尹 瀟

（吉林司法警官職業(yè)學(xué)院，吉林長春 130000）

飼料安全涉及畜牧業(yè)良性發(fā)展、食品安全和人身健康等多個(gè)方面內(nèi)容，隨著人民物質(zhì)生活水平的提高，人們對畜牧食品的需求量與日俱增，食品安全和畜牧產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)問題，因此，飼料立法完善和司法體系建設(shè)也引起了更多人的關(guān)注。而隨著我國畜牧產(chǎn)業(yè)和飼料產(chǎn)業(yè)逐漸加入到國際競爭環(huán)境中，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端促使人們認(rèn)識到中國飼料法立法完善要和國際接軌。

1 飼料和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端

2018年由于中美兩國的貿(mào)易爭端，中美兩國采用了懲罰性關(guān)稅貿(mào)易政策，中國方面縮減美國大豆進(jìn)口量，導(dǎo)致國內(nèi)大豆供應(yīng)緊張，國內(nèi)豆粕價(jià)格持續(xù)上漲，7～12月豆粕出廠均價(jià)上漲400元/t，畜牧業(yè)生產(chǎn)成本增加。2019年的中美貿(mào)易爭端升級，引發(fā)國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，其中農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端成為本次貿(mào)易大戰(zhàn)的重頭內(nèi)容。中美兩國都深切認(rèn)識到合作有利于滿足兩國人民的消費(fèi)需求，也是構(gòu)成雙邊關(guān)系的重要支撐，因此，在經(jīng)貿(mào)協(xié)議中就農(nóng)產(chǎn)品和食品一章對禽肉、牛肉、豬肉、大米、飼料等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行了重點(diǎn)標(biāo)注（袁艷云等，2019）。關(guān)于飼料和農(nóng)產(chǎn)品引發(fā)的貿(mào)易爭端由來已久，早在2001年日本就以中國農(nóng)產(chǎn)品、食品中藥物過量、獸藥殘留和飼料不標(biāo)準(zhǔn)為由宣布全面禁止從中國進(jìn)口家禽和禽加工品。

目前隨著我國飼料產(chǎn)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的深化改革和逐步發(fā)展，我國飼料和畜牧養(yǎng)殖業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化水平也在逐步提高，但不可否認(rèn)的是我國飼料業(yè)和畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)仍然因生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量問題引發(fā)一系列國際爭端，嚴(yán)重制約中國飼料、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品在國際中的競爭，尤其是進(jìn)入歐洲和北美市場。對此，中國飼料產(chǎn)業(yè)需要認(rèn)識到，中國飼料行業(yè)發(fā)展受到國際市場的深切影響，構(gòu)建和國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。

2 國際飼料立法完善對我國的啟示

飼料法立法的完善關(guān)系到飼料生產(chǎn)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系健全，受到世界各國的廣泛關(guān)注，而西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代司法體系和安全生產(chǎn)體系起步較早，積累了較多的成功經(jīng)驗(yàn)，對中國飼料立法完善有積極的啟示作用。

歐盟的飼料法律體系也比較完備，法規(guī)EC No 178/2002對食品法律的要求和通用規(guī)則有明確規(guī)定，并有一定的約束和強(qiáng)制作用。早在2000年時(shí)，歐盟就著手對食品安全管理法律范疇進(jìn)行調(diào)整，將食品安全管理的理念從餐桌延伸到農(nóng)場，構(gòu)成了包含整個(gè)食物鏈的安全管理體系，其中動(dòng)物飼料也被囊括其中（王湘如等，2019）。為推進(jìn)食品安全管理體系的強(qiáng)制作用，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散管理，同時(shí)建立統(tǒng)一的權(quán)威性組織機(jī)構(gòu)。歐盟的《通用食品法》在2002年正式生效，由歐洲食品安全局負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理食品安全。從美國和歐盟的食品安全法律體系可以看出，在立法理念上，動(dòng)物飼料和人類食品等同，接受統(tǒng)一的食品安全法律體系管控。

