陳 宇

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

黨的十九大對(duì)中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代進(jìn)行了精準(zhǔn)定位，明確指出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這為中國(guó)特色社會(huì)主義在新時(shí)代的建設(shè)指明了方向。(1)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月19日。在中國(guó)特色社會(huì)主義邁向新時(shí)代的發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，中華民族共同體得到顯著鑄牢。然而，當(dāng)今正處于世界未有之大變局，中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)依然處于并將長(zhǎng)期處于初級(jí)階段，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。(2)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月1日。黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的判斷、指南和政策也為民族工作事務(wù)現(xiàn)代化提供了方向。

自新中國(guó)建立以來(lái)的70余年，民族工作事務(wù)治理在黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民以馬克思主義基本原理同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，在領(lǐng)導(dǎo)人民治理民族工作事務(wù)長(zhǎng)期實(shí)踐中，通過(guò)創(chuàng)造性的探索、建構(gòu)、創(chuàng)新和完善中不斷走向現(xiàn)代化。在新中國(guó)成立70年來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)了中華民族各族人民高度團(tuán)結(jié)凝聚，根植于中國(guó)土地以勤勞智慧創(chuàng)造了繁榮昌盛的發(fā)展奇跡，使得中華民族實(shí)現(xiàn)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍。黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理工作事務(wù)的實(shí)踐證明，民族工作事務(wù)治理制度和體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度和體系的重要組成部分，具有強(qiáng)大的生命力和具有巨大的優(yōu)越性，是能夠推動(dòng)中華民族共同體走向偉大復(fù)興的制度和體系。

在推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，全面實(shí)現(xiàn)依法治理民族工作事務(wù)不僅是民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的重要保障，也是民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。(3)張文顯：《法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化在本質(zhì)上就是在治國(guó)理政中國(guó)家制度體系的不斷通過(guò)立法程序完善為《憲法》、法律及規(guī)定。在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理民族工作事務(wù)中，黨以黨的章程、基本法規(guī)及基本工作路線，以及以《憲法》為核心和《民族自治法》為主體所建構(gòu)起來(lái)的具有體系的法律制度，具體來(lái)看就是圍繞著以民族區(qū)域自治制度為軸心的龐大關(guān)涉民族工作事務(wù)的法律體系。在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理民族工作事務(wù)中，不斷通過(guò)法律程序?qū)⒅卫斫?jīng)驗(yàn)精細(xì)化、制度化和法律化，便會(huì)使得民族工作事務(wù)治理制度具有權(quán)威性、長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性，避免了缺乏法律制度治理過(guò)程中存在的特殊性、臨時(shí)性和波動(dòng)性，從而保證民族工作事務(wù)治理長(zhǎng)治久安。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是治國(guó)理政中遵循法治思維、法制原則和法律規(guī)律的國(guó)家治理制度執(zhí)行能力。在黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理民族工作事務(wù)中，始終堅(jiān)持人民群眾的主體地位、凝聚起社會(huì)的最大共識(shí)和依據(jù)法律規(guī)定的基本規(guī)律方式治理國(guó)家，摒棄在民族工作事務(wù)治理中依靠意志目標(biāo)、政治權(quán)力及行政權(quán)威等方式管理，將依法治理建構(gòu)為治理民族工作事務(wù)的基本思維、方略和方式，將法治貫穿在民族工作事務(wù)治理的理念、過(guò)程及結(jié)果的全階段中。

習(xí)近平總書記在2019年的“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)”中明確指出，“要依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，依法保障各民族合法權(quán)益。要依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行。”(4)《習(xí)近平在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展 各民族共建美好家園共創(chuàng)美好未來(lái) 李克強(qiáng)主持 汪洋王滬寧趙樂(lè)際韓正出席》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月28日。實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系的現(xiàn)代化在本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)依法建立起完善的民族事務(wù)治理制度，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化就是要在治理民族事務(wù)中依法執(zhí)行治理制度。在民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，民族工作事務(wù)治理的現(xiàn)代化和法治化在本質(zhì)上是相輔相成、相互契合且相得益彰的互嵌關(guān)系。在全面依法治理民族工作事務(wù)中實(shí)現(xiàn)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化，對(duì)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度、鑄牢中華民族共同體意識(shí)及實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家共同繁榮等方面，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展中的民族工作事務(wù)治理范式

