聊城大學(xué) 程俊峰 孫士銀

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)應(yīng)對(duì)貧困挑戰(zhàn)、解決貧困問(wèn)題、擺脫貧困困境的關(guān)鍵舉措。自2013年習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西調(diào)研正式提出“精準(zhǔn)扶貧”以來(lái)，歷經(jīng)7年的時(shí)間，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果顯著。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中誠(chéng)國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司發(fā)布的《精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估》報(bào)告顯示，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中，貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、政策組合運(yùn)用、財(cái)政政策實(shí)施、返貧處置政策均得到很大程度的有效實(shí)施。在取得成效的背后，同時(shí)也面臨較為突出的精準(zhǔn)扶貧政策選擇性執(zhí)行的問(wèn)題，影響到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、貧困退出、貧困考核等多個(gè)環(huán)節(jié)。然而精準(zhǔn)扶貧政策的選擇性執(zhí)行，其影響根本仍在于目標(biāo)群體的參與，也就是貧困主體。警惕精準(zhǔn)扶貧政策的選擇性執(zhí)行，歸根究底還是要落實(shí)到目標(biāo)群體參與上。

一、精準(zhǔn)扶貧政策“選擇性執(zhí)行”對(duì)目標(biāo)群體參與危害極大

一是精準(zhǔn)識(shí)別階段參與水平偏低。首先，參與貧困識(shí)別的方式單一。一方面，一味沿襲傳統(tǒng)參與方式。貧困群體已經(jīng)習(xí)慣了被動(dòng)的參與會(huì)議、聽(tīng)廣播與個(gè)別接觸等方式，但這類(lèi)方式傳達(dá)民意的效果有限。另一方面，網(wǎng)絡(luò)參與有限。在電子政務(wù)的影響下，網(wǎng)絡(luò)對(duì)貧困群眾跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)商提供了平臺(tái)，但是貧困群眾的參與力度受限，并不能反映真實(shí)的貧困狀況。如多地推行的“六不評(píng)”“五看”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并不適合情況復(fù)雜的貧困戶，也不能夠反映出真實(shí)的情況。其次，貧困識(shí)別時(shí)的組織化參與力度不夠。一方面，村民委員會(huì)的功能存在偏移。不僅貧困群眾難以向組織反映，還會(huì)屈服于程序，讓識(shí)別程序固化僵化。另一方面，農(nóng)村的組織功能不靈。很少有組織專門(mén)代表弱勢(shì)群體向政府反映，最后只能以無(wú)果作罷，不了了之。

二是精準(zhǔn)幫扶階段參與主動(dòng)性不足。首先，扶貧項(xiàng)目在規(guī)劃時(shí)存在缺位。目標(biāo)群體參與程度對(duì)扶貧項(xiàng)目具有重大影響，但現(xiàn)實(shí)工作中很多表現(xiàn)為缺位，最后只得被動(dòng)接受。受錯(cuò)誤政績(jī)觀影響，某些領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造出可視的扶貧項(xiàng)目，在調(diào)研力度不足的情況下就擬定扶貧規(guī)劃。例如，貴州某縣的縣委書(shū)記為了“招商引資”，根本不管現(xiàn)實(shí)情況，盲目決定“千神廣場(chǎng)”與“養(yǎng)生谷”等扶貧項(xiàng)目，不僅損害了扶貧資源，同時(shí)受益非常小。其次，消極配合扶貧項(xiàng)目。在執(zhí)行扶貧項(xiàng)目前，相關(guān)部門(mén)會(huì)提前設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程，以保障項(xiàng)目落實(shí)，但由于扶貧項(xiàng)目的實(shí)施程序太具體，在落實(shí)期間目標(biāo)群體和基層干部將消耗很多精力與時(shí)間，這和目標(biāo)群體的現(xiàn)實(shí)收益與經(jīng)濟(jì)效率相悖。面對(duì)執(zhí)行人員的“一刀切”，精準(zhǔn)扶貧演變成為“精準(zhǔn)填表”，雖然目標(biāo)群體受損，但由于他們?nèi)狈⑴c力度與修正意見(jiàn)，所以最終也只得被動(dòng)配合扶貧項(xiàng)目完成上級(jí)考核目標(biāo)。

三是貧困推出階段參與功能弱化。首先，貧困戶認(rèn)可與民主評(píng)議環(huán)節(jié)參與力度不夠。一些地區(qū)并未整合目標(biāo)群體收入實(shí)施民主評(píng)議，更多的是整合工作經(jīng)驗(yàn)擬定脫貧方案，內(nèi)部評(píng)定后確立脫貧對(duì)象。例如，在對(duì)湖北進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)：將70%的貧困戶退出時(shí)并未征詢?nèi)后w意見(jiàn)。其次，公告公示的參與功能不夠。面對(duì)2020年的脫貧任務(wù)，一些地方制定了嚴(yán)格的脫貧任務(wù)與計(jì)劃。面對(duì)脫貧目標(biāo)責(zé)任制，雖然某些目標(biāo)群體沒(méi)有達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，但會(huì)強(qiáng)制脫貧。面對(duì)公告環(huán)節(jié)，由于個(gè)人操縱的影響，目標(biāo)群體的功能并不明顯。