2.2 構(gòu)建完善的飼料法律法規(guī)體系 在飼料安全監(jiān)督管理體系的基礎(chǔ)上，歐美發(fā)達(dá)國家制定了一套完備的飼料安全法律法規(guī)體系，每項(xiàng)飼料安全管理職能都有相關(guān)的法律條例進(jìn)行解釋和規(guī)范。如美國的飼料法體系分成聯(lián)邦和州兩個(gè)層次。聯(lián)邦范疇內(nèi)又分為兩類，一類是飼料安全管理的基礎(chǔ)性法規(guī)，包括“食品、藥物和化妝品法案”“營養(yǎng)標(biāo)簽與教育法案”等。另一類是專門的飼料管理法規(guī)。除此外，在各州也有關(guān)于飼料安全管理的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)構(gòu)成了完整的覆蓋全國范圍內(nèi)的飼料法律體系，將飼料成分、添加劑、標(biāo)簽等各個(gè)層面都納入到法律管理中。

歐盟的飼料法律法規(guī)體系也比較完善，內(nèi)容詳細(xì)，涉及層面多，同時(shí)隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展以修正案、補(bǔ)充條款的方式不斷進(jìn)行修整。目前歐盟的飼料法律法規(guī)體系包括：（1）飼料原料、生物蛋白、混合飼料、專門用途飼料等的標(biāo)簽、市場流通方面的法律法規(guī)；（2）飼料添加劑的標(biāo)簽、授權(quán)和流通等方面法規(guī)；（3）飼料中的禁用物質(zhì)法律法規(guī)；（4）飼料企業(yè)許可、登記法規(guī)；（5）飼料官方檢疫法規(guī)。以上法律法規(guī)是在成員國的各自飼料法體系的基礎(chǔ)上形成的，在歐盟范圍內(nèi)構(gòu)成統(tǒng)一的飼料安全監(jiān)管行動(dòng)指南。

2.3 配套的飼料法執(zhí)行機(jī)制 飼料法的立法完善需要有配套的飼料監(jiān)督管理機(jī)制進(jìn)行推進(jìn)和落實(shí)，在這方面歐盟和美國的經(jīng)驗(yàn)也十分值得借鑒。

美國是聯(lián)邦制國家，歐盟是歐洲成員國構(gòu)成的國際性組織，兼具聯(lián)邦屬性，因兩者在飼料法的立法和執(zhí)行上都面臨同樣的問題，如何在成員國（州）推進(jìn)協(xié)調(diào)一致的飼料法監(jiān)督管理機(jī)制。歐盟的做法是明確歐盟委員會(huì)和成員國相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，切實(shí)推進(jìn)飼料法的執(zhí)行，即明確成員國需要共同遵守的內(nèi)容，并以相關(guān)規(guī)定對成員國飼料安全管理機(jī)構(gòu)的建構(gòu)原則、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行官員、執(zhí)行程序等進(jìn)行解釋和說明。總體上而言，歐盟是由歐盟委員會(huì)成立歐盟食品安全局，在成員國內(nèi)建立各自的飼料法體系和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，歐盟食品安全局負(fù)責(zé)一般性的監(jiān)督管理及在關(guān)鍵事件上的特別檢查部分，這種歐盟委員會(huì)和成員國明確分工、協(xié)調(diào)統(tǒng)一和共同推進(jìn)的方法構(gòu)成了歐盟完備的飼料安全管理體系。

在美國飼料管理官方機(jī)構(gòu)發(fā)揮著十分重要的作用，是串聯(lián)聯(lián)邦食品藥物安全管理局、州飼料管理機(jī)構(gòu)的中間環(huán)節(jié)，官員由國際組織、聯(lián)邦和州政府成員擔(dān)任，對飼料法律法規(guī)進(jìn)行解釋說明，統(tǒng)一飼料成分的名稱、概念和標(biāo)示要求等，以供各州采用。該機(jī)構(gòu)沒有明確的執(zhí)法職能，但能為州執(zhí)法行為提供建議、意見等，具有一定的學(xué)術(shù)權(quán)威性。