在王朝國(guó)家時(shí)期，由于王朝國(guó)家以漢族的中心地區(qū)與以少數(shù)民族為主的外圍邊陲地區(qū)不論在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多方面差別都較大，因此王朝國(guó)家在處理民族治理問(wèn)題的方式主要以“族際主義”為基本范式?！白咫H主義”處理民族關(guān)系的方式在本質(zhì)上是基于王朝國(guó)家為維護(hù)中央權(quán)威而采取的統(tǒng)治手段。王朝國(guó)家時(shí)代的處理民族問(wèn)題的方式盡管根本目標(biāo)在維護(hù)中央統(tǒng)治權(quán)威，但是這些處理民族問(wèn)題的方式還是促進(jìn)了各族人民交往、交流和融合，為中華民族共同體在近代以來(lái)的形成奠定了深厚歷史基礎(chǔ)，涵養(yǎng)了中華民族共同體的國(guó)家觀、民族觀和歷史觀。進(jìn)入近代以來(lái)，固步自封的王朝國(guó)家遭遇到西方帝國(guó)主義的侵略，中華民族在內(nèi)外危機(jī)的生死存亡歷史緊要關(guān)頭選擇了“區(qū)域主義”處理民族間關(guān)系，治理民族關(guān)系方式的“區(qū)域主義”成為現(xiàn)代民族國(guó)家的根本政治制度，并成為鑄牢中華民族共同體的制度根基。

(一)王朝國(guó)家時(shí)代“族際主義”的統(tǒng)治范式

傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)期，中國(guó)民族關(guān)系產(chǎn)生于宅茲中原的漢族與布羅周邊少數(shù)民族的互動(dòng)之中，這種長(zhǎng)期互動(dòng)歷史演進(jìn)塑造了中國(guó)王朝國(guó)家時(shí)期的族際關(guān)系模式。從歷史演進(jìn)來(lái)看，傳統(tǒng)王朝國(guó)家民族關(guān)系的處理方式在夏商周開始萌芽，在秦漢整合多民族國(guó)家的時(shí)期基本奠定，此后又在歷代的繼承、發(fā)展和完善中不斷健全，直到元明清時(shí)期到達(dá)巔峰狀態(tài)。在王朝國(guó)家處理民族問(wèn)題的過(guò)程中， 盡管王朝在不同時(shí)期都會(huì)存在傾覆更替，但是王朝國(guó)家處理民族問(wèn)題采取的“守中治邊”“守在四夷”“以夏化夷”及“德治教化”等核心思想作為處理民族關(guān)系的核心思想，是歷代歷朝沿襲、承接和改造基本方略的做法，在長(zhǎng)達(dá)千年的歷史演變中并沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化。(5)方鐵：《論中國(guó)古代的治邊方略》，載《中國(guó)邊疆史地研究》2017年第1期。

早在夏商周時(shí)期，集中于黃河中下游的漢族建立的王朝國(guó)家便與在外圍地帶文化上截然不同的少數(shù)民族東夷、西戎、南蠻、北狄采取戰(zhàn)爭(zhēng)征服、和親通婚及爵服籠絡(luò)等發(fā)生關(guān)系，中原王朝與周邊少數(shù)民族關(guān)系的性質(zhì)實(shí)際上為“封貢關(guān)系”(6)馬大正：《中國(guó)邊疆經(jīng)略史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013年版，第9頁(yè)。。秦漢時(shí)期是中國(guó)傳統(tǒng)王朝國(guó)家的國(guó)家政權(quán)建立、領(lǐng)土疆域奠定和政治制度建構(gòu)的發(fā)生學(xué)時(shí)期，彼時(shí)也是傳統(tǒng)王朝國(guó)家治理邊疆民族事務(wù)的發(fā)端時(shí)期，中原王朝在這個(gè)時(shí)期成立了專門治理機(jī)構(gòu)處理民族關(guān)系。秦朝在中央設(shè)立了“典客”和“典屬國(guó)”來(lái)管理邊疆民族事務(wù)，漢朝則繼承秦朝則在中央設(shè)立了“客曹尚書”和“大鴻臚”，在地方設(shè)立屬國(guó)都尉及區(qū)域都護(hù)，國(guó)家建立起專門制度解決邊疆少數(shù)民族事務(wù)。在隋唐時(shí)期，中原王朝依然繼承前朝“懷柔以文德”與“羈縻而受之”等封貢思想，采取厚往薄來(lái)等方式來(lái)?yè)Q取少數(shù)民族的政治順從、經(jīng)濟(jì)褒獎(jiǎng)和文化認(rèn)同。(7)方鐵：《古代“守中治邊”、“守在四夷”治邊思想初探》，載《中國(guó)邊疆史地研究》2006年第4期。在宋元時(shí)期，由于少數(shù)民族地區(qū)紛紛建立起強(qiáng)有力的地方政權(quán)，所以中原王朝根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的狀況因地制宜地采取懷柔、羈縻及封貢等政策。到明清時(shí)期，王朝國(guó)家在封建統(tǒng)治上達(dá)到了巔峰，因此中原王朝在對(duì)少數(shù)民族的開拓經(jīng)略中主要采取土司制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的絕對(duì)統(tǒng)治和開發(fā)經(jīng)營(yíng)，彼時(shí)也是中原王朝治理民族問(wèn)題最為成熟的時(shí)期。