四是脫貧考核階段參與有效性不高。首先，上級(jí)督查的群體參與不夠。一方面，書(shū)面考核缺乏有效性。雖然檔案材料和目標(biāo)群體有著密切關(guān)聯(lián)，但目標(biāo)群體除了簽名，大多數(shù)信息都是幫扶人員填寫(xiě)，所以檔案材料不能真實(shí)反映情況。另一方面，實(shí)地入戶調(diào)查參與效果不理想。某些地方在入戶調(diào)查時(shí)，只是機(jī)械的工作，存在側(cè)重便宜的情況。其次，基層在迎評(píng)應(yīng)檢時(shí)缺少群體參與有效性。迎評(píng)應(yīng)檢時(shí)，某些干部為了檢查，虛張聲勢(shì)，刻意制造紅火的景象，這種弄虛作假的情況和監(jiān)管檢舉有直接關(guān)系。

二、精準(zhǔn)扶貧政策“選擇性執(zhí)行”的形成原因

一是部分地區(qū)扶貧工作存在精準(zhǔn)扶貧政策無(wú)法覆蓋的特殊情況。以某些地區(qū)的搬遷工作為例，按照規(guī)定，人均建房面積不得大于25平方米，不僅減小了建房者的負(fù)債水平與建房成本，同時(shí)也控制了用地指標(biāo)，解決了脫貧住房難的問(wèn)題。但就現(xiàn)實(shí)中某些個(gè)例來(lái)看：很多貧困戶建造的房子超過(guò)了人均25平方米的規(guī)定。對(duì)于這類(lèi)偏差，不能將責(zé)任完全歸結(jié)于政策執(zhí)行，還需要整合農(nóng)戶調(diào)研情況與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)政策的普適性進(jìn)行深思。

二是政策執(zhí)行者執(zhí)行中的策略性與權(quán)益性。面對(duì)精準(zhǔn)扶貧，鄉(xiāng)村干部在工作時(shí)主要體現(xiàn)為對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的權(quán)益性變化，也就是在實(shí)施過(guò)程中對(duì)為了“偷懶”或者是“利益”改變執(zhí)行。比如說(shuō)，某些地方把原拆建戶當(dāng)成插花式搬遷，同時(shí)能享受危房改造與異地搬遷補(bǔ)助，就屬于交通執(zhí)行。機(jī)械執(zhí)行，在沒(méi)有整合執(zhí)行政策與實(shí)際情況的同時(shí)，讓政策成為教條。比如說(shuō)某縣在實(shí)施“四有標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，為減少責(zé)任與負(fù)擔(dān)，沒(méi)有整合農(nóng)戶情況，套用四有標(biāo)準(zhǔn)工作，從而剔除貧困戶。選擇性執(zhí)行，是整合上級(jí)要求，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，有選擇的執(zhí)行政策。再比如，上級(jí)要求落實(shí)農(nóng)戶收入計(jì)算工作，篩選貧困戶，但一直未落實(shí)，一直到上級(jí)限制指標(biāo)，才測(cè)算家庭收入。這幾種執(zhí)行，都說(shuō)明基層在精準(zhǔn)扶貧時(shí)的權(quán)益性與策略性。

三是個(gè)別農(nóng)戶的機(jī)會(huì)性。在精準(zhǔn)扶貧的影響下，貧困戶可以在醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)建設(shè)上得到很大的扶持，所以很多人爭(zhēng)相成為貧困戶。村組與村民復(fù)雜的人情紐帶，為貧困戶給予了機(jī)會(huì)。貧困戶識(shí)別不準(zhǔn)確、不公正的情況，助長(zhǎng)了貧困戶的心理預(yù)期。面對(duì)機(jī)會(huì)主義，精準(zhǔn)扶貧的邏輯與性質(zhì)出現(xiàn)了改變，從最初的扶弱，變成利益博弈和爭(zhēng)奪。某些農(nóng)戶通過(guò)分戶、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等形式達(dá)到貧困的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，然后以并戶、拆遷的形式獲得資金補(bǔ)助。也正是機(jī)會(huì)主義的影響，政策失去了初衷，即：政策結(jié)果與目標(biāo)存在偏移，一些農(nóng)戶為了得到補(bǔ)助不認(rèn)真經(jīng)營(yíng)自家產(chǎn)業(yè)，讓產(chǎn)業(yè)扶持政策大打折扣。

