胡廣琴

【摘要】我國進入ppp高速發(fā)展時期，根據財政部官方統(tǒng)計數據，截至2019年8月31日，ppp綜合信息平臺累計入庫項目9182個，投資額13.9萬億元;累計落地項目5969個，投資額9.1萬億元，落地率65%;累計開工項目3553個，投資額5.3萬億元，開工率59.2%。由此我們可以看出ppp政策為市場帶來了積極的市場效應，充分調動社會資本的積極性，是一項效果顯著的經濟政策。

【關鍵詞】PPP? ?政策? ? 財政承受

隨著項目融資的發(fā)展，有一個詞PPP（Public-Private Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力）開始出現并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，并論述它的理論基礎。

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。

廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值（Value For Money）原則。

一、現今我國關于PPP項目的政策支持

2019年7月1日，《政府投資條例》開始施行;在此背景下，國家發(fā)改委發(fā)布《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）。這是國務院已經以條例方式讓國家發(fā)改委穩(wěn)健、科學、總結統(tǒng)籌性的執(zhí)行新的條例，此通知意義重大，以便更加規(guī)范化、規(guī)則化、有序化，從而法制化，讓法治化的落地有依據。

我國進入ppp高速發(fā)展時期，根據財政部官方統(tǒng)計數據，截至2019年8月31日，ppp綜合信息平臺累計入庫項目9182個，投資額13.9萬億元;累計落地項目5969個，投資額9.1萬億元，落地率65%;累計開工項目3553個，投資額5.3萬億元，開工率59.2%。由此我們可以看出ppp政策為市場帶來了積極的市場效應，充分調動社會資本的積極性，是一項效果顯著的經濟政策。

二、PPP項目操作流程

2014年，財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南，保證了政府和社會資本合作項目實施質量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

三、關于審計PPP項目的關注點

一是，嚴格審核PPP項目的立項文件。PPP項目可行性論證既要從經濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術和經濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面，對項目可行性進行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。

根據取得的PPP項目的批復的可行性研究報告、核準文件、備案信息與具體的項目實施方案、招投標文件、合同的主要內容應保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設中出現以下情形的，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。我們在審計過程中，經常發(fā)現很多PPP項目在批復文件中的資金來源與實施方案或者具體實施過程中的資金來源不一致，根據上述規(guī)定，這些項目應當重新報審批。

二是，審查PPP項目的物有所值評價和財政承受能力評估以及實施方案。根據取得的兩評一案，我們重點可以從財政承受能力和實施方案入手。其中：

（1）財政承受能力是指每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。我們在審計過程中需要了解當年當地政府的一般公共預算支出，核定財政承受能力。

（2）PPP項目實施方案是整個PPP項目的靈魂。按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括項目概況、風險分配、運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和采購方式等內容。實施方案主要包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇等內容。

針對實施方案的審計主要考慮：實施方案、招投標文件、合同的主要內容應與經批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實施方案、招投標文件、合同或建設中出現以下情形的，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序：①項目建設地點發(fā)生變化;②項目建設規(guī)模和主要建設內容發(fā)生較大變化;③項目建設標準發(fā)生較大變化;④項目投資規(guī)模超過批復投資的10%。

（3） PPP 項目來說，政府投資主體與社會資本投資主體的利益取向不同，政府更關注公共利益的維護和實現，著眼于建設項目的質量控制、進度控制和投資控制，更加關注項目功能實現的社會宏觀績效，但社會資本投資主題更加關注微觀利益及財務效益，因此，基礎設施的公共屬性因 PPP 模式的施行而被切割開來，對已經習慣于以投資者利益為主導的政府審計機關來說，會出現無所適從的困惑。針對PPP項目的審計，要求國家審計機關應將審計重點轉向前期決策審計、戰(zhàn)略規(guī)劃審計、契約合同審計和投資績效審計。如何只是關注于投資審計單一目標，可能無法全面評價項目主體的全貌。共生互動、互惠互利是利益相關者的核心所在，契約（ 政治契約、市場契約） 是利益關系得以維持的基礎。審計制度安排是利益相關者利益協(xié)調的過程。政府是合作廣度最大的集體，這一特征決定只有政府審計才能夠代表包括所有社會公眾在內的利益相關者對經營者進行監(jiān)督。

今后，將進一步規(guī)范PPP項目帶來的地方政府隱性債務風險，厘清政府與社會資本的合作模式，規(guī)范PPP項目的運作，補齊基礎設施短板。