可見(jiàn)，在王朝國(guó)家時(shí)期，歷朝歷代都繼承了前代處理少數(shù)民族事務(wù)的思想理念、組織機(jī)構(gòu)和交往方式。傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)期對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治方式可以延續(xù)近千年而不斷，無(wú)論是王朝國(guó)家時(shí)期前半期的懷柔羈縻政策還是后半期的土司制度政策，都采取的是“族際主義”的關(guān)系模式進(jìn)行治理?！白咫H主義”的多民族在國(guó)家解決民族問(wèn)題方式，不僅有效地維護(hù)了中華民族共同體在千年歷史中綿延不絕，而且還促進(jìn)各民族在歷史長(zhǎng)河中不斷交流、交往和融合，塑造了中華民族共同體的歷史底色。

(二)民族國(guó)家時(shí)代“區(qū)域主義”的治理范式

近代以來(lái)，世界進(jìn)入到西升東落的歷史大變局中，在科學(xué)技術(shù)上領(lǐng)先的西方國(guó)家率先發(fā)展起來(lái)，繼而，崛起的西方國(guó)家采用堅(jiān)船利炮將東方納入到西方國(guó)家的資本主義生產(chǎn)體系中。因此，在該百年未有之大變局中，中國(guó)傳統(tǒng)王朝國(guó)家的邊疆地區(qū)開始陷入到西方國(guó)家瓜分的地區(qū)，而邊疆地區(qū)的危機(jī)也導(dǎo)致了中華民族出現(xiàn)了四分五裂危機(jī)，可謂疆域危機(jī)、民族危機(jī)和統(tǒng)治危機(jī)交相激蕩。彼時(shí)，中國(guó)西北遭到英俄插手并直接侵入新疆、西藏，沙俄從東北不斷的侵吞中國(guó)黑龍江、內(nèi)蒙古領(lǐng)土，法國(guó)殖民者則從越南逐漸進(jìn)入到廣西、云南等，日本和美國(guó)時(shí)刻覬覦著在東南的寶島臺(tái)灣。為侵占這些疆域，西方列強(qiáng)開始借助武力、強(qiáng)權(quán)及利益等方式，通過(guò)干涉王朝國(guó)家的少數(shù)民族事務(wù)來(lái)從民族共同體上肢解中華民族，具體為干涉、侵略及顛覆中央政權(quán)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)統(tǒng)治的法律地位。(8)劉禾：《跨語(yǔ)際實(shí)踐：文學(xué)、民族文化與被譯介的現(xiàn)代性》，宋偉杰等譯，北京：生活·讀書·新知·三聯(lián)書店，2002年版，第369～463頁(yè)。在19世紀(jì)末期，中國(guó)頓時(shí)陷入到國(guó)家領(lǐng)土疆域被西方列強(qiáng)侵略、民族共同體受到外來(lái)干涉面臨解體和國(guó)家統(tǒng)治制度體系腐朽無(wú)能治國(guó)理政的危機(jī)，中原王朝國(guó)家傳統(tǒng)上處理同周邊民族的關(guān)系的方式已不適用于處理分裂時(shí)代的族際關(guān)系。(9)蔣廷黻：《中國(guó)近代史》“總論”，北京：中國(guó)華僑出版社，2016年版，第1頁(yè)。

