陳琪祥

（江蘇省鹽城市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)步鳳鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，江蘇鹽城224045）

自黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來，全國各地不斷加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，深化農(nóng)村綜合改革，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展高效、安全、綠色、環(huán)保的都市農(nóng)業(yè)逐漸成為了我國大中型城市農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向[1]。江蘇省鹽城市南郊步鳳鎮(zhèn)幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，于2012年1月7日整建制劃入國家級鹽城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。步鳳鎮(zhèn)現(xiàn)版圖總面積129 km2，其中耕地面積為6 940 hm2，是江蘇省著名的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。20世紀(jì)末，步鳳鎮(zhèn)棉花種植面積長期穩(wěn)定在5 700 hm2左右，皮棉總產(chǎn)連續(xù)多年超過5 000 t，素有“華夏產(chǎn)棉第一鎮(zhèn)”的美稱。2011年的中央一號文件出臺，鼓勵開展土地適度規(guī)模經(jīng)營，步鳳鎮(zhèn)也在不斷加大土地流轉(zhuǎn)力度。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，耕作制度由棉—麥輪作逐步過渡為稻—麥輪作。目前，全鎮(zhèn)常年種植優(yōu)質(zhì)小麥5 700 hm2，水稻5 100 hm2。截止2019年，已經(jīng)發(fā)展家庭農(nóng)場56家，其中面積134.0 hm2以上的4家，67.0～134.0 hm2的7家，13.3～67.0 hm2的45家；另外，面積在13.3～33.3 hm2的種植戶60個左右。土地流轉(zhuǎn)面積高達4 200 hm2，規(guī)模種植面積占耕地面積的60%以上。

1 土地規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)越性

1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例大幅提升

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動力，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地零碎化經(jīng)營已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運而生。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)，即指擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)[2]。步鳳鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營后，大部分家庭農(nóng)場及種植大戶都實行稻—麥輪作。凡是流轉(zhuǎn)的區(qū)域，農(nóng)場主都會對原來田塊進行機械平整，開挖排水溝，建設(shè)防滲渠，使排灌十分方便。近幾年，政府也不斷加大土地整理力度，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例由2011年的38%提高到現(xiàn)在的83%，短短8年來，增加了45個百分點。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，較大幅度提升了農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。

1.2 土壤性狀得到進一步改良

土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以后，夏季5 700 hm2麥秸稈全部實現(xiàn)機械化全量還田，還田秸稈0.40 t/667 m2左右，還田率達100%。秋季5 100 hm2稻秸稈還田秸稈0.58 t/667 m2左右，還田率也達85%以上，年平均秸稈還田總量近1 t/667 m2。連續(xù)多年實施秸稈機械化全量還田，明顯改善了土壤理化性狀，促進了土壤團粒結(jié)構(gòu)的形成。已流轉(zhuǎn)的4 200 hm2土地平均土壤容重由原來的1.55 g/cm2降低到1.39 g/cm2，降低了10.3%；土壤有機質(zhì)含量由原來的1.31 g/kg提高到現(xiàn)在的1.69 g/kg，增加了29%。

1.3 全程機械化水平得到提高

土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后，經(jīng)過土地整理，全部實現(xiàn)條田化，一般田塊長度在400 m左右，寬度50～70 m，單塊農(nóng)田面積在2.4 hm2左右，十分有利于機械化作業(yè)。秋播小麥從播種、施肥、打藥到收獲，夏插水稻除部分雜交稻制種父母本人工栽插以外各個環(huán)節(jié)，全部實現(xiàn)機械化作業(yè)。機械化作業(yè)水平由2017年的81%提高到現(xiàn)在的97%，不僅提高了肥料、農(nóng)藥的利用率，還大大降低了勞動力成本，稻麥平均用工減少10.6個/667 m2，扣減機械作業(yè)成本，增效達150元/667 m2。

1.4 種植效益明顯提高

據(jù)步鳳鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心近幾年田間測產(chǎn)數(shù)據(jù)，2017—2019年，小麥平均產(chǎn)量428.8 kg/667 m2，水稻平均產(chǎn)量585.5 kg/667 m2，較周邊農(nóng)戶分別增加43.5、65.9 kg/667 m2。稻—麥輪作純效益為350～420元/667 m2。而常規(guī)個體種植戶如果計算人工費用，投入產(chǎn)出比基本維持在1︰1左右，種田基本無效益可言。

