崔旺來,奚恒輝,陳駿玲

(1.浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 舟山 316022;2.浙江海洋大學(xué)海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 舟山 316022)

0 引言

生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,以政府和市場等手段,調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[1]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的八大制度之一,建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實我國生態(tài)文明體制改革的重要抓手,也是實現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的必要環(huán)節(jié)[2]。目前,無論是在學(xué)術(shù)研究[3-6]還是國家政策制定方面[7-9],生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注和應(yīng)用都越來越廣泛。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出到“2020年,實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”[7]。

海島是我國國土的重要組成部分,也是重要的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和載體,更是海洋保護(hù)與利用的重要支點[10]。海島生態(tài)環(huán)境脆弱,一旦遭受破壞難以修復(fù)[11-12]。但是近年來,隨著人們對海島資源利用和開發(fā)程度的加劇,海島島體破壞,植被砍伐等現(xiàn)象層出不窮,海島生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！度珖u保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃》指出“開展海島生態(tài)服務(wù)功能價值評估、生態(tài)損害和生態(tài)補(bǔ)償研究”[13]。但是,相比于流域、森林等領(lǐng)域,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`都還比較缺乏。此外,在海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`過程中也逐漸出現(xiàn)一些問題困擾著研究者和決策者。因此,需要對海島生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)、全面的梳理和總結(jié),為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步研究和實踐提供參考和依據(jù)。

1 海島生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念與西方國家“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”(Payment for Ecological Services,PES)比較接近。國際上比較主流并產(chǎn)生較大影響的關(guān)于PES的定義是Sven Wunder[14]對PES的定義,即PES是生態(tài)環(huán)境服務(wù)使用者和生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者之間的自愿交易,這種交易是以協(xié)定的自然資源管理方式獲得外部生態(tài)環(huán)境服務(wù)為支付的條件。它的原則是生態(tài)系統(tǒng)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者支付相應(yīng)費用,以激勵服務(wù)提供者持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償理論是在對森林生態(tài)效益補(bǔ)償和礦區(qū)恢復(fù)等實踐探索中逐步演化并發(fā)展起來的[15]。隨后生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)治理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)中得到廣泛的研究應(yīng)用并取得了顯著效果。海島是重要生態(tài)功能的儲存庫[16],是兼具海洋和陸地特點的生態(tài)空間[17],是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托,是構(gòu)建海洋生態(tài)文明的藍(lán)色屏障[18]。目前,我國海島資源開發(fā)利用的程度不斷加劇,生態(tài)補(bǔ)償作為海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要措施之一逐漸得到重視和應(yīng)用。但是由于各學(xué)者學(xué)科背景的差異以及研究領(lǐng)域的不同,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钌形葱纬杀容^統(tǒng)一、公認(rèn)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

李峰[19]認(rèn)為無居民海島開發(fā)過程中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就是按照“誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰付費”的原則,要求生態(tài)破壞者對受損或者由于保護(hù)而放棄未來價值的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償,或者通過財政轉(zhuǎn)移支付來修復(fù)無居民海島開發(fā)過程中造成的生態(tài)環(huán)境損壞,最終實現(xiàn)人類社會與自然界的和諧發(fā)展。李曉冬等[20]認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償是通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來發(fā)揮作用,達(dá)到“破壞者賠償、使用者付費,保護(hù)者補(bǔ)償”的效果,從而保障海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的一種制度或機(jī)制。李鋒與李曉東等學(xué)者是國內(nèi)最早思考和研究海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊慌鷮W(xué)者,他們對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵界定同時包含了海島生態(tài)的損害性賠償和海島生態(tài)的保護(hù)性補(bǔ)償,沒有將兩者區(qū)分開。另外一些學(xué)者則認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償更側(cè)重于一種激勵性的手段,強(qiáng)調(diào)“保護(hù)者補(bǔ)償”這個原則。如馬驍駿等[21]認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實質(zhì)應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)各方利益、鼓勵海島生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)海島地區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。劉超等[22]認(rèn)為無居民海島生態(tài)補(bǔ)償是指政府及海島管理部門將海島生態(tài)保護(hù)成本、開發(fā)機(jī)會成本及生態(tài)服務(wù)價值納入核算體系,通過財政轉(zhuǎn)移支付、專項經(jīng)費或市場交易等行政及市場方式,對無居民海島開發(fā)商的生態(tài)保護(hù)行為給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N促進(jìn)海島生態(tài)保護(hù)的激勵手段。

