徐冠清

（煙臺大學 經(jīng)濟管理學院，山東 煙臺 264005）

村集體經(jīng)濟組織是我國鄉(xiāng)村治理重要的組織基礎和資金來源，隨著我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展邁入新階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革解決了村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭的產(chǎn)權障礙，同時保障了集體成員收益分配權。單純成立以村民利益最大化的股份制合作社或盈利最大化的公司模式都無法保障集體經(jīng)濟的持續(xù)高效運行，管理制度的公司化未配套相應的市場化經(jīng)營制度，現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營模式難以適應市場化趨勢，不利于改革的進一步深化，因此，為了更好地促進集體經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營模式改革勢在必行。實踐中村委會的“代管”行為已經(jīng)對集體經(jīng)濟組織的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用，“合一”狀態(tài)可能會造成集體資產(chǎn)流失、運營效率低等問題，厘清二者的關系是實現(xiàn)集體資產(chǎn)發(fā)展的重要保證。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

2012年黨的十八大以來，以清產(chǎn)核資、確權到戶和股份制改革為核心的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革進程不斷加快，改革開始取得實質(zhì)性進展，明晰了集體產(chǎn)權關系，根本目的是盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。然而，當前改革并為對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營模式做出進一步籌劃，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處于低效經(jīng)營狀態(tài)。

1.1 經(jīng)營收入占比低

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近十年全國農(nóng)村集體資產(chǎn)年均增速超10%，資產(chǎn)規(guī)模處于高速增長階段，2018年已達4.24萬億。資產(chǎn)規(guī)模的快速擴張，一定程度上掩蓋了現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不合理的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為收入、支出結(jié)構(gòu)的不合理性不斷增強。

1.1.1 收入不合理

經(jīng)營性收入依舊是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要收入來源，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)、自主發(fā)展能力的重要表征。但經(jīng)營性收入增速波動明顯，部分年份出現(xiàn)負增長，未實現(xiàn)穩(wěn)定增長的理想狀態(tài)。從收入結(jié)構(gòu)來看，經(jīng)營收入占比連續(xù)下滑，補助性收入比重不斷提高?？梢?，政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟的扶持力度不斷上升，同時增加了對政府的依賴程度，長期來看，降低了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展的積極性?！翱諝ご濉遍L期維持在70%的水平，也印證了農(nóng)村集體經(jīng)濟缺乏持續(xù)“造血”能力。

1.1.2 支出不合理

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支出不合理源于“政經(jīng)合一”體制下，服務職能與經(jīng)濟職能的矛盾性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行動原則是實現(xiàn)利潤最大化，經(jīng)濟性是最明顯特征；村委會的宗旨是為村民提供服務、支持社區(qū)建設，公益性是主要特征。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)成為村委會事實上的經(jīng)濟部門，而非獨立的行為主體，收益分配權掌握在村委會手中，導致利潤過多流入社區(qū)建設中。經(jīng)營性支出連年下降，服務性支出不斷增加，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一經(jīng)濟主體普遍喪失資本再投入機制，規(guī)模擴張幾乎處于停滯狀態(tài)。

1.2 農(nóng)民集體化意識較弱

農(nóng)民的集體化意識是指農(nóng)村參與集體事務、維持與集體權利義務關系的熱情。農(nóng)村集體化意識在人民公社的瓦解以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織邊緣化的過程中不斷弱化，村委會成為農(nóng)村集體行動的實際組織者與指揮者。農(nóng)民集體化意識在2006年取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”之后陷入低谷，這一政策減輕了農(nóng)民負擔，但也切斷了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與成員間重要的利益聯(lián)結(jié)。政府多次嘗試通過“一事一議”等制度重建農(nóng)民集體意識，然而，這種以財政力量扶持的制度不僅沒有提高農(nóng)民對集體的歸屬感，反而加劇了農(nóng)村集體事務對政府的依賴程度。“一事一議”政策效果偏離，原因在于“政經(jīng)合一”體制下，村委會控制了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營權與收益分配權，切斷了成員與組織的直接經(jīng)濟聯(lián)系，集體互動主體由成員與組織演變?yōu)榇迕衽c村委會。

