崔文星

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京 100875)

2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議確立了農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度框架。2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出，在落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立健全三權(quán)分置的制度模式。三權(quán)分置是繼農(nóng)村土地承包制度確立后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》和2020年頒布的《民法典》對(duì)農(nóng)村土地三權(quán)分置制度進(jìn)行了立法確認(rèn)。三權(quán)分置制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，正確理解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的制度功能是理解三權(quán)分置的法理基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和性質(zhì)界定是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的基本內(nèi)容。本文嘗試對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承載著不同的制度功能

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本

農(nóng)村改革肇始于家庭承包責(zé)任制，通過(guò)平均分配承包地的方式，為農(nóng)民提供基本生活保障。由于農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障功能，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取人人有份、份額均等的承包制[1]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有嚴(yán)格的身份屬性，其基礎(chǔ)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)屬于成員權(quán)的范疇，只有集體成員才有資格取得此項(xiàng)權(quán)利，其功能是集體成員重要的社會(huì)保障。“以戶籍為基本標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別和認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，是長(zhǎng)期以來(lái)人們?cè)趯?shí)踐中遵循的基本規(guī)則?！盵2]除法律規(guī)定的“四荒地”等土地外，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！耙?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是本集體土地的所有者，他是憑著這個(gè)身份依法取得本集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的；也正是農(nóng)民具有這個(gè)身份，法律才規(guī)定他有權(quán)依法承包本集體組織發(fā)包的土地?！盵3]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“是集體成員以其成員身份享有的承包集體土地的一種資格，屬于成員權(quán)的內(nèi)容，不能與成員權(quán)分離而獨(dú)立存在”[4]。

在《物權(quán)法》立法時(shí)，之所以沒(méi)有放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，就是因?yàn)檗r(nóng)村土地承擔(dān)著保障功能[5]。在我國(guó)社會(huì)保障體系尚不能平等覆蓋城鄉(xiāng)的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)解決了農(nóng)民的基本衣食來(lái)源，以鮮明的福利色彩成為維護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村穩(wěn)定的重要制度?！俺鞘芯用竦纳鐣?huì)保障制度正在逐步完善，而農(nóng)民的社會(huì)保障在很大程度上仍依賴于土地?！盵6]農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能是法律制度演進(jìn)過(guò)程中不容忽視的重要因素[7]。農(nóng)地不能作為單純的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)因素，以效率為標(biāo)準(zhǔn)的土地資源配置以不損害農(nóng)地的保障功能為條件[8]。家庭承包經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。無(wú)論是否流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人的身份屬性不變，承包地的社會(huì)保障功能不變?！稗r(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系?！盵9]

(二)顯化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能不能動(dòng)搖其保障功能

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括占有、使用和收益的權(quán)能，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自己經(jīng)營(yíng)土地以獲取收益，也可以依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(1)參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第九條。，在自己獲取收益的同時(shí)，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也能獲取收益，合理配置土地資源，提高土地利用效率，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。承包方可以流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分收益權(quán)，采取多種方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。但無(wú)論采取何種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都不能動(dòng)搖土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能?！斑@是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本?！盵10]在農(nóng)村土地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能這一對(duì)矛盾中，保障功能是矛盾的主要方面，財(cái)產(chǎn)功能是矛盾的次要方面，矛盾的主要方面決定著矛盾的性質(zhì)和發(fā)展方向。

在三權(quán)分置模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“已經(jīng)被純化為只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包農(nóng)戶才能取得和享有的兼具財(cái)產(chǎn)屬性和保障屬性的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度之下‘分’的目標(biāo)”[11]。土地承包權(quán)是集體成員基于其成員身份而享有的用益物權(quán)，具有嚴(yán)格的身份屬性，“是組織法范疇的權(quán)利，只能是組成組織的個(gè)體對(duì)組織體的權(quán)利”[12]。在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)戶仍然享有土地承包權(quán)，體現(xiàn)了土地承包權(quán)的身份屬性和保障功能。這種制度設(shè)計(jì)旨在解決進(jìn)城務(wù)工人員的后顧之憂，避免出現(xiàn)“進(jìn)不了城，回不了鄉(xiāng)”的困境，避免出現(xiàn)大規(guī)模的城市貧民窟。即使我國(guó)真正實(shí)現(xiàn)70%的人口能夠在城鎮(zhèn)定居，還會(huì)有四五億人在農(nóng)村生產(chǎn)、生活?；谖覈?guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)于人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題，我們要有足夠的歷史耐心。對(duì)于改變農(nóng)業(yè)分散、粗放的經(jīng)營(yíng)方式，我們要有足夠的歷史耐心[13]。農(nóng)村土地制度改革不能突破三條底線，即集體土地所有制不能改垮、耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損[14]。只有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，才能實(shí)行三權(quán)分置。為了穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證，落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策。