總的來看,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵分為兩個方面,一方面是海島生態(tài)破壞者對遭受損害的群體和個人進(jìn)行損害性賠償,以減少海島生態(tài)損害行為;另一方面是生態(tài)受益者、使用者對海島生態(tài)的保護(hù)者進(jìn)行激勵性補(bǔ)償,以促進(jìn)保護(hù)海島生態(tài)行為,增加海島生態(tài)效益。但是隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究和發(fā)展,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵也更加強(qiáng)調(diào)對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行激勵性補(bǔ)償這個原則。

2 海島生態(tài)補(bǔ)償主客體

生態(tài)補(bǔ)償主客體研究即“誰補(bǔ)償誰”,為構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵點,是后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制深入實施的重要支撐[23]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對許多利益主體之間的責(zé)任和權(quán)利的一種平衡和再分配機(jī)制[24]。海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定是海島生態(tài)補(bǔ)償實施的前提和基礎(chǔ),一些學(xué)者對此進(jìn)行了研究。

馬驍駿等[21]以受益和損益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的劃分。將相關(guān)利益群體分為“損害者”“受損者”“受益者”“生態(tài)保護(hù)者”。其中“損害者”指的是對海島生態(tài)環(huán)境造成破壞的群體或個人?！笆軗p者”包括兩方面,一是由于海島生態(tài)破壞遭受損失的直接或間接受損者,二是因保護(hù)生態(tài)而失去發(fā)展機(jī)會的利益受損者?！笆芤嬲摺笔侵钢苯踊蜷g接受益于海島生態(tài)環(huán)境的群體或個人?！吧鷳B(tài)保護(hù)者”指的是對海島生態(tài)進(jìn)行保護(hù)并做出貢獻(xiàn)的個人或群體。姚秋芬[25]在進(jìn)行中國海島旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究時,認(rèn)為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括在海島旅游資源開發(fā)利用過程中獲得了相應(yīng)的利益卻沒有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的企業(yè)和個人、各級政府和海島旅游資源管理行政部門以及涉及環(huán)境保護(hù)的非政府組織等,客體包括由于海島環(huán)境破壞遭受損失的海島當(dāng)?shù)鼐用褚约吧鷳B(tài)環(huán)境本身。肖建紅等[26]通過研究海島旅游綠色發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),闡述了海島旅游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,明確了相關(guān)主客體,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是進(jìn)入景區(qū)并消費生態(tài)資源和產(chǎn)品的各類游客,客體則是提供生態(tài)資源以及維護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)的管理者和其他個人或組織。本研究也搜集了一些海島生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實例進(jìn)行研究(表1),以進(jìn)一步明確海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w。

表1 部分海島生態(tài)補(bǔ)償研究案例

從現(xiàn)有的研究和實踐來看,海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的確定是按照“破壞者賠償、使用者付費,保護(hù)者補(bǔ)償”的原則進(jìn)行。如馬曉駿[21]、姚秋芬等[25]以及表1中實例1,強(qiáng)調(diào)在海島開發(fā)過程中對海島生態(tài)造成損害的個人和群體對海島生態(tài)進(jìn)行損害性補(bǔ)償(賠償)。而肖建紅等[26]以及表1中實例2、實例3,認(rèn)為作為海島生態(tài)的使用者或受益者(游客等)要對海島生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行付費補(bǔ)償。此外國家作為海島生態(tài)系統(tǒng)的所有者以及國民意志的代表,需要對海島生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé),即如表1中實例4、實例5、實例6體現(xiàn)的則是國家或地方通過縱向轉(zhuǎn)移支付的方式對海島生態(tài)的保護(hù)者(地方政府或個人)進(jìn)行補(bǔ)償,以激勵和促進(jìn)其對海島生態(tài)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的行為。

