準,對公眾意見采納、公眾參與組織、過程和結(jié)果等不過問。如“張家軍因與被上訴人湖南省環(huán)境保護廳、原張家軍與湖南中煙工業(yè)有限責任公司常德卷煙廠環(huán)境管理行政許可”②參見湖南省長沙市中級人民法院(2014)長中行終字第00038號行政判決書。案,上訴人張家軍稱：“常德卷煙廠提交的《公眾參與調(diào)查表》存在嚴重造假,其中有兩份調(diào)查者與被調(diào)查者是同一人;有一份只有調(diào)查人與被調(diào)查人姓名,調(diào)查內(nèi)容為空白;另有18份被調(diào)查者沒有簽名?！倍彿ㄔ赫J為：“常德卷煙廠提供的《公眾參與調(diào)查表》,存在個別記錄不完整或不準確的情況,但不能據(jù)此認定為嚴重造假行為。常德卷煙廠于2012年7月至8月,在當?shù)貓罂⒕W(wǎng)站發(fā)布所涉技改項目環(huán)境影響評價公眾參與信息公告、進行環(huán)評審批前公示,向公眾進行問卷調(diào)查的事實,有當時的報刊、網(wǎng)頁截圖、《公眾參與調(diào)查表》證實,足以認定?！薄皬堺惥暝V杭州市環(huán)境保護局”③參見江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)人民法院(2017)蘇1102行初25號行政判決書。案中,法官在判決中指出“公眾調(diào)查和公示公告均是公眾參與的主要形式。環(huán)評機構(gòu)亦在西溪誠園公告欄內(nèi)進行了公示公告,保障了原告的公眾知情權(quán)及監(jiān)督權(quán),且其收回的公眾調(diào)查表數(shù)量符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。”諸如此類案件涉及環(huán)評公眾參與的充分性和真實性問題,但法院在審判過程中,只采用了形式審查方式,即環(huán)評公眾參與程序只要滿足《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定的一種或幾種公眾參與的形式要件,就判決公眾參與部分合法。只發(fā)現(xiàn)有環(huán)評的過程,有公眾參與的內(nèi)容就認定程序正當則往往會導致錯誤判決。在這里要審查公眾參與的程序中公眾是不是真正的利害關(guān)系人,其環(huán)評的過程是否符合實質(zhì)[19]。正如“胡宗強訴鎮(zhèn)江市環(huán)保局”④參見杭州市下城區(qū)人民法院(2015)杭下行初字第92號行政判決書。案中,法官所言：“環(huán)境影響有重大利害關(guān)系的居民卻沒有一人被征求或聽取意見,既有違公眾參與的公正性,也有違公開、公平、公正的原則。被告在環(huán)評審批中未盡到對公正參與情況客觀性、全面性、公正性的審查義務(wù),明顯存在不當?！?/p>

國家的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡仍在磨合之中,但如何平衡對行政部門決策帶來的沖擊,此有賴于行政司法部門共同尋找出雙贏模式。作為外部監(jiān)督機制,司法審查承擔著維護環(huán)評公眾參與有序運行、保障公眾環(huán)境參與權(quán)利的重要職能[20]。司法若能堅持對環(huán)境影響評價報告信息與運行的相關(guān)程序進行嚴格的審查,將可適當監(jiān)督并糾正行政機關(guān)的偏差,只有這樣才能真正落實法治國家的要求。