在三權(quán)分置模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)并沒(méi)有改變，立法上所稱的“土地承包權(quán)”并非新生的權(quán)利，其性質(zhì)仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。兩權(quán)分離模式下的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與三權(quán)分置模式下的“土地承包權(quán)”實(shí)為同義語(yǔ)[15]?！霸诮?jīng)營(yíng)方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，承包方享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)并未改變，只是承包方行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式發(fā)生了改變而已，從直接行使轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接行使?！盵16]

《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，根據(jù)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行互換和轉(zhuǎn)讓，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股或者其他方式，而不再包括互換和轉(zhuǎn)讓。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓兩種情形，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行(2)參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第三十三、第三十四條，《民法典》第三百三十四條。。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人流轉(zhuǎn)。第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，以不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為前提條件，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變(3)參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第四十四條。。第三，承包方只能以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向融資機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，而不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保(4)參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條。。

(三)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)旨在顯化農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能

隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量龐大，截至2017年，大約有30%的承包戶全部或部分流轉(zhuǎn)了承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)面積大約占農(nóng)戶承包地總面積的三分之一[17]。政策和法律順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。三權(quán)分置既能消除農(nóng)民的后顧之憂，又能通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得經(jīng)濟(jì)收益，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十七條和《民法典》第三百四十條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在合同約定期限內(nèi)自主經(jīng)營(yíng)。據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體剔除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的身份限制，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體可以取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

在三權(quán)分置模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)裂變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包權(quán)仍然具有身份屬性，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則不具有身份屬性。土地承包權(quán)強(qiáng)化土地的保障功能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)化土地的財(cái)產(chǎn)功能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害土地承包權(quán)的身份屬性，其目的在于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，在此基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包權(quán)兼具財(cái)產(chǎn)功能和保障功能，具有嚴(yán)格的身份屬性，以成員權(quán)為基礎(chǔ)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得和保有；而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不具有身份屬性，集體成員以外的人也可以取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法權(quán)載體[18]。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條和第四十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保留土地承包權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十六條規(guī)定，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方，可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。法律沒(méi)有對(duì)再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的次數(shù)進(jìn)行限制。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租、入股和其他方式設(shè)立

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條和《民法典》第三百三十九條的規(guī)定，以家庭方式承包的土地可以由承包方自主決定流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案，流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股或其他方式。出讓方是以戶為單位的承包方，而不是個(gè)別家庭成員。受讓方一般沒(méi)有資格限制，工商企業(yè)作為受讓方的，法律要求具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)[19]。根據(jù)《土地承包法》第五十三條和《民法典》第三百四十二條的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的“四荒地”等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的，可以采取出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(一)以出租方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，出租方式是設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要方式，承包方通過(guò)與他人簽訂租賃合同的形式設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個(gè)人、法人或非法人組織?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定的轉(zhuǎn)包的性質(zhì)就是出租，只是受讓方應(yīng)當(dāng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。鑒于立法目的在于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且受讓方?jīng)]有身份限制，因此《民法典》第三百三十九條只規(guī)定了“出租、入股或者其他方式”作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，沒(méi)有規(guī)定轉(zhuǎn)包方式?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條第五項(xiàng)的規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)?！睹穹ǖ洹返谄甙倭阄鍡l規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃期限不得超過(guò)20年?！睹穹ǖ洹返谄甙俣粭l規(guī)定，支付租金的期限一般由當(dāng)事人約定，沒(méi)有約定或者約定不明確的，根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定處理。

