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        自然保護地改革背景下的山東省森林公園發(fā)展探討

        2020-12-18 00:53:12汪曉紅
        山東林業(yè)科技 2020年1期
        關鍵詞:保護地森林公園森林

        邵 飛 ,汪曉紅,高 晴

        (山東省國有林場管理站,山東 濟南 250014)

        建設森林公園、發(fā)展森林旅游是推動產業(yè)興旺、促進農民增收致富的有效途徑,是深化供給側結構性改革、滿足社會對優(yōu)質森林產品需求的重要舉措。近年來山東省積極踐行綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念,大力發(fā)展森林生態(tài)旅游,取得長足進步。隨著自然保護地體系改革持續(xù)深入,森林公園將面臨新的發(fā)展機遇,為適應改革形勢,加快推進森林公園高質量發(fā)展,筆者對未來森林公園發(fā)展進行探討。

        1 研究背景

        我國自然保護地類型多樣、數量眾多,主要有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、濕地公園、森林公園、水利風景區(qū)等,目前仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系,黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制的重點改革任務,黨的十九大進一步確立了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的改革目標。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《意見》)開啟了自然保護地體系改革的新篇章,具有重要意義?!兑庖姟返某雠_為森林公園創(chuàng)新發(fā)展提供了重要理論和政策依據,也帶來了前所未有的發(fā)展機遇。森林公園在長期發(fā)展過程中積累的一些問題值得關注與思考,亟需對發(fā)展中存在的矛盾問題及發(fā)展策略進行深入探索研究。

        2 山東森林公園發(fā)展現狀

        森林公園是我國自然保護地重要類型之一,是生態(tài)文明建設的重要載體,在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態(tài)環(huán)境質量、推動鄉(xiāng)村振興和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。

        2.1 建設森林公園已成為森林資源保護的重要手段

        1992年,原國家林業(yè)部批建了青島嶗山等18處國家森林公園,也是我省首批國家級森林公園,經過近30年的不斷發(fā)展,我省森林公園由無到有,由小到大,發(fā)展規(guī)模不斷擴大。目前全省共建各類森林公園248處,其中國家級森林公園49處,省級森林公園66處,森林公園總面積已達43萬hm2,2018年森林公園完成植樹造林6056.46 hm2,改造林相7851.95 hm2,為我省營造了穩(wěn)定、健康、優(yōu)質、高效的森林生態(tài)。通過建設森林公園,強化了資源的行業(yè)監(jiān)管,減少了森林資源的破壞,尤其是最大限度地提升了集體林地資源的保護利用水平,全省有60多處省級以上森林公園內含有集體林地。

        2.2 森林公園經營管理水平和社會影響力明顯提升

        經過多年發(fā)展,全省涌現出了泰山、嶗山、蒙山、日照海濱等資源品位較高、基礎設施完善、經營管理先進、服務水平優(yōu)良的優(yōu)秀森林公園。全省有37處森林公園旅游年收入超過了千萬元,其中有7處森林公園超過億元,森林公園的社會認知度和品牌影響力也不斷提升。威海、諸城、山亭、鄒城等地被評為全國森林旅游示范市(縣),泰山、昆崳山、徂徠山、蒙山等森林公園榮獲全國森林氧吧稱號,沂山、赤山、五蓮山等森林公園被評為全國森林體驗和森林養(yǎng)生基地。

        2.3 森林公園科普教育功能不斷完善

        森林公園通過不斷挖掘和豐富生態(tài)旅游的文化內涵,推出以生態(tài)教育、科普教育和愛國主義教育為主題的紅色旅游,舉辦了“森林旅游節(jié)”、“桃花節(jié)”、“采摘節(jié)”、“登山節(jié)”等系列活動,建設了森林養(yǎng)生、森林體驗、中小學研學基地和森林課堂,廣泛開展科普宣傳教育,森林公園的科普教育功能不斷完善。

        2.4 森林旅游快速發(fā)展有力推動了鄉(xiāng)村振興

        2018年全省森林公園全年接待國內外游客5174.90萬人次,總收入達33.74億元,其中森林旅游直接收入達33.05億元。隨著森林旅游業(yè)的快速發(fā)展,不少貧困山區(qū)的農民實現了脫貧致富。全省森林旅游已輻射帶動420多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),3300多個村莊,森林公園直接吸納農業(yè)人口16多萬人就業(yè),帶動相關行業(yè),間接轉移農村勞動力40多萬人,實現年社會旅游綜合收入180多億元,森林旅游社會經濟效益顯著,興林富民、促農增收功能日益增強。