(二)美國環(huán)評公眾參與程序司法審查標準對我國的啟示

美國環(huán)境影響評價制度在設(shè)立初期也非常粗糙和不完善,正因為法院的嚴格審查,通過程序控制與判決中的說理,督促各行政機關(guān)在決策時,必須將環(huán)評程序融入其中,考慮該決策行為可能對環(huán)境造成的影響。其基本的審查態(tài)度便是要求行政機構(gòu)應(yīng)當積極從事環(huán)評信息的收集、分析、需求大眾的評論,以避免其環(huán)評決策受到法院的推翻。其結(jié)果就是,“越來越將環(huán)評的審查對象聚焦于政府,政府是最大的潛在的環(huán)境影響者,聚焦政府的實質(zhì)也就是將環(huán)境影響評價的審核范圍涵蓋項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評”[21]。與此同時也促進了行政機構(gòu)、學者專家以及公眾之間的互動關(guān)系,促使科學理性與社會理性展開交流[22];調(diào)整并強化公眾在風險決定中的地位,回應(yīng)公民社會的發(fā)展,從而使行政部門的決策更具正當性、專業(yè)合理性以及提高了大眾的可接受性。如“Calvert Cliffs’Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission”案及后續(xù)案件通過下列手段基本上將《國家環(huán)境政策法》和環(huán)境保護民主化：(1)允許市民挑戰(zhàn)行政機構(gòu)不準備環(huán)評報告的決定以及其所提交的并不充分的環(huán)評報告。(2)為行政機構(gòu)、為公眾評論參與開放環(huán)評范圍確定程序提供了誘因。(3)詳細界定了行政機構(gòu)足以擊敗環(huán)評挑戰(zhàn)的公眾參與程序以及外部信息來源[23]。這樣的審查程序,是結(jié)合了有效的監(jiān)督與司法自制。法院監(jiān)督者的角色并不是使其成為行政機構(gòu)的對造,相反,法院與行政機構(gòu)是共同促進公益的伙伴,是合作實現(xiàn)正義的工具[24]。且著重于程序強化的司法監(jiān)督不僅可以降低未來從事司法審查的次數(shù),通過行政機構(gòu)更完整的記錄,改善未來司法監(jiān)督的品質(zhì)。

美國環(huán)評訴訟的歷史背景,與我國當前的社會發(fā)展符合,人們擔心項目開發(fā)對當?shù)丨h(huán)境的破壞和對身體健康產(chǎn)生影響,不再全盤接受政府所喊出的經(jīng)濟發(fā)展口號,更愿意深入探討環(huán)境保護與開發(fā)之間平衡的可能性,在監(jiān)督政府施政的力度上比以往更強烈。由法院來解決環(huán)評中公眾參與的有效性是環(huán)評行政訴訟案件的核心內(nèi)容[25],是現(xiàn)代法治國家無漏洞權(quán)利保護和分權(quán)制衡的現(xiàn)實需求。盡管環(huán)境立法模糊、通過大量的不確定法律概念賦予行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán),但依然不能逃離法律的監(jiān)督。法院在尊重環(huán)境部門實體權(quán)限的基礎(chǔ)上,應(yīng)及時介入審查環(huán)評審批公眾參與程序,迫使環(huán)境行政機關(guān)遵守環(huán)評程序,充分重視公眾參與權(quán),并在對公眾意見逐一回應(yīng)及有效溝通交流的基礎(chǔ)上,使其在環(huán)評決策過程中將環(huán)境利益納入考量,不能僅作形式上的、“裝飾性”的意見征詢,不能弄虛作假,如此才能使公眾真實表達其意志和訴求。但司法審查的執(zhí)行,是權(quán)力互動的角力場,司法不能以保護環(huán)境為理由,毫無限制地擴張司法權(quán)?；膺@一難題,就要求法官熟練掌握司法積極主義展現(xiàn)的技巧。本文認為應(yīng)采取類似美國法院以程序來控制行政行為的典范模式,對環(huán)評公眾參與程序進行嚴格程序?qū)彶榈膽B(tài)度。且由司法在禁止恣意及嚴格的程序中審查來確保公眾在環(huán)評的程序參與地位,此一理念其實已充分反映在《奧胡斯公約》的規(guī)范中。