1.5 農(nóng)民工資性收入增加

步鳳鎮(zhèn)現(xiàn)有家庭農(nóng)場56家，其他種植大戶60戶，參與田間、場地管理的人員達278人，這部分人員年工資性收入在2.06萬元左右。同時，由于土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，解放了大批勞動力，步鳳鎮(zhèn)外出打工人員從2012年的7 150人增加到現(xiàn)在的14 580人。據(jù)步鳳黃海農(nóng)商銀行信息，截止2019年底，存款余額為32億元人民幣。2013—2019年，平均年遞增超過1億元，這還不包括區(qū)域內(nèi)常熟、大豐、射陽等農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)民存款。

2 土地規(guī)模經(jīng)營中存在的問題

2.1 糧食種植效益越來越低

小麥托市價從2017年連續(xù)3年每年調(diào)低3分，2019年，價格僅為2.24元/kg。粳稻2018年國家出臺的保護價為3.00元/kg，2019年降至2.60元/kg，降低了15.38%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，肥料上漲了10%左右，農(nóng)藥特別是殺菌劑，有的品種上漲幅度超過100%。以2018年為例，稻—麥輪作產(chǎn)量維持在上年水平的情況下，因稻麥銷售價格降低農(nóng)場主就減少收入260元/667 m2。

2.2 涉農(nóng)補貼政策及執(zhí)行上有偏差

國家明文規(guī)定，農(nóng)業(yè)支持（耕地地力）保護補貼由種植主體享受。但步鳳鎮(zhèn)由于在2011年開始，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議就規(guī)定，農(nóng)資綜合補貼由原來的農(nóng)戶享受，家庭農(nóng)場主只享受良種補貼和糧食直補2項補貼。2016年國家出臺政策，將3項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護（耕地地力保護）補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為120元/667 m2。該鎮(zhèn)在執(zhí)行政策的時候，按照2015年農(nóng)戶和家庭農(nóng)場主實際享受的補貼金額（農(nóng)戶享受的農(nóng)資綜合補貼為82.8元/667 m2；家庭農(nóng)場主及大戶享受的糧食直補20元/667 m2，小麥良種補貼10元/667m2，水稻良種補貼15元/667m2）進行了分割，補貼標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶80元/667 m2，家庭農(nóng)場主40元/667 m2。

2.3 土地流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏應(yīng)對風(fēng)險調(diào)節(jié)機制

步鳳鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂終止日期基本都為二輪承包結(jié)束，即2018年12月31日。協(xié)議大多數(shù)明確，土地租金每5年在原來的基礎(chǔ)上增加5%，或提高50元/667 m2，但沒有標(biāo)注如果糧價下行時對租金如何進行調(diào)整。家庭農(nóng)場主在糧價下行、遭遇自然災(zāi)害、種田沒有效益甚至虧本的情況下，很有可能出現(xiàn)棄租跑路的現(xiàn)象。而土地流轉(zhuǎn)協(xié)議都是村居和家庭農(nóng)場主簽訂，農(nóng)戶與村居的約定必須履行，如果農(nóng)場主等老板一旦毀約跑路，就目前種植糧食的效益，農(nóng)戶自然不會再接手已流轉(zhuǎn)的土地，將可能會出現(xiàn)土地拋荒、政府還要支付土地流轉(zhuǎn)金的尷尬局面。顯然相關(guān)履約約束及保證保險的機制沒有很好地建立起來。

2.4 抗御自然災(zāi)害能力仍很脆弱

農(nóng)業(yè)是個露天工廠，生產(chǎn)周期長，一旦遭遇自然災(zāi)害，往往造成減產(chǎn)減收。步鳳鎮(zhèn)有67 hm2左右雜交稻制種地，2013、2015、2016年3年遇到高溫，導(dǎo)致穎花退化，大面積減產(chǎn)；2014年花期遭遇嚴(yán)重低溫，形成自交結(jié)實，基本全軍覆沒。常規(guī)稻近幾年收獲期遭遇連續(xù)陰雨，不僅稻谷品質(zhì)遭受影響，也影響下茬小麥種植。其中，伍新村部分家庭農(nóng)場主有70 hm2水稻因收獲期推遲，以致后茬麥子無法播種。