1.3 集體資產(chǎn)收益分配矛盾加重

集體資產(chǎn)收益分配矛盾除了上述村委會的收益“掠奪”行為外，外來成員同原住民之間的矛盾越來越成為發(fā)達村莊面臨的嚴峻問題之一。外來成員的遷入沒有獲得農(nóng)村集體組織成員的身份與相應權利，但在村委會“代管”狀態(tài)下，伴隨著村委會服務職能的實現(xiàn)，村莊集體資產(chǎn)收益間接流向外來成員，導致集體成員平均收益損失。但外來成員獲得集體資產(chǎn)收益、享受均等服務的同時，卻沒有承擔集體成員相應義務。這一權利、義務不對等現(xiàn)狀，阻礙著農(nóng)村集體化意識的重建，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，同時村民內(nèi)部矛盾的激化也不利于村委會服務職能的實現(xiàn)。

1.4 代理人困境：內(nèi)、外部監(jiān)督失效

村干部貪腐行為近年來已有所減少，但其對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的阻礙作用依舊不能忽視。村委會在“政經(jīng)合一”體制下，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“代理人”，履行集體資產(chǎn)管理職能?！按砣死Ь场备词恰白晕冶O(jiān)督”體制的惡性循環(huán)：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的雙重失效。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部組織架構(gòu)與村委會高度融合，原本處于組織外部的村委會向內(nèi)部轉(zhuǎn)移，導致外部監(jiān)督缺失。村干部行為長期缺少制度環(huán)境的約束，僅靠賬務委托與地方政府監(jiān)督不能從根本上解決代理人困境。因此，如何在村級組織中建立一整套相對完善的制約與監(jiān)督機制，是有效約束代理人行為、降低監(jiān)督成本的重要路徑。

2 兩種治理經(jīng)驗的比較

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟治理在不同的歷史階段可以歸納為兩種模式：一是80年代依托農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式；二是90年代以珠三角地區(qū)為代表的股份合作制模式。二者在改革初期經(jīng)歷了快速發(fā)展，“政經(jīng)合一”提高了短期經(jīng)營組織效率，但實踐證明，在“政經(jīng)合一”體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟難以與市場化改革相適應，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)治理模式

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是農(nóng)村社隊企業(yè)，掌握著大量農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，實際控制權轉(zhuǎn)移到了地方政府手中，意味著農(nóng)村集體資產(chǎn)管理“行政化”的轉(zhuǎn)變。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也成為地方政府的重要稅收來源。90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制浪潮開始涌現(xiàn)，背景是“政經(jīng)合一”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營效益差，甚至瀕臨破產(chǎn)，重要稅收來源反而成為財政負擔。與之形成鮮明對比的是民營經(jīng)濟充分展現(xiàn)出市場活力，大大彌補了地方財政不足的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的同時意味著行政約束的自然剝離，“政經(jīng)分離”體制得以實現(xiàn)，也是改制成功的關鍵因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)困境的本質(zhì)是經(jīng)營體制與市場化改革的背離，與當前農(nóng)村集體經(jīng)濟改革背景存在諸多相似點。一方面謀求與市場的快速對接，另一方面在嘗試參與市場競爭中往往處于相對弱勢的不利地位。實際上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)無法照抄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向民營企業(yè)轉(zhuǎn)變的治理模式，根本原因是在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革背景下，集體資產(chǎn)產(chǎn)權明確分配到成員手中，在清晰的產(chǎn)權制度下，國有化或私有化路徑失去必要條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟改革提供了重要的實踐參考，“政經(jīng)分離”是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟“騰飛”的重要制度前提。實現(xiàn)經(jīng)營權特別是利潤分配權自主要求村委會剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有利于提高集體資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟專業(yè)化、降低服務職能負擔。

2.2 股份合作制治理模式

以珠三角地區(qū)為代表的股份制改革為我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，其發(fā)展過程中的治理經(jīng)驗也為現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革提供了借鑒。股份制改革目的是通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，緩解代理人困境。然而實踐證明，股份制改革的不徹底性不僅沒有緩和代理人困境，反而為代理人尋租提供了更多機會。導致這一現(xiàn)象的根本原因是股份制改革依舊沒有將村委會權力剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，“代管”現(xiàn)狀未改變。