(二)以入股方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

入股，是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為出資，組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股后，即成為合作社的成員或者公司的股東。入股的標(biāo)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，入股后承包方與發(fā)包方的關(guān)系不變。在股份合作解散時(shí)，應(yīng)將入股土地退回原承包農(nóng)戶(5)參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十九條。。根據(jù)《農(nóng)業(yè)合作社法》第十三條規(guī)定，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的，應(yīng)當(dāng)移轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，應(yīng)當(dāng)由入股后的合作社或者公司自主行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不再享有獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地股份制的探索最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代的廣東、江蘇等地，此后許多地區(qū)采取了土地股份制模式。目前，農(nóng)村土地股份制主要分為以下三類：第一，社區(qū)股份制。將土地、資金、技術(shù)等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在成員權(quán)基礎(chǔ)上組成新型股份合作組織，以海南、蘇州為代表。第二，單一土地股份制。將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，農(nóng)民自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，組建土地股份合作社，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以成都、長(zhǎng)沙為代表。第三，綜合土地股份制。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等入股參與土地股份合作社經(jīng)營(yíng)分紅，以杭州、武漢為代表[20]。

(三)以其他方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來(lái)看，最為常見(jiàn)的流轉(zhuǎn)方式是出租和入股，其他方式占比不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年年底，廣東土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積1161萬(wàn)畝，其中通過(guò)出租和入股方式流轉(zhuǎn)的土地面積約為76%；貴州土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積943萬(wàn)畝，其中通過(guò)出租和入股方式流轉(zhuǎn)的土地面積約為83%。以其他方式設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指出租、入股之外的方式。截至目前，其他方式主要是指以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保的方式[21]。

在兩權(quán)分離模式下，法律禁止以家庭承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，其主要理由在于抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)使承包農(nóng)戶喪失具有保障功能的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在三權(quán)分置模式下，法律允許以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，承包人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保是產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種方式，在擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)的情形，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的后果。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，只能向“金融機(jī)構(gòu)”融資擔(dān)保。承包方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，尚未發(fā)生土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的后果，只有實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的條件成就時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以成為優(yōu)先受償?shù)呢?cái)產(chǎn)。

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保物權(quán)的效力是否及于地上附著物，存在分歧。從各地開(kāi)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作來(lái)看，有些地方性文件持肯定態(tài)度，明確規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)應(yīng)當(dāng)將土地上的附著物一并抵押或者規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值包含地上附著物的價(jià)值。如《青島市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》第二十條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，其地上附著物一并抵押。”這種規(guī)定并不一定妥當(dāng)。因?yàn)檗r(nóng)地上的附著物一般是農(nóng)作物，是可以和土地分離的，可以單獨(dú)作為擔(dān)保物權(quán)客體，因此沒(méi)有必要將地上附著物與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁在一起作為擔(dān)保物權(quán)客體。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)時(shí)，該抵押權(quán)的效力并非當(dāng)然及于地上農(nóng)作物。因此，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)明確約定擔(dān)保物權(quán)的效力范圍，如是否包括孳息和從物等?？梢曰诋?dāng)事人的合意，將農(nóng)作物納入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保物權(quán)客體范圍[22]。沒(méi)有約定的，農(nóng)作物應(yīng)當(dāng)不屬于擔(dān)保物權(quán)客體。總之，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保時(shí)，擔(dān)保物權(quán)效力是否及于地上附著物，應(yīng)當(dāng)尊重雙方當(dāng)事人的意愿，由當(dāng)事人進(jìn)行約定。

三、關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的“物權(quán)說(shuō)”和“二元權(quán)利說(shuō)”并不妥當(dāng)

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)“物權(quán)說(shuō)”并不妥當(dāng)