        3 森林公園發(fā)展影響因素分析

        3.1 自然保護地重疊交叉

        全省共有52處省級以上森林公園,其中34處國家森林公園、18處省級森林公園與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園等各類自然保護地存在交叉重疊,交叉重疊率為45.2%。例如,泰山涉及了國家重點風景名勝區(qū)、世界文化與自然雙遺產、國家森林公園、世界地質公園、省級自然保護區(qū)等5個類型的自然保護地,同時泰山國家森林公園地跨濟南、泰安兩個行政區(qū)域。臘山涉及了國家森林公園、省級風景名勝區(qū)、市級自然保護區(qū)等3個類型自然保護地。各類自然保護地空間交叉、區(qū)域重疊,遵循各自的管理政策、標準規(guī)定,制約了森林公園的建設管理,不利于森林資源的統(tǒng)一保護利用。

        3.2 管理保障體系

        我省森林公園在管理機構、政策法規(guī)、人才培養(yǎng)、融投資等保障體系建設方面還比較薄弱。一是管理機構不健全。多數森林公園設立以來,管理機構一直不完善,編辦沒有明確專門的管理機構、編制、人員和職能,部分森林公園成立的森林公園管理委員會或森林公園管理處,也是“有名無實”,與當地林業(yè)局合署辦公,管理權責不明;二是旅游管理人才匱乏。我省森林公園大多遠離城市,地處偏遠,普遍存在招不進、留不住人才的尷尬局面,40歲以上職工約占80%,??埔陨先藛T約占20%,隊伍結構老化,管理人才匱乏,產品研發(fā)能力和游營銷能力不足,制約了森林旅游發(fā)展質量;三是法規(guī)體系不完善。我省到目前為止尚未出臺森林公園條例或辦法,只有青島市出臺了《森林公園管理條例》,森林公園法規(guī)建設非常滯后,不利于森林資源的監(jiān)管與執(zhí)法,嚴重影響了森林公園主體功能的發(fā)揮。

        3.3 森林公園總體規(guī)劃

        森林公園總體規(guī)劃是森林公園建設的總遵循。但是,許多地方政府設立森林公園的初衷大多是為了提升管理機構的規(guī)格,把爭取森林公園金字招牌,作為一項政績,依規(guī)建設森林公園的意識不強。森林公園設立后,普遍存在管理不到位、長期不編制森林公園總體規(guī)劃、修編不及時等問題,目前有12處國家級森林公園、42處省級森林公園尚未完成森林公園總體規(guī)劃編制或修編工作,影響了森林公園的主體功能發(fā)揮。

        3.4 建設發(fā)展資金

        森林公園建設具有投資大、見效慢、周期長的特點,各級地方政府和主管部門建設管理資金投入嚴重不足。2018年全省投入森林公園建設資金約20.35億元,其中國家投入2.43億元,自籌14.24億元,引資3.68億元,國家投入占11.9%,自籌占70%,引資占18.1%,可以看出森林公園資金主要來源于自籌,國家財政投入過低,融資能力嚴重不足。我省森林公園建立20多年來,森林公園的基本建設投資和保護管理事業(yè)經費大多沒有納入財政預算,嚴重制約了森林公園高質量發(fā)展。

        3.5 基礎設施建設

        多數森林公園基礎設施建設處于較低水平,旅游道路、接待服務設施等建設滯后,2018年全省森林公園游步道5988km,床位數37050個,餐位數87480個,服務能力滿足不了當前日益增長的旅游需求。同時森林公園內的污水處理系統(tǒng)、游客容量監(jiān)測系統(tǒng)、防火系統(tǒng)等基礎設施建設也嚴重不足,森林資源不能得到有效保護和培育,資源優(yōu)勢不能盡快轉化為經濟優(yōu)勢。

        3.6 森林景觀資源

        我省森林公園的森林景觀資源同質化嚴重,樹種林相單一,色相單調,制約了森林旅游的發(fā)展。大多森林公園是山岳型,最初建立森林公園只是把發(fā)展森林旅游作為國有林場的多種經營項目來對待,基本是以森林景觀招攬游客,粗放經營、同質開發(fā),旅游收入超億元的森林公園僅有7處,占森林公園總數的2.9%,森林旅游規(guī)?;a業(yè)化、市場化程度較低。