2.5 農(nóng)機農(nóng)藝技術(shù)集成配套融合不夠

土地流轉(zhuǎn)以后，稻麥秸稈連續(xù)多年采用收獲后直接旋耕、犁耕等方式實施機械化全量還田，一是秸稈中的病原菌、蟲卵、草籽隨著秸稈被耕翻入土，增加了下茬作物病蟲草害的發(fā)生幾率；二是稻秸稈數(shù)量較大，冬季氣溫低，秸稈不易腐爛，導(dǎo)致秋播以后出苗不全，即使勉強出苗，也容易遭受凍害。這對實施秸稈機械化還田的田塊對下茬作物的播栽也提出了更高的要求，傳統(tǒng)的種植及田間管理方面的技術(shù)路線與秸稈機械化還田的要求配套融合還不夠。

2.6 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識仍很薄弱

《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》出臺以后，國家層面對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面要求嚴(yán)格，不斷加強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管。部分家庭農(nóng)場主雖然按要求不再使用禁用農(nóng)藥，但對限用農(nóng)藥概念模糊，超范圍使用農(nóng)藥現(xiàn)象仍較為普遍，年份安全間隔期把握不到位，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識較為淡薄，急待進一步提高。

3 相關(guān)對策

3.1 明確政策扶持主體

對涉農(nóng)補貼按照上級文件的規(guī)定，按照誰種植、誰享受的原則，直接補貼給實際種植戶。如果在政策執(zhí)行過程中有矛盾，建議由地方政府出面協(xié)調(diào)。

3.2 加大政策扶持力度

對農(nóng)業(yè)機械購置、農(nóng)業(yè)支持（耕地地力）保護、秸稈機械化還田、稻谷種植等涉農(nóng)補貼，建議在中央及省財政補貼的基礎(chǔ)上，地方也配套部分用于病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、測土配方施肥等工作。同時，提高農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面和支持力度，力爭做到應(yīng)保盡保，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的杠桿調(diào)節(jié)作用，降低家庭農(nóng)場主種植風(fēng)險。

3.3 健全租金調(diào)節(jié)與保險機制

根據(jù)糧食銷售價格，綜合家庭農(nóng)場主收入狀況，對土地租金進行靈活調(diào)整。調(diào)研表明，絕大多數(shù)家庭農(nóng)場主和種植大戶比較認(rèn)可實物抵租的辦法，即每畝田年租金按照一定數(shù)量的稻谷，結(jié)合當(dāng)年稻谷平均單價抵算。在常規(guī)年份、相關(guān)補貼到位的情況下，確保種植主體種糧有利可圖。同時，建立健全土地承租雙方履約約束機制。在有條件的情況下，引入商業(yè)化保險機制。

3.4 培養(yǎng)高素質(zhì)的相關(guān)人才

在土地適度規(guī)模經(jīng)營的過程當(dāng)中，由于集中管理需要投入更多的人力和物力，所以需要試著引入新的管理技術(shù)。要培養(yǎng)提高相關(guān)農(nóng)場的科學(xué)管理技術(shù)水平以及農(nóng)民的專業(yè)知識能力，讓土地規(guī)模經(jīng)營更加規(guī)范合理。為了能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)推向現(xiàn)代化發(fā)展的道路，相關(guān)部門可以對職業(yè)農(nóng)民進行專業(yè)的教育培訓(xùn)，主要內(nèi)容是農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營的業(yè)務(wù)管理?？茖W(xué)的管理方法對土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展有巨大的推進作用[3]。

3.5 強化專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)

部分家庭農(nóng)場主原來是搞企業(yè)或者在其他領(lǐng)域從事與農(nóng)業(yè)無關(guān)的活動，在農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)方面還是門外漢，因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)部門要切實加強相關(guān)專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，讓他們沒有后顧之憂。如秋季稻秸稈還田也有一定的技術(shù)含量，要通過秸稈粉碎、犁深耕還田，并加強田間管理等辦法降低種植風(fēng)險，同時地方政府要加大疏導(dǎo)力度，開展土地綜合利用。