1.程序性嚴格審查原則。我國法院在審查環(huán)境影響評價報告審查決定時,只重視就法律要求進行合規(guī)則式的審理,但這卻易使法律思維與社會現(xiàn)實分離,結(jié)果是法條主義,規(guī)則的適用不再充滿對目的需求和結(jié)果的注重,從而無法保證行政行為實質(zhì)意義上的公正和合理。如關(guān)于被告是否應(yīng)告知原告聽證權(quán)利的“王坤杰訴昆山市環(huán)保局”①參見江蘇省昆山市人民法院(2014)蘇中環(huán)行終字第0001號行政判決書。案中,法院只是從被告的行為是否符合標準目錄要求出發(fā)進行審查的?！靶鲜绶寂c環(huán)保行政批復(fù)”②參見北京市第二中級人民法院(2014)二中行終字第48號行政判決書。案中,法院認為：“關(guān)于邢淑芳主張房山環(huán)保局作出《批復(fù)》違反法定程序一節(jié),房山環(huán)保局在受理案涉環(huán)境影響報告書及就案涉環(huán)境影響報告書作出《批復(fù)》后,均在其政府網(wǎng)站公布了受理、審批的相關(guān)信息,符合《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定?！边@種合規(guī)則式的審理,與法治國家強調(diào)依法行政原則背道而馳,需邁向?qū)嵸|(zhì)意義上的合法性審查,增加法律原則性和目的性的要求[26],這是對環(huán)評程序合法性審查的根本性修正。即法院在審查時,并不意味著只要單純地在形式上對履行行政程序的事實加以審查就足夠了,其核心功能應(yīng)將自身置于整體決策過程的一環(huán),努力通過由司法審查權(quán)的行使,使環(huán)評決策程序能導向于一個信息透明、公開與充分對話的程序理性。我國臺灣地區(qū)學者張文貞教授指出：“盡管當前關(guān)于全球行政法的內(nèi)涵、范圍及法源尚存有諸多爭辯,但全球行政法的規(guī)范核心已達成共識,即‘給予當事人陳述意見的機會’。因此,行政行為的司法審查應(yīng)將重點放在程序?qū)彶?而且當法律的規(guī)范構(gòu)成要件的效果是指向程序作為時,法院對此規(guī)范要件的審查密度也應(yīng)提高?！盵27]程序上的嚴格審查,具有形成公眾公民身份自我認知的功能,同時通過訴訟上法院職權(quán)調(diào)查的行使,可以適度平衡不足的信息公開,具有補充整體環(huán)境回應(yīng)機制的功能。

2.具體的司法審查范圍。基于環(huán)境事務(wù)所具有的高度風險溝通需求,法院在審查上應(yīng)注意促進決策者與公眾間實質(zhì)、有效的對話、溝通與回應(yīng)的程序,提升公眾可接受度并有助于形成共識。(1)環(huán)評信息是否充分公開。環(huán)境決策需要通過公眾的參與來實現(xiàn),而環(huán)評相關(guān)信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)和前提,它能讓公眾充分了解建設(shè)項目的環(huán)境影響,使所有利益相關(guān)者能夠?qū)崿F(xiàn)知情決斷。如果沒有公眾的參與或缺乏與公眾的交流,是無法判斷公眾對項目是否具有足夠的承受力以及所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受的。因此,環(huán)評信息公開的充分性,關(guān)系到公眾能否有效監(jiān)督環(huán)評審批行為與維護自身權(quán)益。法院在具體個案中審查時,可借鑒美國法院的審查方式認定是否足以為公眾(尤其是利害關(guān)系人)所知悉。具體而言：一是環(huán)評信息的公開是否符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的各程序征求公眾意見;二是相關(guān)單位、環(huán)評主管機關(guān)環(huán)評信息是否充分公布,因為環(huán)境信息獲取量的多寡直接決定公眾參與程度的高低;三是公開方式是否足以讓公眾所知悉,有些公開是否形同虛設(shè),如在報紙等新聞媒體公開的,相關(guān)信息所占篇幅或版面,是否足以引起公眾的注意[28]。(2)公眾是否有效參與。公民參與的方式相當多元而且富于彈性,法院在審查環(huán)評審批公眾參與方式時,必須從確保相關(guān)公眾有效參與的角度出發(fā)。所謂“有效參與”則是指在參與主體、參與過程和參與方式等各方面都要有合理的安排。即主要從參與領(lǐng)域、參與方式、參與效果方面審查。據(jù)此,法院應(yīng)重點審查所選擇的公眾參與對象和調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)與環(huán)境影響程度相關(guān)聯(lián),利益相關(guān)者的意見在所選擇的參與方式中,能否被充分表達,不同意見是否能充分交流和辯論。在此可以借鑒美國的利益衡量標準。至于利益輕重的判斷,應(yīng)視個案所涉及的權(quán)利種類、侵害手段的強弱、侵害范圍的大小,與造成實質(zhì)損害風險的大小等因素綜合判斷。同時,應(yīng)審查是否有充分尊重少數(shù)人意見,參與代表人是否真正全面代表了其所應(yīng)代表人的利益。(3)增加行政機關(guān)說明義務(wù)。說明理由是良好行政的基本原則之一,作為行政機關(guān)權(quán)力行使的一項程序性義務(wù),在保障公民程序性權(quán)利的同時,也有助于法院開展有效司法審查。環(huán)評訴訟中法官必須面臨許多的專業(yè)知識,一般認為,法官應(yīng)當充分尊重行政機關(guān)在其行政管理專業(yè)范圍內(nèi)所作出的判斷,而不應(yīng)輕易地以自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷。除非存在越權(quán)或濫用職權(quán)的情況。因此,只有要求行政機關(guān)善盡說理義務(wù),司法才能介入審查。所以,增加行政機關(guān)的說明義務(wù),一方面實現(xiàn)了司法對行政權(quán)的有力制衡,避免對行政權(quán)的過度干預(yù);另一方面也確保司法能夠有效審查行政行為,發(fā)揮司法的救濟功能,更推動行政機關(guān)完善決策的程序規(guī)定。具體而言,可以運用過程性審查方法。該方法要求環(huán)評報告審查決定作出的行政機關(guān)對其作出決定的過程進行解釋,即環(huán)保機關(guān)對公眾參與方式的選擇是基于什么理由、在參與過程中是否充分考慮了各種相關(guān)因素、相關(guān)利害人的意見是否采納、按照什么邏輯得出了環(huán)評審批的結(jié)論。

