畢凌字

[摘要]各地村莊存在一定程度的規(guī)劃滯后或原有規(guī)劃已跟不上形勢發(fā)展，在推動村級編制規(guī)劃時存在急于求成、千村一面、飄在空中等不良狀態(tài)。有序推進村莊規(guī)劃編制工作，應(yīng)完善建立村民為主體、政府部門組織、技術(shù)機構(gòu)支撐的協(xié)同機制，深入調(diào)查研究，分區(qū)分類培育示范典型，提升規(guī)劃的實用性和個性化。

[關(guān)鍵詞]村莊規(guī)劃;編制方法;實用性

[中圖分類號] F301.23

[文獻標(biāo)識碼]A

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行、有序推進，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做好村莊規(guī)劃，有利于理清村莊發(fā)展思路，做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手;有利于統(tǒng)籌安排各類資源，集中力量、突出重點，加快補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板;有利于通過科學(xué)設(shè)計和合理布局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間;有利于引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)整合發(fā)展。但是據(jù)各縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門村莊規(guī)劃編制人員反映，村莊規(guī)劃存在急于求成、千村一面， “畫在紙上、掛在墻上、飄在空中”的現(xiàn)象，一定程度上影響了村莊規(guī)劃編制工作的進程。

1 村莊規(guī)劃編制存在的問題

1.1 思想不重視，基礎(chǔ)工作難落實

縣域內(nèi)規(guī)劃技術(shù)力量薄弱，村級對村莊規(guī)劃管理主體地位沒有確立，以致于村莊規(guī)劃疏于管控，未能指導(dǎo)村民提出需求。村委會任期時間短，村干部更換頻繁，存在“短命規(guī)劃”、“一屆一規(guī)劃”現(xiàn)象;村民參與的主動性未充分調(diào)動，存在著“干部干，群眾看”的現(xiàn)象，甚至規(guī)劃工作中只要涉及到自己的就開口要錢;村民的意見經(jīng)常改變，導(dǎo)致修改耗時長;農(nóng)村的“空心化”嚴重，村內(nèi)能人普遍外流，村規(guī)劃在編制過程中無法廣泛征求和準確征求村民意愿，策劃的項目和產(chǎn)業(yè)缺少青壯勞動力來實施。

1.2責(zé)任不明晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難推進

村莊規(guī)劃相關(guān)職能部門的工作部署缺乏有效溝通和協(xié)作機制。專項規(guī)劃各有標(biāo)準、各成體系，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致、技術(shù)標(biāo)準不統(tǒng)一、互相沖突等現(xiàn)象。如福建省將樂縣已有部分村莊規(guī)劃編制先行，而縣域空間規(guī)劃目前還處在綱要制定環(huán)節(jié)，村莊規(guī)劃編制和縣域空間規(guī)劃還需進一步銜接。

“多規(guī)合一”的規(guī)范性指導(dǎo)在縣市級層面較為薄弱。普遍反映“缺乏市一級統(tǒng)一制定的《村莊規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準》，村莊規(guī)劃編制缺乏切實可行的依據(jù)”;新疆工作人員表示，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局雖發(fā)布了村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點，但過于籠統(tǒng)，還不能全面指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制;北京昌平規(guī)劃人員提到“分區(qū)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃等上位規(guī)劃尚未確定，村莊規(guī)劃中的建設(shè)用地減量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大問題在短期內(nèi)難以明確”。

1.3內(nèi)容不切實，規(guī)劃成果難落地

編制規(guī)劃地方政府大包大攬，聘請專門機構(gòu)、高校專家編寫，專家到村莊走訪調(diào)研不夠深入，對鄉(xiāng)村原有的區(qū)位、資源、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施等缺乏深入研究，對村莊發(fā)展需求認識不足，對村莊的歷史文化缺乏理解，沒有做到因地制宜。并且規(guī)劃成果過于繁雜，存在圖紙看不懂、實施無抓手、落地很困難等問題。特別是對于采用大規(guī)模搬遷合并、集中化安置、社區(qū)化管理的規(guī)劃手法，村民認為只能靠政府組織推進。

1.4規(guī)劃同質(zhì)化，村莊特色難凸顯

有的地方受思想、技術(shù)力量、資金投入、設(shè)計周期等因素的影響，或者急于求成、應(yīng)付任務(wù)，簡單套用其他村莊規(guī)劃或城市規(guī)劃，片面追求“高大上”和“大拆大建”，過于強調(diào)建筑風(fēng)貌的一致性，失去了鄉(xiāng)土文化的特色，或只是在原有美麗鄉(xiāng)村總體規(guī)劃、自然村規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等基礎(chǔ)上修修補補，批量編制所有村莊規(guī)劃，既無新意也無差異，造成“千村一面”、“城鄉(xiāng)一貌”。