綜上,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括海島生態(tài)的受益者、使用者以及對海島生態(tài)環(huán)境造成破壞的個人或群體,客體則是海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、利益受損者以及海島生態(tài)環(huán)境本身?？傊?海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定應(yīng)該根據(jù)相關(guān)利益群體在海島生態(tài)損害或保護(hù)中的責(zé)任和權(quán)利關(guān)系加以確定。

3 海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч涂尚行訹15],合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠充分調(diào)動生態(tài)服務(wù)提供者參與生態(tài)保護(hù)的積極性[32],同時生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算量化是實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵和難點[33]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低則會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償制度效率低下,若補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過高,則會導(dǎo)致相關(guān)利益方失去生產(chǎn)積極性[34]。

總的來看,目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算主要有基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的核算[35-37],基于機(jī)會成本的核算[38-40],以及基于意愿調(diào)查(支付意愿、受償意愿)的核算[41-43]。也有一些學(xué)者運用多種方法綜合評估生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[44-46]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法是通過對生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)價值進(jìn)行量化估算,進(jìn)而確定相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。機(jī)會成本法則是通過對生態(tài)保護(hù)者由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的機(jī)會成本或應(yīng)有的收益進(jìn)行估算,從而計算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。根據(jù)Macmillan的研究結(jié)果,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者的機(jī)會成本直接相關(guān)的[47-48]。意愿調(diào)查法是通過對生態(tài)補(bǔ)償中各相關(guān)利益群體的支付意愿和受償意愿進(jìn)行調(diào)查,進(jìn)而確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法。

在海島領(lǐng)域,生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`都還比較缺乏,在已有的一些海島生態(tài)補(bǔ)償研究和實踐中,基本上也是采用以上幾種方法進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。如肖建紅等[28]運用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費法和條件價值法對普陀山島、桃花島等4個海島旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了估算。肖建紅等[49]運用海洋漁業(yè)生態(tài)標(biāo)簽制度(MFELS)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(PES)和市場替換法(MRM)對海島旅游綠色發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行了研究。汪運波等[27]通過生態(tài)足跡法估算了海島型旅游目的地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

這些關(guān)于海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法各有利弊及其適用范圍。對于能夠估算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或損害價值的海島可采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法。這種方法計算客觀,結(jié)果能夠很大程度上反映生態(tài)補(bǔ)償價值,但是數(shù)據(jù)需求大,計算復(fù)雜。對于難以直接估算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或生態(tài)損害價值的可以采用機(jī)會成本法估算海島生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)“損益者”損失的機(jī)會成本從而計算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),或者采取條件價值法來了解利益相關(guān)者的支付意愿和受償意愿從而估算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前這兩種方法應(yīng)用比較廣泛,但是操作過程中受人為因素的影響較大。在實際的應(yīng)用過程中,通常會采取兩種及以上的方法來綜合估算海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵗€非常匱乏,應(yīng)該增加海島產(chǎn)權(quán)交易實例和海島生態(tài)補(bǔ)償實例,推動海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系的完善。

4 海島生態(tài)補(bǔ)償方式與途徑

通過哪種方式或途徑進(jìn)行補(bǔ)償對海島生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果的好壞有著直接影響。制定補(bǔ)償方式時,首先應(yīng)該考慮補(bǔ)償方式是否符合實際主體的屬性以及補(bǔ)償對象的屬性,其次還應(yīng)考慮實際的開發(fā)活動類型、補(bǔ)償方式的實際可行性、補(bǔ)償方式的可持續(xù)性等[50]。

目前,海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞桨ㄙY金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)取Ｆ渲?資金補(bǔ)償是最直接的補(bǔ)償方式,應(yīng)用也最為廣泛。目前海島生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域最主要的資金補(bǔ)償方式包括海島游客對海島居民支付的現(xiàn)金、資源使用費、生態(tài)破壞賠償金等;實物補(bǔ)償能夠提高物質(zhì)使用效率,解決受補(bǔ)償者部分生產(chǎn)要素和生活要素,改善受補(bǔ)償者的生產(chǎn)和生活條件,增強(qiáng)生產(chǎn)能力[51],主要包括海島生態(tài)破壞者或生態(tài)“受益者”對生態(tài)“損益者”提供同一實物或等價實物的補(bǔ)償。政策補(bǔ)償是上級政府對下級政府的權(quán)力和機(jī)會補(bǔ)償。具體分為兩個方面:一是國家授權(quán)地方政府,可以根據(jù)本地區(qū)海島開發(fā)的實際情況,具有制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇。二是各級政府對補(bǔ)償客體實施優(yōu)惠政策[25]。