3.環(huán)評公眾參與程序司法審查的結(jié)果。環(huán)評程序中的公眾參與權(quán)與實體結(jié)論的公正性息息相關(guān)。司法實踐中,法院對程序違法的審查存在著違反法定程序和程序瑕疵兩個標準,而這分別產(chǎn)生不同的裁判結(jié)果。(1)不可治愈的非重大明顯瑕疵,違法的行政行為,得撤銷。如最高院公布的典型案例“夏春官等環(huán)保行政許可”①參見江蘇省鹽城市中級人民法院(2014)鹽環(huán)行終字第0002號行政判決書。案中,法院在判決書中指出：“被告在作出《審批意見》前應(yīng)當告知四名原告享有聽證的權(quán)利,其未告知即徑行作出被訴《審批意見》,違反了法定程序,依法應(yīng)予撤銷”。(2)可治愈的非重大明顯瑕疵,違法的行政行為,不予撤銷。在環(huán)境影響評價報告審查決定案件中,我國法院已經(jīng)認同了程序補正和輕微瑕疵程序“自愈”的觀念。

四、結(jié)語

習近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學習時強調(diào),“推動綠色發(fā)展,建設(shè)生態(tài)文明,重在建章立制,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境……完善環(huán)境保護公眾參與制度”。即“最嚴”的法治觀,必須靠制度、法治和正確的群眾路線來推進和形成。在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議上,他再次強調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)要形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局?！盵29]無論從宏觀視之,還是從微觀探之,習近平總書記的論述無不與環(huán)境公眾參與密切關(guān)聯(lián)。公眾參與環(huán)境決策是我國政府推動依法行政、建設(shè)法治政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。我國2014年新修訂的《環(huán)境保護法》正式確定了公眾參與法律制度,實踐中,我國沒有太多的經(jīng)驗積累,也沒有豐富的司法實踐。由于我國環(huán)評法制上對環(huán)評參與方式規(guī)定的“彈性化”和互相之間的可替代性,法院往往僅僅審查形式合法性,而就公眾參與方式選擇的裁量權(quán)行使未予涉及。應(yīng)該說在形式合法性的層面,這些判決都無傷大雅。但從司法促進環(huán)評風險決策中的風險交流,調(diào)整多種利益的功能發(fā)揮的角度,除了立法本身的剛性提高為司法提供武器外,其本身也可以在公眾參與方式的選擇裁量,公眾評論機會的賦予,公眾意見處理反饋情況等問題上有更深入介入[30]。