        3.7 歷史遺留問題

        山東省森林公園歷史遺留問題比較突出:一是大部分森林公園內存在村莊、耕地、基本農田、礦產開發(fā),不符合當前環(huán)保形勢及自然保護地管控要求,亟需進行調整;二是四至邊界不清,存在權屬糾紛。部分國有林場與周邊村民存在林地糾紛,森林公園建立之初,由于技術測量手段的落后,沒有對森林公園的四至邊界用矢量坐標進行標注,且沒有標界立樁,導致公園存在邊界不清、林地糾紛等問題;三是由于各類自然保護地在設立之初,四至范圍、功能區(qū)范圍劃定不科學、不合理,造成森林公園功能區(qū)與其它類型自然保護地功能區(qū)相沖突。

        4 對策建議

        《意見》明確提出將森林公園歸類為自然保護地中的自然公園,按照一般控制區(qū)管理,明確了功能地位,為森林公園創(chuàng)新發(fā)展提供了重要遵循。

        4.1 推動森林公園管理由“粗放型”向“精細型”轉變

        (1)完善資源監(jiān)測體系。運用信息化手段,加強森林資源監(jiān)測,建立資源保護檔案,全面掌握森林公園生態(tài)系統(tǒng)構成及動態(tài)變化;

        (2)優(yōu)化森林公園范圍,做好勘界立樁工作,建立邊界矢量數據庫。與生態(tài)保護紅線銜接,依法開展森林公園范圍變更工作,確保產權清晰、四界明確,有序合理解決歷史遺留問題;

        (3)優(yōu)化森林公園布局。為避免同質化競爭,應當根據森林公園的資源稟賦、行政區(qū)劃、生態(tài)區(qū)位、功能定位等特點,優(yōu)化空間布局,解決區(qū)域發(fā)展不均衡的問題;

        (4)擴大森林生態(tài)產品的有效供給和精準供給。發(fā)揮政府主導作用,吸引社會資本參與,合理利用城邊空閑地建設城郊森林公園。

        (5)大力發(fā)展森林旅游新業(yè)態(tài),建設一批森林養(yǎng)生基地和森林體驗基地;

        (6)完善科普教育功能。鼓勵建立森林博物館、森林體驗館、森林課堂、康養(yǎng)基地、中小學研學基地等科普教育基礎設施建設,培養(yǎng)一批自然教育解說員、引導員,發(fā)揮森林公園的科普宣傳教育功能,讓更多的人走進自然、了解自然、關愛自然。

        4.2 推動森林旅游與自然保護地管理良性互動

        (1)建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。改革以部門設置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設的舊體制,建立自然保護地統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控的新體制。根據生態(tài)評估,合理確定自然保護地類型,確保一個保護地、一套機構、一塊牌子;

        (2)在自然保護地制度設計上,為森林公園和森林旅游發(fā)展預留空間。

        (3)在自然保護地和生態(tài)紅線劃定中,合理劃分功能區(qū),界定好森林旅游發(fā)展的“邊界”。

        (4)優(yōu)化森林旅游用地的政策措施,為森林旅游開發(fā)提供支持。

        4.3 推動森林公園支持保障體系建設

        (1)加強機構能力建設,建立健全各級森林公園和森林旅游行業(yè)管理機構,加大森林旅游發(fā)展的組織領導和引導推動力度。由當地機構編制部門明確管理機構、編制、人員和管理職責;

        (2)加強頂層設計,推動森林公園立法工作,爭取納入自然保護地相關法規(guī)、政策、標準等體系,加大對森林公園的支持和規(guī)范力度;

        (3)加強人才隊伍建設,為森林旅游發(fā)展提供支撐和保障。編制全省森林旅游人才中長期發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。加強與高等院校、企業(yè)合作,建立一批省級旅游人才教育培訓基地。

        4.4 推動建立可持續(xù)的融投資體系

        (1)各級政府層面,要加大對森林公園的直接投入,特別是支持好森林旅游道路、電力、通訊、安全設施等基礎建設;

        (2)主管部門層面,要加強森林旅游投融資的引導和服務,搭建森林旅游投融資平臺,引導社會資本有序進入森林旅游領域;

        (3)改善投資結構,拓寬資金來源,采取財政支出、旅游收入提成、接受社會募捐等形式,建立森林公園保護發(fā)展基金;

        (4)要積極探索自然資源所有權、管理權、經營權“三權分置”,通過股份合作、租賃和承包經營等方式,為社會資本流入創(chuàng)造有利條件。

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