三、避免精準(zhǔn)扶貧政策“選擇性執(zhí)行”需從根本上加強(qiáng)目標(biāo)群體參與

一是扶貧政策改革。首先，拓展貧困識(shí)別渠道。一方面，充分運(yùn)用現(xiàn)有的參與方式與渠道，村民代表大會(huì)、會(huì)議室與個(gè)別接觸等符合鄉(xiāng)村習(xí)俗與地方語(yǔ)言，至今依然有實(shí)用性，所以目標(biāo)群體要科學(xué)應(yīng)用，為精準(zhǔn)扶貧出謀劃策。另一方面，學(xué)習(xí)新型網(wǎng)絡(luò)參與方式。在電子政務(wù)盛行的當(dāng)下，目標(biāo)群體參與渠道與政府的管理模式都出現(xiàn)了改變，同時(shí)也對(duì)目標(biāo)群體獲取信息給予了平臺(tái)。其次，提高組織參與力度。一方面，激發(fā)村委會(huì)功能，結(jié)合村委會(huì)的行政性與政治性，增強(qiáng)組織協(xié)商，出臺(tái)更科學(xué)的貧困識(shí)別途徑。另一方面，提高社會(huì)組織力量。引導(dǎo)群眾集中在一起，形成結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、章程統(tǒng)一的組織，通過(guò)政府與組織互動(dòng)，減少精準(zhǔn)扶貧的選擇性行為。

二是提高農(nóng)戶意識(shí)。首先，讓貧困群眾樹(shù)立主動(dòng)參與的意識(shí)。一方面，克服冷漠心理，提高主動(dòng)參與的意識(shí)。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目和目標(biāo)群體有直接關(guān)系，所以目標(biāo)群眾要抓住輸入政策與發(fā)展機(jī)會(huì)，主動(dòng)投入其中，在政策以內(nèi)爭(zhēng)取利益。另一方面，樹(shù)立權(quán)利意識(shí)。結(jié)合個(gè)人權(quán)益與利益，向政府說(shuō)明精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目安排與執(zhí)行情況，敢于和歪風(fēng)邪氣斗爭(zhēng)，這樣才能對(duì)營(yíng)造清風(fēng)正氣貢獻(xiàn)力量。其次，提高貧困群眾的參與能力。一方面，引導(dǎo)目標(biāo)群眾出謀劃策，鼓勵(lì)他們說(shuō)明脫貧問(wèn)題，讓每份資金都落在需要的地方。另一方面，和幫扶人員通力合作，確保精準(zhǔn)扶持的落實(shí)情況。

三是完善退出機(jī)制。首先，針對(duì)目標(biāo)群體建立貧困退出機(jī)制。出臺(tái)專項(xiàng)的發(fā)展制度，界定貧困退出與目標(biāo)群體參與的貧困認(rèn)可、民主評(píng)議和公告公示權(quán)利，并且界定目標(biāo)群體的退出形式、程序以及內(nèi)容，以提高參與的操作性，這樣才能對(duì)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)群體提供制度保障與法律依據(jù)，從而保障目標(biāo)群體參與價(jià)值。其次，優(yōu)化政策執(zhí)行的公開(kāi)制度。一方面，清楚信息共享范圍，對(duì)信息化內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。針對(duì)主動(dòng)公開(kāi)的相關(guān)內(nèi)容，借助各種形式加大解讀與宣傳力度，讓群眾了解退出程序。另一方面，建成公開(kāi)追責(zé)體系，完善監(jiān)管機(jī)制。

四是改進(jìn)考核體系。首先，增加上級(jí)督查的有效性。一方面，重視目標(biāo)群體評(píng)價(jià)，優(yōu)化書(shū)面考核框架，結(jié)合目標(biāo)群體滿意度，改善目標(biāo)群體在精準(zhǔn)脫貧項(xiàng)目的權(quán)重，讓其對(duì)考核結(jié)果真正產(chǎn)生價(jià)值。另一方面，探索怎樣提高目標(biāo)群體有效性。不只是表面問(wèn)題，還需要設(shè)置調(diào)查內(nèi)容；調(diào)查期間靈活發(fā)問(wèn)，深入精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略；引導(dǎo)目標(biāo)群體發(fā)表意見(jiàn)，確保調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性與有效性。其次，增加迎檢應(yīng)檢的有效性。針對(duì)一些基層單位存在的弄虛造假問(wèn)題，目標(biāo)群體可以參與到迎檢應(yīng)檢中，面對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目潛在的問(wèn)題，反映給上級(jí)部門(mén)，在調(diào)整優(yōu)化后，才能更好地處理并解決問(wèn)題。

綜上所述，原有的扶貧體制機(jī)制必須修補(bǔ)和完善。換句話說(shuō)，就是要解決錢(qián)和政策用在誰(shuí)身上、怎么用、用得怎么樣等問(wèn)題。扶貧必須要有“精準(zhǔn)度”，專項(xiàng)扶貧更要瞄準(zhǔn)貧困居民，特別是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金務(wù)必重點(diǎn)用在貧困居民身上，用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事，千萬(wàn)不能拿扶貧的錢(qián)去搞高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村建設(shè)，做形象工程不能實(shí)現(xiàn)扶真貧。