張海歐
(1.陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司, 陜西 西安 710075; 2.陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責(zé)任公司, 陜西 西安 710075; 3.自然資源部 退化及未利用土地整治工程重點實驗室, 陜西 西安 710075; 4.陜西省土地整治工程技術(shù)研究中心, 陜西 西安 710075)
土地整治是一項利國利民的民心工程,目前,我國土地整治工作取得了顯著成效,尤其在保障國家糧食安全、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。近年來,隨著我國城市化和工業(yè)化快速推進(jìn),土地需求日益增加,原有人均占有量較小的土地資源更加稀缺,土地作為城市發(fā)展賴以生存的資源,供需矛盾日益尖銳[1]。陜西省作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份,土地利用問題尤為突出,面臨需求量不斷增長,供應(yīng)量有限,農(nóng)業(yè)后勁不足等多方面挑戰(zhàn),全省糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)處在嚴(yán)重威脅之中。在新形勢、新任務(wù)下,如何通過土地整治,將有限的土地資源發(fā)揮更大效用,成為地區(qū)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的重大課題[2]。由于土地整治工作涉及范圍大,自然、經(jīng)濟(jì)、社會背景復(fù)雜,技術(shù)要求高,政策性強,制約因素多,實踐中面臨各種問題,影響工程實施及項目質(zhì)量。目前相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究主要著重于指導(dǎo)土地整治的發(fā)展方向,對技術(shù)性指導(dǎo)的基礎(chǔ)理論研究仍然相當(dāng)缺乏。為此,根據(jù)我國土地整治工作特點,針對實踐中存在的突出問題,總結(jié)土地整治項目實施和管理的工作要點和方法,并對今后的發(fā)展重點作出展望,對提升我國土地整治項目實施和管理水平,促進(jìn)土地整治事業(yè)的發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。
土地整治過程中涉及的自然、經(jīng)濟(jì)、社會背景等內(nèi)容復(fù)雜,涉及面廣,項目一般是在農(nóng)村及偏遠(yuǎn)山區(qū)進(jìn)行,因此會與當(dāng)?shù)卮逦瘯?、村組、村民等相關(guān)。更重要的是,土地是農(nóng)民的命根子,開展土地整治關(guān)乎整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)民切身利益。土地整治能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善、改善生產(chǎn)環(huán)境、增加耕地面積,對此農(nóng)民一方面希望開展土地整治,但又因項目周期長、涉及面廣更關(guān)注眼前利益而不考慮長遠(yuǎn)利益[3],部分群眾不配合或是設(shè)法阻攔,對項目實施帶來不利影響,也造成了實施方與農(nóng)民群眾的矛盾和對立。這一矛盾是項目實施過程中最多、最棘手、最難解決的問題,如何調(diào)動農(nóng)民群眾積極、主動參與土地整治項目是關(guān)鍵,有效化解矛盾,獲得農(nóng)民的理解和支持,將會使項目建設(shè)一路綠燈,從而提高施工效率,保證施工進(jìn)度,獲得事半功倍的效果。因此,做好項目開工前的動員和宣傳工作,加強公眾參與和支持是順利實施土地整治項目的必要前提,對后期項目的順利實施也具有重要作用。
一方面,項目開工前必須把當(dāng)?shù)卮褰M和村民的動員和宣傳工作作為首要任務(wù)來抓,采取多種形式宣傳土地整治相關(guān)政策和理念,如群眾宣講會、動員會、標(biāo)語、圖畫等宣傳國土資源管理、土地整治知識和有關(guān)政策,多方位地讓農(nóng)民群眾理解土地整治工作重要性及意義,充分認(rèn)識到土地整治是“工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”的重要手段,是一項真正讓自己、讓大家受益造福子孫后代的民生工程,引導(dǎo)他們積極支持土地整治工作[4]。使群眾接受并支持土地整治,排除思想疑慮,調(diào)動當(dāng)?shù)卮褰M和村民參與土地整治的積極性和自覺性,把“要他整治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八巍薄皳屩巍盵5]。
另一方面,開展土地整治往往以政府、企業(yè)為主導(dǎo),忽視了對農(nóng)民意愿的充分調(diào)查和深入分析,因此,在項目實施前要重視對項目區(qū)農(nóng)民的深入調(diào)查和分析,必須就相關(guān)問題與當(dāng)?shù)馗鞣教崆皽贤āEc農(nóng)民群眾溝通項目的規(guī)劃設(shè)計方案,結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)驗進(jìn)行項目設(shè)計與施工,使設(shè)計更加符合當(dāng)?shù)貙嶋H。土地整治項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工、土地權(quán)屬確定及調(diào)整等方案,必須要在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾參與、充分論證的基礎(chǔ)上,尊重民意編制和完善[6]。所有方案必須征得整治區(qū)域內(nèi)大多數(shù)村組和村民的意愿,并且要處理好村委會和村組的關(guān)系,讓村組在土地整治過程中具有明確和實際的權(quán)利及義務(wù),調(diào)動村組力量動員整治區(qū)域農(nóng)民群眾積極參與土地整治各項工作,防止脫離實際,盲目施工,閉門造車,違背農(nóng)民群眾意愿。
做好項目前期的調(diào)查和踏勘調(diào)研工作也是土地整治項目建設(shè)的基礎(chǔ)。項目前期的踏勘和調(diào)研主要包括對項目區(qū)地點、自然條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)內(nèi)容、土地權(quán)屬狀況等,主要通過查閱當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)資料、實地勘察、走訪農(nóng)戶、群眾座談交流等多種形式,對這些內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查、實地調(diào)研、綜合性分析[7]。為有針對性地進(jìn)行踏勘調(diào)研,要求踏勘之前對整治區(qū)域內(nèi)的工作底圖進(jìn)行熟悉。