“物權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)，可以在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)定新的物權(quán)類型(6)參見(jiàn)：宋志紅：《三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系重構(gòu)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期，第282-302頁(yè)；溫世揚(yáng)、張永兵:《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股之法律性質(zhì)辨析》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第95-101頁(yè)；高海：《論農(nóng)用地“三權(quán)分置”中經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》2016年第4期，第42-52頁(yè)。?？梢栽谟靡嫖餀?quán)上再設(shè)定用益物權(quán)，但因利益保護(hù)對(duì)象側(cè)重范圍的不同，又分為權(quán)利用益物權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)[23]。“物權(quán)說(shuō)”并不妥當(dāng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立認(rèn)定為一種物權(quán)，違反一物一權(quán)原則，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化。用益物權(quán)的客體為不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，不涉及權(quán)利。例如，建設(shè)用地使用權(quán)之上不能再設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)槠淇腕w都指向特定的空間，可見(jiàn)，在用益物權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)置用益物權(quán)的觀點(diǎn)并不妥當(dāng)(7)參見(jiàn)：陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架》，《法學(xué)研究》2014年第4期，第4-25頁(yè)；韓松：《論民法典物權(quán)編對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定》，《清華法學(xué)》2018年第5期，第112-125頁(yè)；高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第44-62頁(yè)；單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的證成》，《法學(xué)》2018年第10期，第37-51頁(yè)；丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)》，《清華法學(xué)》2018年第1期，第114-128頁(yè)。。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)“二元說(shuō)”并不妥當(dāng)

“二元說(shuō)”又分為以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式為標(biāo)準(zhǔn)，分別確定其性質(zhì)。因租賃方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)，因入股、抵押方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)[24]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短為標(biāo)準(zhǔn)，分別確定其性質(zhì)。期限較長(zhǎng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限較短的經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)[25]?！皯?yīng)當(dāng)將5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，而5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)?！盵26]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否登記為標(biāo)準(zhǔn)，分別確定其性質(zhì)。已經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，沒(méi)有登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)?！笆欠竦怯泴儆诋?dāng)事人意思自治范疇。當(dāng)事人選擇不登記，產(chǎn)生的就是土地租賃權(quán)；選擇登記，產(chǎn)生的就是用益物權(quán)。法律無(wú)須也無(wú)由干涉。”[27]

“二元說(shuō)”的錯(cuò)誤在于把同一名稱的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為不同性質(zhì)的權(quán)利，即有些是債權(quán)，有些是物權(quán)，這就將本應(yīng)為同一性質(zhì)的權(quán)利屬性割裂開(kāi)來(lái)，似乎并不妥當(dāng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性本應(yīng)是一貫、統(tǒng)一的，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)作為確定其權(quán)利屬性的分際未見(jiàn)法理支持[28]?！懊穹▽W(xué)基本理論上不存在既屬物權(quán)又屬債權(quán)的民事權(quán)利?！盵29]“二元說(shuō)”試圖進(jìn)行嚴(yán)密的邏輯推理，但這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不一定嚴(yán)密，而且無(wú)助于實(shí)踐問(wèn)題的解決，甚至徒增困擾，它“難以在制度設(shè)計(jì)中抽象出其統(tǒng)一的權(quán)利內(nèi)容、效力、公示方法，同時(shí)也無(wú)法形成其他市場(chǎng)主體可以信賴的外觀”[30]。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該是債權(quán)

2018年修訂《土地承包法》時(shí)，立法機(jī)關(guān)有意擱置了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定?！拌b于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)見(jiàn)仁見(jiàn)智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)?！盵31]關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定存在爭(zhēng)議，有必要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。理論上關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論仍在進(jìn)行，筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)，理由如下：

(一)農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障功能是分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的邏輯基礎(chǔ)