3 國際視域下分析我國飼料法立法上的不足

3.1 安全法律體系不夠完善 農(nóng)業(yè)部在2001年重新修訂和發(fā)行了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，在2002年5月發(fā)布了《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號管理辦法》等，在2004年發(fā)布了《動(dòng)物源飼料產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理辦法》，在2016年修訂了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》。以上條例構(gòu)成我國飼料法的基礎(chǔ)，也是目前在全國范圍內(nèi)通行的較為權(quán)威的飼料法律法規(guī)。但無論是條例體系還是內(nèi)容都存在明顯漏洞，主要是進(jìn)行較為籠統(tǒng)的概念解釋，而缺乏明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)（賴鍇，2019）。尤其是隨著我國畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，飼料產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)，度過最初的飛速發(fā)展階段，逐漸步入更加科學(xué)規(guī)范的深入改革階段，飼料產(chǎn)品、原料、添加劑等在品種和質(zhì)量要求上出現(xiàn)較大變化，之前的飼料法律法規(guī)相關(guān)概念解釋和標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)一定的滯后性，同現(xiàn)代化飼料產(chǎn)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)安全衛(wèi)生管理要求不符，和歐美等發(fā)達(dá)國家的飼料法律法規(guī)體系相比較可以看出，在飼料產(chǎn)品、添加劑質(zhì)量安全生產(chǎn)、安全監(jiān)測等方面還有很大的優(yōu)化調(diào)整空間。

3.2 立法內(nèi)容無法和國際法律法規(guī)接軌 我國畜牧產(chǎn)業(yè)起步較晚，但發(fā)展較快，在立法執(zhí)法上存在滯后性是由客觀環(huán)境決定的。但隨著我國畜牧產(chǎn)業(yè)參與國際市場競爭中，我國的畜牧產(chǎn)品必然要受到國際市場的檢驗(yàn)，只有符合國際標(biāo)準(zhǔn)才能確保一定的市場競爭力，才能創(chuàng)建品牌形象。因此，從立法而言，我國飼料法律法規(guī)要在內(nèi)容上和國際接軌，增強(qiáng)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的完善性，推進(jìn)執(zhí)法的可操作性。

噴墨打印紙質(zhì)量預(yù)測模型F=WXj，Xj為對應(yīng)的噴墨打印紙的表面性能，可得出4種噴墨打印紙樣的質(zhì)量評價(jià)模型分別為：

在國際范圍內(nèi)，飼料法律法規(guī)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要保證實(shí)時(shí)修訂，隨著時(shí)代的發(fā)展，在3～5年內(nèi)進(jìn)行增刪和修正，而我國目前的飼料法律法規(guī)并不符合國際通行的修訂要求，37%的法律法規(guī)在10年內(nèi)都沒有修訂過，33.5%的法律法規(guī)在5～10年內(nèi)沒有修訂過，可以說目前我國通行的飼料法律法規(guī)大部分是在21世紀(jì)初發(fā)布的，在將近20年的時(shí)間內(nèi)修訂、增刪次數(shù)有限，明顯不符合國際標(biāo)準(zhǔn)（謝長城，2019）。

3.3 安全法律法規(guī)權(quán)責(zé)不明，執(zhí)法性能差 立法的不完善直接影響安全法律法規(guī)的執(zhí)行問題。國際范圍內(nèi)完善的司法體系除了包括概念、定義和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上的解釋外，更要有配套的安全法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)行操作，保障立法的權(quán)威性和規(guī)范性。而要做到這些需要完善的安全法律體系及與之相對應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、權(quán)利機(jī)構(gòu)和明確的管理職能、管理標(biāo)準(zhǔn)。但由于我國飼料法立法不完善，飼料安全法律體系缺乏明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法權(quán)責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)混亂缺乏，執(zhí)法過程模棱兩可，缺乏足夠的深度和力度，執(zhí)法職能不明確，缺乏針對性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，尤其在地方上對如何監(jiān)管飼料安全生產(chǎn)，如何落實(shí)飼料質(zhì)量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的說法權(quán)責(zé)模糊、交叉，部門推諉，管理混亂。甚至在部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，飼料安全法律執(zhí)法幾乎是一片空白，大量的違規(guī)原料、飼料產(chǎn)品、添加劑進(jìn)入市場，基層執(zhí)法亂罰款、貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