生態(tài)補(bǔ)償途徑包括政府補(bǔ)償途徑和市場化補(bǔ)償途徑。目前,我國海島生態(tài)補(bǔ)償仍然是以政府為主導(dǎo),比如“藍(lán)色海灣整治行動”專項資金以及“中央海島和海域保護(hù)資金”。政府補(bǔ)償途徑對生態(tài)補(bǔ)償有較大的推動作用,但是也逐漸暴露出資金缺口大、覆蓋不夠全面、補(bǔ)償差異化體現(xiàn)不足等問題。陳燕玉[52]認(rèn)為在新時代應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,大力引進(jìn)市場化補(bǔ)償方式。李文華等[53]認(rèn)為政府要加大對企業(yè)的激勵,提供資金、技術(shù)等支持,并鼓勵、引導(dǎo)企業(yè)和社會建立生態(tài)補(bǔ)償基金,以促進(jìn)補(bǔ)償途徑的多樣化。此外,2018年12月《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》中也明確指出“亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性”[8]。因此推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償市場化勢在必行。

5 海島生態(tài)補(bǔ)償政策與法律

生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吲c法律既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`表現(xiàn),也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹我约皩嵤┮罁?jù)。本研究按照時間順序梳理了國家及地方關(guān)于海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┲饕恼吲c法律。為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步研究和實踐提供參考。

自1990年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》首次提出“誰開發(fā)誰保護(hù),誰破壞誰恢復(fù),誰利用誰補(bǔ)償”的環(huán)境保護(hù)方針后[54],我國的生態(tài)補(bǔ)償在政策和法律層面陸續(xù)發(fā)展起來。隨后《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》、“十七大報告”“十八大報告”、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出要求,指明方向。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,這在法律上對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了明確,從此我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁上一個新臺階。隨后國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出,“加快推進(jìn)法制建設(shè),研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例,鼓勵各地出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件,不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法制化”[7]。2019年《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》提出“到2020年,市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立,全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性有效提升,受益者付費、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)恼攮h(huán)境初步形成”[8]。這極大地推進(jìn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌龌M(jìn)程。2019年11月國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點方案》提出“到2022年,生態(tài)綜合補(bǔ)償試點工作取得階段性進(jìn)展,資金使用效益有效提升,生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng),生態(tài)保護(hù)者的主動參與度明顯提升,與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立”[55]。各種政策法規(guī)的出臺使生態(tài)補(bǔ)償逐漸走向規(guī)范化和制度化(圖1)。

圖1生態(tài)補(bǔ)償國家層面的主要政策與法律

海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)是在國家生態(tài)補(bǔ)償總體政策法規(guī)下發(fā)展的。2010年3月《中華人民共和國海島保護(hù)法》正式實施,海島保護(hù)正式進(jìn)入法制化的軌道。隨后2012年4月,《全國海島保護(hù)規(guī)劃》中明確指出“國家依法安排海島保護(hù)專項資金,用于海島的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動,國家在海島收取的各類生態(tài)補(bǔ)償資金要專項用于海島生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)”[56]。2017年2月《全國海島保護(hù)工作“十三五”規(guī)劃》出臺,明確指出“開展海島生態(tài)服務(wù)功能價值評估、生態(tài)損害和生態(tài)補(bǔ)償研究”[13]。期間各地也出臺了一些關(guān)于海島、海洋的生態(tài)補(bǔ)償政策法律,如,2018年4月廈門出臺了《廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》;2019年6月山東出臺了《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》,7月出臺了《山東省長島海洋生態(tài)保護(hù)條例》;2019年10月廣西出臺了《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》。這些條例或辦法都對海域海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展和實施進(jìn)行了規(guī)定。海島生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和發(fā)展離不開相關(guān)政策法律的支撐,加快出臺海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī),推進(jìn)海島生態(tài)補(bǔ)償制度化和法制化任重道遠(yuǎn)。