農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障功能應(yīng)當(dāng)成為界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的邏輯起點(diǎn)。三權(quán)分置模式下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不能動(dòng)搖土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，具有支配性和排他性，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能受損，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)可能出現(xiàn)困難。“如果將流轉(zhuǎn)出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)就會(huì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)造成極大的負(fù)擔(dān)，使其權(quán)利難以恢復(fù)，從而危及其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)?！盵32]相對(duì)于工商業(yè)資本下鄉(xiāng)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，單個(gè)的農(nóng)戶顯然處于弱勢(shì)地位，如何保障他們的權(quán)利是必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定不是簡(jiǎn)單的邏輯推理能夠解釋清楚的，問(wèn)題的根本在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)立的目的是什么。一般認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的目的在于推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，優(yōu)化土地資源配置。這一立法目的應(yīng)服從和服務(wù)于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能，在農(nóng)民利益不受損的前提下顯化土地的財(cái)產(chǎn)功能。如果脫離了這一制度根本，則可能游離了問(wèn)題本身。一方面，立法目的強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，強(qiáng)調(diào)其支配效力和排他效力，確保農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。另一方面，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則可能受到現(xiàn)實(shí)威脅。當(dāng)農(nóng)民因正當(dāng)理由想收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以物權(quán)屬性對(duì)抗之，則可能不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的不是限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是農(nóng)民可以放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是盤(pán)活土地資源，提高土地利用集約度和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，前者是制度的根本，后者是在此基礎(chǔ)上的展開(kāi)。追求土地效率不應(yīng)動(dòng)搖制度根本，過(guò)分夸大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性，已經(jīng)偏離了制度設(shè)計(jì)的目的，屬于本末倒置。三權(quán)分置的目標(biāo)是在發(fā)揮農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的前提下，顯化其財(cái)產(chǎn)功能。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)界定為債權(quán)，既符合三權(quán)分置的政策目標(biāo)，也符合土地利用的基本法理?！瓣P(guān)于土地的利用，除設(shè)定用益物權(quán)外，尚得成立債權(quán)的利用權(quán)(尤其是土地租賃)，而發(fā)生土地利用的二元體系?！盵33]

(二)以出租、入股方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)

1.以出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。以出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議較小。租賃關(guān)系是典型的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此，由出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，其實(shí)質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，而不是用益物權(quán)(8)參見(jiàn)：韓松：《論民法典物權(quán)編對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定》，《清華法學(xué)》2018年第5期，第112-125頁(yè)；高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第44-62頁(yè)；于飛：《從農(nóng)村土地承包法到民法典物權(quán)編：“三權(quán)分置”法律表達(dá)的完善》，《法學(xué)雜志》2020年第2期，第75-83頁(yè)；宋志紅：《再論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)》，《東方法學(xué)》2020年第2期，第146-158頁(yè)。?！皼](méi)有必要為了一種對(duì)承包地的承租經(jīng)營(yíng)權(quán)方式就非得規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。如果有必要強(qiáng)化對(duì)土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，則完全可以通過(guò)租賃權(quán)的物權(quán)化來(lái)實(shí)現(xiàn)?！盵34]以出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，除合同租賃性質(zhì)這一根本理由外，還有如下理由：

(1)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有排他效力。根據(jù)《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使受到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的限制，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不具備物權(quán)的排他效力。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十三條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的改良行為需經(jīng)承包方同意。第二，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十六條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的，需經(jīng)承包方同意。第三，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保需經(jīng)承包方同意。從上述規(guī)定來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有排他效力，不具有物權(quán)屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更符合債權(quán)性的租賃權(quán)特征。

(2)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限較短。用益物權(quán)的期限一般比較長(zhǎng)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限以5年為一般標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)于或短于5年，這種較短期限的權(quán)利與債權(quán)性質(zhì)相近，而與物權(quán)性質(zhì)相差較大。有觀點(diǎn)認(rèn)為，5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)[35]。這種以期限長(zhǎng)短區(qū)分物權(quán)和債權(quán)似乎并不妥當(dāng)。就某一類型的權(quán)利而言，不論期限長(zhǎng)短都應(yīng)當(dāng)是同一類型的權(quán)利，比如租賃權(quán)無(wú)論時(shí)間長(zhǎng)短，其性質(zhì)都是債權(quán)，因出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)也應(yīng)如此。

(3)是否進(jìn)行登記并不是區(qū)分物權(quán)和債權(quán)的本質(zhì)規(guī)定性。登記不僅可以作為物權(quán)變動(dòng)的公示方式，也可以作為債權(quán)物權(quán)化的方式?！巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上屬于債權(quán)，但經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗善意第三人的效力?！盵36]并非進(jìn)行登記的權(quán)利都是物權(quán)。根據(jù)《民法典》第二百二十一條的規(guī)定，可以對(duì)“當(dāng)事人簽訂的買(mǎi)賣房屋的協(xié)議或者簽訂其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議”進(jìn)行預(yù)告登記，預(yù)告登記對(duì)通過(guò)協(xié)議產(chǎn)生的債權(quán)賦予登記能力或登記資格。應(yīng)否進(jìn)行登記，是價(jià)值判斷，并非不能對(duì)債權(quán)進(jìn)行登記。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條第十項(xiàng)規(guī)定，“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”可以辦理登記。在三權(quán)分置模式下，可以通過(guò)修改完善法律法規(guī)或者通過(guò)有權(quán)解釋，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)利用權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記，同時(shí)將以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記。賦予部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力，并不能得出登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬物權(quán)、未登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即屬債權(quán)的結(jié)論。一則，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一體反映非承包方的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)村土地的利用關(guān)系，不宜作不同的定性，兩種性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容基于其效力上的差異很難抽象。二則，并非所有登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利都是物權(quán)，只要具有對(duì)抗效力的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利均可賦予其登記能力。賦予登記能力的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了類似于物權(quán)的效力，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化[37]。