4 推進(jìn)我國飼料法立法完善的相關(guān)措施

4.1 基于國際視域，推進(jìn)和完善《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》 新時(shí)期中國飼料法立法完善要具備國際視野，在立法理念上保持和國際飼料法律法規(guī)同步，合理利用國際標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國畜牧業(yè)和飼料產(chǎn)業(yè)走上世界舞臺，因此，飼料法立法要充分利用和飼料產(chǎn)業(yè)相關(guān)的國際條例，包括WTO的《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》《衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施協(xié)議》等，聯(lián)合國糧農(nóng)組織的《動(dòng)物飼料法典》等。參考國際貿(mào)易中的食品和飼料質(zhì)量安全管理標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)我國飼料法立法和安全法內(nèi)容上同國際接軌。同時(shí)飼料法立法在和國際接軌的同時(shí)也要符合中國國情，對當(dāng)前的飼料法內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的修訂、增刪（胡艷麗，2019）。

首先需要明確立法強(qiáng)調(diào)的是法律的創(chuàng)設(shè)和構(gòu)建問題，在立法進(jìn)程中必須遵循合法、便民、救濟(jì)和信賴保護(hù)的相關(guān)原則，立法過程要做到公開透明，更要廣泛聽取行業(yè)專家、飼料企業(yè)、畜牧獸醫(yī)高等院校教授、行政主管部門等的意見和建議。

其次，飼料法立法要符合國情，要在繼承當(dāng)前飼料法理念的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善?！讹暳虾惋暳咸砑觿┕芾?xiàng)l例》在我國推行多年，是我國飼料法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)內(nèi)容，經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)具有明顯的可行性。因此，飼料法立法完善要對其進(jìn)行科學(xué)的繼承和發(fā)展。結(jié)合《條例》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行增刪、修訂，并結(jié)合畜牧行業(yè)、飼料行業(yè)現(xiàn)實(shí)情況集思廣益，完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ǔ绦颉?/p>

另外，飼料法在立法過程中要做好和其他法律體系的有效銜接。從立法上，飼料法屬于農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)品管理法律體系，應(yīng)和《刑法》《動(dòng)物防疫法》及其他農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)保持一致性。與《刑法》的銜接主要在于飼料安全法的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行過程，對相關(guān)刑法犯罪保持定義和規(guī)范上的銜接，如動(dòng)物飲用水引起的刑事案件等的司法解釋。和動(dòng)物防疫法規(guī)的銜接重點(diǎn)在于動(dòng)物源性飼料的管理方面，對以死亡動(dòng)物為飼料原料及造成疫情傳播等進(jìn)行明確規(guī)定，并對相關(guān)的食物廢渣養(yǎng)殖做好消毒、脫雜、滅菌等方面的管理。和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法的銜接重點(diǎn)在于動(dòng)物禁用飼料、添加劑、獸藥、激素等的管理。

4.2 有效借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn) 中國飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史有限，發(fā)展速度較快，因此必須要認(rèn)識到司法體系滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是客觀因素決定的。完善和推進(jìn)飼料法立法完善需要有條不紊地進(jìn)行，需結(jié)合中國國情，合理利用國際相關(guān)條例，同時(shí)有效借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。