股份制改革后，成員身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，享受清晰、合理的利潤分配權。但由于村委會經(jīng)營能力缺乏，經(jīng)濟職能無法充分履行，不得不選擇收益穩(wěn)定的依靠土地增值的租賃經(jīng)營模式，這也是珠三角地區(qū)近郊村莊的普遍現(xiàn)實選擇。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成為集體股東的村民并未如公司股東那般表現(xiàn)出對經(jīng)營狀況的關心，更多的注意力集中在短期分紅的多寡。可見擁有內(nèi)部監(jiān)督權的股東沒有依據(jù)制度設計履行監(jiān)督權，只是單方面享受收益分配權，導致對成為代理人的村委會未實現(xiàn)行為約束。

股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)濟市場化改革的重要實踐，但未建立基于“政經(jīng)分離”的內(nèi)、外部監(jiān)督機制不能有效制約代理人行為，導致改革實踐與理論產(chǎn)生較大偏差。村委會權力剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營，不僅有利于經(jīng)營效率的提高，還能夠改變當前“自我監(jiān)督”困局，建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度?？梢姡罢?jīng)分離”是農(nóng)村集體經(jīng)濟市場化的重要制度性前提。

3 結(jié)論建議

3.1 盡快實現(xiàn)“政經(jīng)分離”

“政經(jīng)合一”是現(xiàn)階段制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素，實現(xiàn)“政經(jīng)分離”是實現(xiàn)治理有效的前提。一是村委會主要成員應當剝離出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心崗位，但在無法滲透決策的崗位可以重合，這也有利于獲取村委會的外部支持；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要在人員分離的基礎上，實現(xiàn)賬務分離，保證收益分配權自主；三是可以選擇優(yōu)勢社會資源參與農(nóng)村集體經(jīng)濟治理，但也要預防資本侵占隱患。最后，“政經(jīng)分離”并不意味著村委會對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的放任，應當以外部支持者、監(jiān)督者的身份參與進來，集體資產(chǎn)的收益也應當合理流入社區(qū)建設中，在農(nóng)村內(nèi)部形成良性互動。

3.2 重建監(jiān)督機制，明確監(jiān)督主體

理想的監(jiān)督機制應當包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督主要是通過建立財務制度、決策審議制度、投票制度等現(xiàn)代企業(yè)制度實現(xiàn)監(jiān)督目標，是預防集體資產(chǎn)流失、保證農(nóng)村集體經(jīng)濟穩(wěn)定運行的主要手段。外部監(jiān)督是以村委會為主體，在“政經(jīng)分離”體制下，支持村莊集體經(jīng)濟發(fā)展，履行其管理集體資產(chǎn)職能。在“內(nèi)部-外部”監(jiān)督機制中，構(gòu)建職責清晰的權力關系，打破“自我監(jiān)督”現(xiàn)狀是實現(xiàn)監(jiān)督有效的重要保障。

3.3 重建集體化意識

集體化意識直接表現(xiàn)為成員對集體行動的認可與參與程度，當前農(nóng)村的集體行動主要依賴于“一事一議”制度，本質(zhì)上是政府對農(nóng)村集體建設的財政補貼。因此，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立基于成員內(nèi)部的集體行動機制尤為重要，財政補貼應當作為補充手段在集體事務中發(fā)揮激勵作用，同時能夠緩解地方財政壓力。農(nóng)民集體化意識的重建需要強化成員與集體的權利和義務聯(lián)結(jié)，既能夠平等享受集體帶來的好處，又要在集體需要個人參與時積極履行義務，二者缺一不可。另一個需要注意的問題是，在履行義務、享受權利時要強調(diào)成員身份，特別是與普通村民加以區(qū)別，有利于提高成員的集體認同感。

3.4 完善人才制度建設，提高經(jīng)營水平

人力資源是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要資本。村干部擁有一定優(yōu)勢社會資本，能夠獲取較多外部支持，特別是“能人”型村莊，“政經(jīng)合一”體制短期內(nèi)能夠提高效率。但長期來看，伴隨著村委會換屆等不利因素的出現(xiàn)，這種體制的增益將會逐漸消失?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求所有權與經(jīng)營權分離，引進專業(yè)化的管理人才有利于提高經(jīng)營效率。建設農(nóng)村集體經(jīng)濟人才制度，一是政府層面要通過集中培訓，提高管理層經(jīng)營水平，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與市場經(jīng)濟的有效對接，二是要盡快打破農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對外部人才引進的排斥現(xiàn)狀，充分利用社會人才資源。