2.以入股方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的，一般是通過(guò)協(xié)議方式進(jìn)行，根據(jù)入股協(xié)議入股合作社或者評(píng)估作價(jià)作為投入公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在確定以出租方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)的基礎(chǔ)上，確定以協(xié)議的方式入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)能夠保持法律體系的一致性?！皩⑿路ㄒ?guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意?！盵38]

有觀點(diǎn)認(rèn)為，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的，其性質(zhì)是股權(quán)[39]。這種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)，股權(quán)是將相關(guān)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利折合為股份的結(jié)果，在以財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利入股之前，應(yīng)當(dāng)存在相應(yīng)的權(quán)利形態(tài)，折合為股權(quán)之前的權(quán)利形態(tài)可能是實(shí)物所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或知識(shí)產(chǎn)權(quán)等不同形態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股經(jīng)營(yíng)的，入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是債權(quán)，入股以后的權(quán)利性質(zhì)是股權(quán)。

3.用于擔(dān)保融資的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保包括承包方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保兩種情形。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剔除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承載的農(nóng)地的身份屬性，顯化了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性，屬于市場(chǎng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)入流通市場(chǎng)。以出租、入股方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，則受讓方用于擔(dān)保融資的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)當(dāng)是債權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，該項(xiàng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)與出租、入股方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)相同。

雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行融資擔(dān)保，但并未明確擔(dān)保性質(zhì)屬于質(zhì)押擔(dān)保還是抵押擔(dān)保。考慮到農(nóng)地?fù)?dān)保融資的情況較為復(fù)雜，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上存在差異，為解決農(nóng)民融資缺少有效抵押物的問(wèn)題，為了保持法律規(guī)定的一致性，《農(nóng)村土地承包法》第四十七條使用了“融資擔(dān)?！钡母拍?，它包含了抵押和質(zhì)押等多種情形[40]。在我國(guó)不承認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)的前提下，不動(dòng)產(chǎn)利用權(quán)不適合作為質(zhì)權(quán)標(biāo)的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)利用權(quán)，因此應(yīng)屬抵押權(quán)的標(biāo)的[41]。在確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)的前提下，可以認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保屬于抵押擔(dān)保，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于《民法典》第三百九十五條第七項(xiàng)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”?！霸诮忉屔希虻谒氖邨l第二款并未采行抵押權(quán)登記生效模式，亦即并不強(qiáng)制要求辦理抵押權(quán)設(shè)立登記，流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖未登記，亦可作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，只要金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控?！盵42]

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地制度從兩權(quán)分離到三權(quán)分置的變遷，體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的民生關(guān)懷，土地制度改革的核心在于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，探索有效方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。在城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，顯化農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能不能動(dòng)搖其社會(huì)保障功能。一方面，農(nóng)村土地制度改革不能突破三條底線，即農(nóng)村集體土地所有制不能改垮、耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損。另一方面，農(nóng)村土地制度改革要有兩個(gè)歷史耐心，即對(duì)于人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題要有足夠的歷史耐心，對(duì)于改變農(nóng)業(yè)分散、粗放的經(jīng)營(yíng)方式要有足夠的歷史耐心。這是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行體系化解讀的理論基礎(chǔ)，否則可能偏離制度設(shè)計(jì)的根本。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)出租、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以顯化農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。無(wú)論從制度功能，還是從法技術(shù)的角度來(lái)看，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，而不是其他性質(zhì)的權(quán)利。