立法內(nèi)容上要將飼料產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式、組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營管理等方面都納入到法律體系中，科學(xué)地借鑒發(fā)達(dá)國家的立法成果，有效推進(jìn)我國飼料法立法上的飛速進(jìn)步。突出國際范圍內(nèi)飼料法立法上的相關(guān)理念，如飼料安全等同于食品安全理念，飼料法完善的法律法規(guī)體系和嚴(yán)格的飼料質(zhì)量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)條例等。

歐盟和美國在飼料安全衛(wèi)生質(zhì)量體系中形成了3個(gè)特點(diǎn)：其一是法律內(nèi)容繁多，規(guī)定細(xì)致，將飼料產(chǎn)品的原料、加工、銷售、包裝、運(yùn)輸、獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定，并對轉(zhuǎn)基因食品、有機(jī)食品等特殊情況進(jìn)行詳細(xì)解釋，這些符合中國國情的條例可以直接借用（田小偉等，2019）。其二是飼料法中相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在立法之初就應(yīng)和國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。如歐美的食品標(biāo)準(zhǔn)和世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織的食品標(biāo)準(zhǔn)保持一致，在和國際接軌的基礎(chǔ)上又結(jié)合本國、地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，讓本土飼料產(chǎn)品、食品等可以直接便捷地參與國際競爭。其三，質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的法律化，將飼料產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)納入到立法程序中，將標(biāo)準(zhǔn)性解釋和規(guī)定以法律法令的形式發(fā)布，如添加劑清單、獸藥、農(nóng)藥殘留物標(biāo)準(zhǔn)等寫入相關(guān)法典，賦予質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法律內(nèi)涵，這也值得我國飼料法立法借鑒。

4.3 完善飼料法中的配套規(guī)章制度，提高飼料法的可行性 飼料法立法完善是針對飼料法律法規(guī)體系而言的，除了完善立法措施，推進(jìn)立法進(jìn)度之外，更要加大飼料法的可行性，完善相關(guān)配套規(guī)章制度，尤其是要推進(jìn)飼料安全法律法規(guī)體系的進(jìn)程。

明確飼料安全標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)飼料法可行性的有效措施，安全標(biāo)準(zhǔn)要在飼料法的規(guī)范下確定，從法律意義上確定飼料行業(yè)的安全標(biāo)準(zhǔn)。在歐美發(fā)達(dá)國家中，飼料安全標(biāo)準(zhǔn)是飼料法的重要組成內(nèi)容，如加拿大在全國范圍內(nèi)制定了通行的飼料產(chǎn)品檢測方法和檢測標(biāo)準(zhǔn)，將原料、成品、藥物等相關(guān)內(nèi)容納入到質(zhì)量管理體系中，并和國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，得到國際獸醫(yī)局、食品法典委員會(huì)的認(rèn)證，在國際市場上可以直觀地看到飼料產(chǎn)品的成分、含量等。我國飼料安全法律法規(guī)和發(fā)達(dá)國家的差距主要在于可行性上，由于飼料法體系不完善，安全法規(guī)體系不健全，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能不明確，導(dǎo)致安全法規(guī)的執(zhí)行力度和深度不夠，因此，要在立法過程中明確安全法規(guī)的執(zhí)行權(quán)責(zé)，從立法上規(guī)范飼料原料、成品、添加劑、農(nóng)藥、獸藥和動(dòng)物源飼料等的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并通過附屬規(guī)章制度對衛(wèi)生、標(biāo)簽和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充。

總之，飼料法的立法完善是一項(xiàng)時(shí)間跨度大、范圍廣的重要課題，直接關(guān)系到我國飼料行業(yè)的健康發(fā)展和畜牧養(yǎng)殖業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。改革開放40年以來，我國在飼料法體系建設(shè)中取得了一定的成就，但也存在和國際脫軌、立法不完善和執(zhí)行力度欠缺的問題。在國際視域下推進(jìn)飼料法立法完善，要注重立法程序的規(guī)范性，飼料法和其他法律法規(guī)的銜接性，質(zhì)量安全附屬條例的規(guī)范性等問題。