2村莊規(guī)劃編制的改進對策

針對以上問題，必須要建立村民主體、政府組織、技術(shù)支撐的協(xié)同機制，深入調(diào)查研究，提升規(guī)劃的實用性和個性化。

2.1 村民主體、政府組織、技術(shù)支撐的編制機制

一是讓“村民上會，干部擔(dān)責(zé)”。堅持黨建引領(lǐng)，村民為主體，強調(diào)村書記是村莊規(guī)劃編制第一責(zé)任人，全程參與規(guī)劃編制，充分發(fā)揮村民的主體地位?？h鄉(xiāng)緊緊依托村民委員會和村民理事會開展村莊規(guī)劃編制工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣政府有關(guān)部門、規(guī)劃設(shè)計單位、村民代表共同組成村莊規(guī)劃編制工作組，通過簡明易懂的方式向村民征詢意見，發(fā)動群眾共謀、共建、共管、共評、共享村莊，建立自下而上的民主決策機制。村莊規(guī)劃編制完成后在村委會公示，把村民會議或村民代表會議討論同意作為規(guī)劃審批首要流程，讓村民對規(guī)劃“說得上、看得懂、用得了”。充分利用各種媒體，向社會公開規(guī)劃方案、實施措施和進展等信息，充分發(fā)揮廣大群眾對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督作用。提倡“鄉(xiāng)賢”返鄉(xiāng)，把積累下來的先進經(jīng)驗和文化貢獻到村莊規(guī)劃建設(shè)和管理中來。二是讓“規(guī)劃下鄉(xiāng)，專家隨俗”。按需建立專家組成的規(guī)劃編制團隊、鄉(xiāng)村責(zé)任規(guī)劃師隊伍和評審專家?guī)斓裙餐蔚泥l(xiāng)村規(guī)劃綜合服務(wù)平臺。充分發(fā)揮規(guī)劃師的技術(shù)參謀作用，提供全過程、全方位、陪伴式規(guī)劃編制服務(wù)。實施規(guī)劃專家及相關(guān)設(shè)計院聯(lián)村制度，加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)咨詢、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和規(guī)劃審查。根據(jù)村莊規(guī)劃人才不足的實際需求，提請縣委縣政府的支持，申請招聘專業(yè)技術(shù)人才，不斷組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高自身業(yè)務(wù)水平。

2.2立足本縣，加強統(tǒng)籌，切實做到“多規(guī)合一”

一是加強縣級自然資源和規(guī)劃主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會開展村莊規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)。統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護、自然歷史文化傳承與保護、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房布局、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)。完善編制流程，明確編制標(biāo)準要求，嚴格編制過程和評審論證各個環(huán)節(jié)，把一張藍圖繪全、繪細、繪到底。

二是強化培訓(xùn)，完善管理，提高規(guī)劃編制人員知農(nóng)水平?？h域村莊規(guī)劃多由城鎮(zhèn)規(guī)劃人員編制，他們對農(nóng)村特點、重點的理解和把握是做好規(guī)劃的關(guān)鍵。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)會同有關(guān)部門，通過集中培訓(xùn)、專題講解等形式，全面提高規(guī)劃人員了解、理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的水平，同時明確規(guī)劃編制工作規(guī)范并督促落實，使村莊規(guī)劃更符合農(nóng)村發(fā)展實際，達到規(guī)劃可落地的目的。

2.3科學(xué)調(diào)查、因地制宜，增強村莊規(guī)劃實用性

一是強化實地調(diào)查。村莊規(guī)劃編制要認真開展進村入戶調(diào)查研究，邀規(guī)劃編制單位進行現(xiàn)場踏勘.鄉(xiāng)鎮(zhèn)座談和入戶走訪，加強對規(guī)劃編制單位的約束，建立駐村編規(guī)劃工作臺賬，明確編制團隊駐村時間、現(xiàn)場踏勘次數(shù)要求，對編制團隊與村鎮(zhèn)主管部門、村民代表溝通次數(shù)、問卷調(diào)查等數(shù)量提出具體要求，加強編制過程信息化、痕跡化管理。

二是突出發(fā)展導(dǎo)向。針對村莊發(fā)展需要和面臨的實際問題進行規(guī)劃。村莊規(guī)劃應(yīng)保護好農(nóng)村原生態(tài)資源，著眼于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件;要詳細聽取村民訴求，合理聽取村民意見;要認真分析各村莊在區(qū)位、地形地貌、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、空間、文化、建設(shè)條件等方面的差異，了解村莊發(fā)展歷史脈絡(luò)、文化背景和人文風(fēng)情，對村莊進行合理分類。編制村民看得懂的規(guī)劃，確保村莊規(guī)劃姓“村”。

