楊　瀟

精準扶貧政策發(fā)展研究

楊瀟

（四川省社會科學院四川成都610071）

近年來，精準扶貧政策的實施對減少我國貧困人口數(shù)量和帶動脫貧致富發(fā)揮了重要作用，為2020年實現(xiàn)全面建成小康社會和實現(xiàn)完全脫貧目標決勝年提供了實踐基礎。文章通過分析改革開放以來我國的貧困狀況，以及該政策提出的背景與契機，總結現(xiàn)階段精準扶貧政策執(zhí)行的內容與效果，提出了在精準識別、精確幫扶和精確管理上出現(xiàn)的問題。同時，通過分析問題提出相應解決措施，為打贏脫貧攻堅決勝戰(zhàn)和助力后小康時代發(fā)展提供理論支持。

精準扶貧；貧困識別；脫貧攻堅

我國作為人口大國，貧困問題一直是主要的社會問題。改革開放以來，我國政府高度重視減貧工作，采取了一系列脫貧致富政策和措施。黨的十九大之后，黨中央將脫貧攻堅戰(zhàn)作為全面建設小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，精準扶貧攻堅戰(zhàn)取得了階段性進展。文章使用文獻閱讀研究法，研究相關政策文件與學術文獻，總結分析了精準扶貧的相關政策情況與存在的問題，并提出了完善中國扶貧政策的建議。

1 政策執(zhí)行情況分析

精準扶貧是現(xiàn)階段我國根據(jù)過去扶貧開發(fā)實踐和貧困問題的總體特征，以實現(xiàn)全面小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架[1]。且精準扶貧要針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精準識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[2]。因此，可以從以下三個方面來了解精準扶貧的執(zhí)行方式和執(zhí)行成果。

1.1 精準識別

精準識別是扶貧工作開展的基礎和首要環(huán)節(jié)。精準識別主要內容包括三方面。其一，要向農(nóng)戶宣傳和解讀扶貧政策，引導農(nóng)民積極配合農(nóng)戶信息調查及貧困識別。即農(nóng)戶要對國家的扶貧政策，以及對貧困建檔立卡工作有知情權。其二，規(guī)范保證精準識別的操作流程，以此來確保所獲識別信息的準確性。在此基礎上鼓勵社會各界進行監(jiān)督和監(jiān)測，確保識別過程公開透明。其三，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息化平臺途徑提升農(nóng)戶信息的系統(tǒng)化管理。

1.2 精確幫扶

精準幫扶是創(chuàng)新性的動態(tài)實施過程。分析精準識別出來的對象致貧的深層原因是其實施目的，在此基礎上制定科學且合適的幫扶政策，確定幫扶對象的負責人，最后由負責人執(zhí)行具體的幫扶措施。精確幫扶主要內容包含以下三方面。其一，通過產(chǎn)業(yè)項目的實施帶動精準扶貧。地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以幫助貧困農(nóng)民脫貧致富。其二，加大對教育的投入，提升精準扶貧效果。貧困地區(qū)的人群素質低，缺乏知識體系化的認識，即人才是經(jīng)濟增長的主要動力，突出教育投入的重要性。其三，農(nóng)村基礎設施的建設不能落后于精準扶貧工作的開展。我國農(nóng)村貧困人口大部分分布在自然條件差的落后地區(qū)，生產(chǎn)生活設施設備落后，為保證精準扶貧工作的推進，首先應當完善落后地區(qū)的基礎設施[3]。

1.3 精確管理

精確管理扶貧對象的信息檔案，同時加強精準扶貧監(jiān)測，精確跟蹤貧困幫扶情況和幫扶措施的落實情況，確保扶貧工作持續(xù)推進。精確管理主要內容有四方面。其一，建立統(tǒng)一的扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，完善扶貧對象具體信息的錄入，包括幫扶的進程、與負責人的對接等。同時對信息進行動態(tài)跟蹤管理。其二，加強管理扶貧幫扶項目。負責人要及時推進幫扶項目的信息更新、監(jiān)督項目的實施過程、實時了解項目情況。其三，對精準管理的過程實施獎優(yōu)罰劣，強化考核督查。其四，加強健全社會保障機制。落實農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務、農(nóng)村養(yǎng)老保險及農(nóng)業(yè)保險體系、農(nóng)村醫(yī)療服務體系的完善與投入，避免出現(xiàn)因病致貧等不必要的致貧原因問題。