6 總結(jié)與展望

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì),海島是海洋的重要組成成分,建設(shè)海洋強(qiáng)國離不開對海島的科學(xué)開發(fā)與保護(hù)。隨著人類對海島的進(jìn)一步開發(fā)利用,海島生態(tài)問題日益受到關(guān)注,而海島生態(tài)補(bǔ)償作為海島生態(tài)保護(hù)和海島可持續(xù)發(fā)展的有效手段和機(jī)制,必將得到更廣泛和深入的研究。目前學(xué)者對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳研纬梢欢ɑA(chǔ),海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯矿w系已經(jīng)初步構(gòu)建;補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵已有比較明晰的認(rèn)識;補(bǔ)償?shù)闹骺腕w得到初步的界定;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算方法有一定的應(yīng)用;補(bǔ)償方式不斷拓展。但是總的來看,海島生態(tài)補(bǔ)償無論是理論研究還是實際應(yīng)用仍非常薄弱,一些關(guān)鍵問題尚待深入研究。

加強(qiáng)海島生態(tài)補(bǔ)償研究跨學(xué)科交流合作。海島生態(tài)補(bǔ)償不僅涉及海島生態(tài)保護(hù),還涉及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、陸海統(tǒng)籌治理、社會公平等其他方面。如海島生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定涉及法律關(guān)系的確認(rèn)以及產(chǎn)權(quán)的界定;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算涉及生態(tài)評估、經(jīng)濟(jì)核算;補(bǔ)償方式的選擇涉及社會效益、政府管理等。因此,需要綜合應(yīng)用生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的知識來研究海島生態(tài)補(bǔ)償。加強(qiáng)跨學(xué)科、交叉融合的研究也有利于海島生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)一步向縱深發(fā)展。此外,還要加強(qiáng)遙感等地理信息技術(shù)在海島生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用,同時運用統(tǒng)計與計量分析手段推動海島生態(tài)補(bǔ)償研究向科學(xué)化、精確化發(fā)展。

完善海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵囊彩请y點。總的來看,專門針對海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究和實踐都還十分匱乏,對于已有的幾種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法,應(yīng)該根據(jù)其適用性、可行性以及具體情況選擇應(yīng)用。未來,海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算應(yīng)該更加科學(xué)化、系統(tǒng)化,要進(jìn)一步應(yīng)用地理信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的最新研究成果,拓寬海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂惴椒?使海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算系統(tǒng)化和規(guī)范化,并建立海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。

拓寬海島生態(tài)補(bǔ)償方式。目前海島生態(tài)補(bǔ)償仍然是以國家的專項資金補(bǔ)償以及財政轉(zhuǎn)移支付為主,這在一定程度上支持了海島生態(tài)的保護(hù),但也限制了海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展。因此,未來的海島生態(tài)補(bǔ)償既要加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度,加強(qiáng)地方政府與海島管理部門對海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?更加充分發(fā)揮市場資源配置效率,比如進(jìn)一步建設(shè)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)交易市場、完善自然資源有償使用制度等。積極調(diào)動民間資源和力量,努力探索多元化、市場化的海島生態(tài)補(bǔ)償方式和資金渠道。

豐富海島生態(tài)補(bǔ)償實例,加快海島生態(tài)補(bǔ)償法制化。目前海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵗彤a(chǎn)權(quán)交易的實例都還十分匱乏,導(dǎo)致海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足,這在很大程度上制約了海島生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算以及市場化運行的步伐。因此政府應(yīng)該進(jìn)一步引導(dǎo)海島產(chǎn)權(quán)交易,完善產(chǎn)權(quán)交易市場,大力推廣海島生態(tài)補(bǔ)償制度在海島生態(tài)保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和實施,推動海島生態(tài)補(bǔ)償市場化。建立海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y料庫、數(shù)據(jù)庫,為補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步實施和研究提供支撐。此外,還要進(jìn)一步完善海島生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系,加快海島生態(tài)補(bǔ)償制度化、法制化進(jìn)程,為海島生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┨峁┲贫缺Ｕ稀?/p>