做好記錄是踏勘過程一個重要的環(huán)節(jié)??梢酝ㄟ^筆錄、拍照、錄像等方式進(jìn)行記錄,有時還需要采集主要樣品;完成現(xiàn)場踏勘和調(diào)研后,必須及時編寫項目踏勘報告[12],報告的編制內(nèi)容主要包括:1) 項目地點、范圍、建設(shè)規(guī)模和性質(zhì)。2) 分析項目是否符合土地利用總體規(guī)劃或土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的規(guī)定及內(nèi)容。3) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)自然條件情況。4) 分析和總結(jié)項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀。5) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況,包括正在建設(shè)、擬建、落實了建設(shè)資金及與項目建設(shè)有關(guān)的已有水利、交通、電力、林網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。6) 項目建設(shè)主要內(nèi)容,包括主體工程,即土體有機重構(gòu)工程;配套工程,包括農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)、田間道路等工程。7) 項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地權(quán)屬現(xiàn)狀及調(diào)整方案等情況。項目規(guī)劃建設(shè)區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、他項權(quán)利的歸屬以及土地的確權(quán)登記發(fā)證等情況。
土地整治項目建設(shè)的實施過程中執(zhí)行監(jiān)理制對確保工程質(zhì)量具有非常重要的作用。土地整治項目建設(shè)主要包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)工程等涉及多個學(xué)科和行業(yè)的技術(shù),是一項綜合性、多學(xué)科交叉的工作。因此,為了確保工程質(zhì)量,需要聘請相關(guān)行業(yè)的監(jiān)理單位一起參與項目,對項目質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督[6]。聘請的監(jiān)理單位需要派駐相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)入工程現(xiàn)場跟蹤檢查,主要監(jiān)督內(nèi)容包括:1) 施工單位是否按照規(guī)劃設(shè)計方案和施工圖紙的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目建設(shè),確保嚴(yán)格按照工程規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。2) 對工程建設(shè)過程中的各種材料按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān),取樣檢驗,杜絕使用不合格材料。3) 隨機檢查各項工程,杜絕工程質(zhì)量問題的發(fā)生,發(fā)現(xiàn)問題及時處理。4) 記錄施工日志。工程監(jiān)理進(jìn)行月總結(jié)和報送、實施單位進(jìn)行每季度總結(jié)和報送,及時了解工程情況并進(jìn)行施工指導(dǎo)。5) 實行年度中期檢查匯報、年終綜合檢查和總結(jié)制度。6) 推行質(zhì)量終身責(zé)任追究制,進(jìn)入下階段工作之前現(xiàn)階段工程必須驗收合格,否則必須進(jìn)行返工,并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失,以切實提高工程建設(shè)質(zhì)量和水平。
土地整治項目檔案資料能夠真實完整反映項目建設(shè)全過程,是項目實施管理的重要組成部分,同時是工程質(zhì)量控制的重要依據(jù),還是管理部門進(jìn)行技術(shù)交流提高項目管理水平的重要手段和項目管理部分工作職責(zé)的體現(xiàn)[8-9]。近年來,陜西省為規(guī)范土地整治項目檔案資料管理工作,出臺了《陜西省土地開發(fā)整理項目檔案管理暫行辦法》,對項目檔案管理工作提出了明確要求,細(xì)化了項目檔案收集、整理的相關(guān)規(guī)定,對規(guī)范項目檔案管理工作起到了積極作用[10]。
土地整治項目檔案資料管理工作必須遵循真實可靠、齊全完整、統(tǒng)一規(guī)范的原則。土地整治項目建設(shè)過程中從立項、可行性研究、設(shè)計、施工、審計、竣工驗收等全過程中形成的文字、圖紙、圖表、音視頻等真實歷史記錄都應(yīng)按照歸檔標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組卷建檔,并指派專人專柜管理[8]。收集和整理的資料主要包括:1) 項目立項報告、項目可行性研究報告、項目設(shè)計文件、開工文件等批準(zhǔn)文件。2) 項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等招(投)標(biāo)文件材料。3) 反映項目工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金使用控制情況的文件材料。4) 按照項目工程實際情況繪制的圖紙。5)國家規(guī)定的其他文件材料。
土地整治是一項利國利民的民生工程,項目實施為項目區(qū)增加耕地面積,改善耕作條件和生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,切實增加農(nóng)民收入,具有明顯的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。從未來的發(fā)展趨勢看,土地整治工作的重點:一是新增耕地建設(shè)項目與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目實行統(tǒng)一規(guī)劃、實施和管理,走向規(guī)模化,突出綜合效益。二是由注重增加耕地面積向注重提高耕地質(zhì)量和農(nóng)田生態(tài)建設(shè)方向轉(zhuǎn)化,加強后期管護(hù)責(zé)任落實,確保新增耕地效益發(fā)揮最大化。三是建立土地整治行業(yè)后評價機構(gòu)、政策、體系,推動土地整治事業(yè)快速發(fā)展。