1.4 執(zhí)行成效

黨的十八大以來，黨中央從全面建設小康社會全局出發(fā)，把扶貧工作擺在治國理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大之后，黨中央又把打好脫貧攻堅戰(zhàn)作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一[4]。脫貧攻堅戰(zhàn)的打響，精準扶貧政策的實施，我國的目標任務已接近完成。目前，貧困人口從2012年底的9 899 萬人減少到2019年底的551 萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降到0.6%，且每年減貧1 000 萬人以上已連續(xù)7年。到2020年的2月底，全國832 個貧困縣中已有601個宣布摘帽，179 個正在進行退出檢查，區(qū)域性貧困問題得到解決。截至2019年底，還有52 個貧困縣未退出貧困之列，2 707 個貧困村還未退出，551 個未脫貧人口，貧困發(fā)生率為0.6%，近200 萬已脫貧建檔卡貧困人口存在返貧風險，近300 萬貧困邊緣人口存在致貧風險。因此，分析與解決扶貧政策實施存在的問題，對確保2020年底我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，助力“后小康”社會高質量發(fā)展，奪取脫貧攻堅戰(zhàn)的最后勝利，全面實現(xiàn)小康社會具有重要意義。

2 存在問題

2.1 精準識別存在的滲漏現(xiàn)象

在貧困識別中，基于現(xiàn)有對收入狀況判斷是否貧困的標準過于單一。其一，在貧困戶識別中，低保戶、五保戶等絕對貧困戶最容易確定，基本上每個村莊的低保戶都會被鎖定為貧困戶[5]。除絕對貧困外，相對貧困涉及的家庭基數(shù)較大，問題較多，且各個農(nóng)戶之間的情況差異不同，很難按照客觀標準將其列為貧困戶。除了特別困難戶外，其余農(nóng)戶貧困程度差別不大，增加了精準識別的壓力。其二，目前需要幫扶的貧困戶數(shù)量是根據(jù)我國現(xiàn)行貧困標準識別出來的數(shù)據(jù)，因此，一直以來我國的貧困底數(shù)不清。有關資料顯示，仍有非貧困村或貧困縣的貧困識別存在滲漏現(xiàn)象。由于貧困識別工作緊、任務重，非重點貧困區(qū)域容易被忽視，達不到有效完善的精準識別。其三，部分農(nóng)戶對貧困識別工作表現(xiàn)出不配合的態(tài)度。部分農(nóng)村群眾文化素質水平較低，致富意識不強，對國家精準扶貧政策的參與度不高，不配合扶貧工作，且指望救濟，導致加大識別貧困戶困難度，出現(xiàn)滲漏現(xiàn)象。

2.2 精確幫扶的功能發(fā)揮與實際效果缺乏可持續(xù)發(fā)展性

精準扶貧是為了完善農(nóng)村基礎設施建設，讓農(nóng)戶看得起病、上得起學，同時壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是實際效果不盡如人意。其一，除了解決教育助力、大病救助等短期性問題，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和農(nóng)戶的移民搬遷起不到長期持續(xù)性效果。貧困地區(qū)落后的社會文化和消費觀念在發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)的同時，會由于家庭積累不足而滯后，形成規(guī)模不經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)同質性嚴重、勞動力資源無法合理配置的局面，導致幫扶功能發(fā)揮不足，缺乏實踐操作的實際性。其二，在幫扶過程中，會出現(xiàn)追求短期效益，而忽略農(nóng)戶自我發(fā)展能力培養(yǎng)的現(xiàn)象。在精確幫扶具體實施過程中，在項目選擇上會出現(xiàn)偏向1~2年見效的短期項目，可以讓資金的使用在短期內達到明顯效果。這一類幫扶項目缺乏可持續(xù)發(fā)展性，阻礙項目的持續(xù)推進。其三，對貧困的深層根本原因認識不夠，農(nóng)戶處于被動執(zhí)行者一方?，F(xiàn)階段的致貧現(xiàn)象并不是單一因素造成的，主要是社會、經(jīng)濟、環(huán)境、能力、權力、文化、觀念等綜合因素導致了貧困致貧原因的復雜多變[6]。幫扶者在實施幫扶實踐過程中缺乏針對性，選擇的項目未能綜合貧困戶自身發(fā)展狀況。同時，貧困戶處于被動執(zhí)行方，通常沒有能力做出相對適宜的改變，導致出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象。

2.3 精準動態(tài)管理與考核機制不健全

精準管理的有效實施能為精準扶貧工作提供保證，但仍然存在問題。其一，貧困動態(tài)管理信息量較大，機制還需進一步健全完善。對農(nóng)戶具體信息的動態(tài)管理過程是實現(xiàn)精準扶貧目標至關重要的一步。但貧困人口的退出與再入機制的標準識別缺乏統(tǒng)一性，導致出現(xiàn)少數(shù)“被脫貧”“假脫貧”的現(xiàn)象。其二，精準扶貧資金發(fā)放程序層級太多、煩瑣復雜，導致實際數(shù)量與批復數(shù)量存在差異，出現(xiàn)扶貧資金缺乏規(guī)范性、考核不健全的現(xiàn)象。其三，會存在因關系而扶貧有差異的現(xiàn)象。在村中發(fā)放扶貧資金，村干部和村民之間的關系會影響幫扶政策落實的實際情況，整個動態(tài)跟蹤管理體系沒有發(fā)揮應有的功能效果，導致一些真正需要扶持的困難群體未得到扶持。