三是注意留有彈性。村莊規(guī)劃須在內(nèi)容、期限、用途方面保持彈性。村莊規(guī)劃須抓住村域空間發(fā)展的主要問題，不可貪大求全，宜多則多、宜少則少，不求一律。村莊規(guī)劃應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境、基本農(nóng)田、村莊基本建設(shè)管控落實好，把環(huán)保、國土、規(guī)劃的紅線落到一張藍圖上，劃定一個基本的框架，守住基本的底線，規(guī)范基本行為，村莊人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以放寬，留給市場。

四是簡化規(guī)劃成果。提高村莊規(guī)劃可讀性。按照“簡單、管用、抓住主要問題”的原則，以實用性為準，積極探索精準、簡潔，多規(guī)合一編制村莊規(guī)劃，切實做到“圖文易懂、內(nèi)容好記、管理可行”，便于村莊規(guī)劃的實施管理，確保村莊規(guī)劃“接地氣”。

2.4生態(tài)優(yōu)先，彰顯特色，引導(dǎo)村莊個性化發(fā)展

一是生態(tài)優(yōu)先，彰顯特色。規(guī)劃建設(shè)要適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，充分利用地形地貌、天然水體和村莊綠化，體現(xiàn)農(nóng)村的自然風(fēng)貌和田園風(fēng)光;尊重鄉(xiāng)風(fēng)民俗，保護村莊自然肌理，延續(xù)原有風(fēng)貌特色，營造鄉(xiāng)土風(fēng)情與村莊特色。在規(guī)劃編制過程中，要充分體現(xiàn)“差別性”，提升文化品位和地域特色，切記單一雷同、簡單復(fù)制。要留住鄉(xiāng)愁，有文化、有特色，形成一村一品、一街一品，注重農(nóng)村文化傳承，不能照搬城市建設(shè)模式，防止“千村一面”。

二是適應(yīng)需求，不斷創(chuàng)新。立足現(xiàn)狀，挖掘資源，形成具有特色的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。鄉(xiāng)村自然資源多樣，文化傳承各異，地域性格和鄉(xiāng)村特色是鄉(xiāng)村發(fā)展的魂，充分挖掘鄉(xiāng)村自然與文化資源，走特色化和創(chuàng)意化之路，重視鄉(xiāng)土氣息和人文特色，以“農(nóng)”為特色區(qū)別城市休閑項目，同時避免鄉(xiāng)村地區(qū)同質(zhì)化競爭，提煉特色自然資源與人文資源元素，實現(xiàn)具有個性化的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。

三是統(tǒng)籌兼顧，一以貫之。一張圖紙管到底。突出整體效果，對住房、道路、排水、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施一次性規(guī)劃到位，盡量杜絕“瘡疤式”工程的出現(xiàn)。

2.5分區(qū)分類、培育典型，優(yōu)先開展示范村規(guī)劃

一是加強區(qū)域統(tǒng)籌。從宏觀層面對全市域鄉(xiāng)村地區(qū)劃分功能區(qū)塊，分帶分區(qū)塊編制村莊規(guī)劃，每個村分別承擔(dān)各自的功能，如鄉(xiāng)村旅游帶，從吃、住、行、游、后勤等對村莊進行功能劃分，由點及面及線，一條帶上幾個村統(tǒng)一編制規(guī)劃，不必一個一個村莊編制。二是加強典型選樹。注意通過挖掘自身優(yōu)勢資源，確定不同的發(fā)展定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府厘清不同類型村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ)條件，有針對性地提出宅基地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場開發(fā)等方面的發(fā)展策略。培育典型，推廣多種類型的村莊規(guī)劃與發(fā)展經(jīng)驗，引領(lǐng)帶動縣域村莊規(guī)劃編制。

3小結(jié)

做好村莊規(guī)劃，有利于理清村莊發(fā)展思路，做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手，更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。但是，各地村莊存在一定程度的規(guī)劃滯后或原有規(guī)劃已跟不上形勢發(fā)展，在推動村級編制規(guī)劃時存在急于求成、千村一面、飄在空中等不良狀態(tài)。有序推進村莊規(guī)劃編制工作，應(yīng)完善建立村民為主體、政府部門組織、技術(shù)機構(gòu)支撐的協(xié)同機制，立足本縣，加強統(tǒng)籌，切實做到“多規(guī)合一”，強化培訓(xùn)，完善管理，提高規(guī)劃編制人員知農(nóng)水平，深入調(diào)查研究，分區(qū)分類培育示范典型，提升規(guī)劃的實用性和個性化。

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