3 解決方向與措施

3.1 創(chuàng)新建立多維貧困識別方法體系

改革僅以農(nóng)戶年均收入標準來識別貧困戶，需要建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法。在改善貧困人口識別與評判綜合指標體系時，綜合考慮農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費能力以及社會經(jīng)濟文化領域的涉及深度，實現(xiàn)指標體系評判的有機結合，改善識別單一性的問題。其一，可以根據(jù)貧困發(fā)生的不同原因構建不同類型信息庫，結合精準扶貧對象識別經(jīng)驗，研究構建適合我國國情的貧困綜合識別方法，為精準扶貧、精準脫貧提供基礎支撐。其二，提升政府購買服務實施效果。如何解決精準扶貧中出現(xiàn)的問題成了當前扶貧機制與政府管理模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)[7]。通過發(fā)揮市場機制作用，將政府部分職能交由社會力量執(zhí)行。其三，做好精準扶貧宣傳工作。通過各項宣傳活動，避免因信息不對稱造成農(nóng)戶不配合工作的現(xiàn)象，確保精準識別工作有序開展。

3.2 增強精準幫扶項目的可持續(xù)性

脫貧致富具有復雜性和長期性，正確選擇致富路徑，可以將輸血變?yōu)樵煅苊獬霈F(xiàn)邊扶貧邊返貧的現(xiàn)象。其一，專項扶貧牽頭，國家為此給予更多的脫貧資源，有針對性地將應對措施因地制宜落到實處，加大行業(yè)扶貧開發(fā)力度，引入龍頭企業(yè)以帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展。其二，幫扶過程中，鼓勵年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供多重幫扶，給予相應的創(chuàng)業(yè)指導，搭建創(chuàng)業(yè)平臺，以此促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，帶動貧困地區(qū)脫貧。其三，加強對扶貧負責人和貧困人群的思想扶貧。思想貧困是最大的貧困，扶貧工作者的思想貧困會直接影響扶貧效果。因此，扶貧工作者要客觀公正地按照原則辦事，把扶貧資源落實到需要被幫扶對象身上。在幫扶農(nóng)戶的同時，要幫助其轉變貧困認識，要讓他們從思想上認識到只有自己才是脫貧致富的關鍵[8]。因此，從根源上解決貧困，思想扶貧不可或缺。

3.3 建立健全監(jiān)測動態(tài)管理機制

切實做好精準扶貧動態(tài)監(jiān)測體系，健全貧困戶“有出有進”的識別退出與再進入機制，明確貧困戶退出機制體系標準，避免出現(xiàn)因災返貧、因病返貧現(xiàn)象。其一，借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代，為精準扶貧提供激勵約束機制。借助信息化平臺為精準管理提供數(shù)據(jù)支撐，有效利用大數(shù)據(jù)管理平臺提高扶貧效率，對扶貧情況進行實時監(jiān)督以約束扶貧行為，提高扶貧過程的透明性、公平性。其二，強化法律保障和完善社會保障機制。通過法律明確精準扶貧的工作定位、規(guī)范扶貧工作者行為，避免產(chǎn)生腐敗問題。強化農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)保險等各項保障，規(guī)避返貧現(xiàn)象。其三，完善考核機制，保證扶貧成果的有效性和可信性。通過細化考核指標、健全評估體系以及落實責任，確保各層級工作干部對扶貧工作保持積極態(tài)度，嚴懲弄虛作假行為，以保證精準扶貧績效的客觀性和真實性。

[1]劉軍林.我國精準扶貧政策分析——基于公平與效率角度[J].合作經(jīng)濟與科技,2017(4):163-166.

[2]王思鐵.淺談精準扶貧[EB/OL].(2014-03-24).http://blog.sina.cn/dpool/blog/s/blog_599a3d490101k6od.html?vt=4.

[3]陳萬軍.扶貧開發(fā)中的問題及對策[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟,2007(12):62-63.

[4]習近平2019年3月7日參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團審議的講話[Z/OL].(2020-06-02).https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=2233685390088327457&item_id=2233685390088327457.

[5]任超,袁明寶.分類治理:精準扶貧政策的實踐困境與重點方向——以湖北秭歸縣為例[J].北京社會科學,2017(1):100-108.

[6]王春華,王日旭.農(nóng)村扶貧資金目標瞄準存在的問題及建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2006(3):60-62.

[7]托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[8]徐國均,欒峰,陶森林,等.聚焦精準扶貧創(chuàng)新幫扶機制[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟,2014(12):40-42.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.11.70

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2095-1205(2020)11-144-03