在面臨著亡國(guó)滅種的危機(jī)關(guān)頭，現(xiàn)代國(guó)家的主權(quán)意識(shí)、領(lǐng)土意識(shí)、公民意識(shí)、制度意識(shí)及外交思維等現(xiàn)代國(guó)家的政治制度在萌生。(10)周平：《中國(guó)的邊疆治理:族際主義還是區(qū)域主義？》，載《思想戰(zhàn)線》2008年第3期。中原王朝國(guó)家不得不沉底調(diào)整以“族際主義”處理民族問(wèn)題的模式，進(jìn)而以引進(jìn)西方現(xiàn)代民族國(guó)家這種政治制度解決民族問(wèn)題。中央政權(quán)最直接的目標(biāo)就是通過(guò)對(duì)國(guó)家政治地理空間的維護(hù)來(lái)確保國(guó)家的領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立及制度整備，這將同時(shí)解決領(lǐng)土陷落、民族分裂和統(tǒng)治衰微的危機(jī)局面。(11)彭武麟：《關(guān)于中國(guó)近代民族關(guān)系史研究的幾點(diǎn)思考》，載《民族研究》2004年第2期。正是在引進(jìn)西方民族國(guó)家的民族共同體、政治共同體及國(guó)家統(tǒng)治制度之后，中央政權(quán)通過(guò)在現(xiàn)代民族國(guó)家體系中給予少數(shù)民族地區(qū)自治權(quán)力，中央政權(quán)治理民族問(wèn)題的模式從族際關(guān)系變成了區(qū)域關(guān)系。(12)肖濱：《擴(kuò)展中國(guó)政治學(xué)的現(xiàn)代國(guó)家概念》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第2期。在新中國(guó)建立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)在革命時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人民處理民族關(guān)系的探索實(shí)踐，明確在少數(shù)民族地區(qū)建立民族區(qū)域自治制度，并將民族區(qū)域自治制度確定為多民族國(guó)家的根本政治制度。在中國(guó)的現(xiàn)代民族國(guó)家政治制度中，民族區(qū)域自治制度從根本上解決了現(xiàn)代民族國(guó)家的高度凝聚和少數(shù)民族地區(qū)自治的關(guān)系，民族區(qū)域自治制度的制度理念、組織架構(gòu)及治理實(shí)踐都是在國(guó)家整合和民族自治的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)。(13)周平：《鑄牢中華民族共同體意識(shí)的雙重進(jìn)路》，載《學(xué)術(shù)界》2020年第8期。

民族區(qū)域自治制度是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民在探索解決民族問(wèn)題中，以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)同中國(guó)具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)，探索走中國(guó)道路處理民族間關(guān)系實(shí)踐的智慧結(jié)晶。從民族區(qū)域自治制度建立起，民族區(qū)域自治制度大致走過(guò)了建國(guó)初期的建構(gòu)時(shí)期(1951—1957年)、特殊年代時(shí)候的偏移時(shí)期(1957—1978年)、改革開放以來(lái)的恢復(fù)時(shí)期(1978—2012年)，以及在社會(huì)主義新時(shí)代的調(diào)整時(shí)期(2012—2019年)。(14)周平：《“兩個(gè)結(jié)合”：民族區(qū)域自治制度的圭臬》，《載社會(huì)科學(xué)研究》2020年第3期。民族區(qū)域自治制度在這些部分歷史階段存在著挫折甚至遭到破壞，但是民族區(qū)域組織制度作為中華現(xiàn)代民族國(guó)家的根本政治制度在根本上并沒(méi)有被破壞，并且在改革開放之后不斷的調(diào)整和完善中走向了更高階段。在中華現(xiàn)代民族國(guó)家建立后的治理民族工作事務(wù)的制度中，以民族區(qū)域自治制度為核心的制度體系中還有民族工作會(huì)議、自治地區(qū)工作會(huì)議、團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰會(huì)議及其他方面補(bǔ)充制度，這些治理制度共同圍繞著民族區(qū)域自治制度鑄牢中華民族共同體，使得中華民族共同體邁向更高階段的凝聚融合。

二、國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與民族工作事務(wù)治理的境遇

在中華民族共同體演進(jìn)的千年歷史長(zhǎng)河中，中華民族積累了處理好民族關(guān)系的豐富經(jīng)驗(yàn)和智慧，處理民族關(guān)系的“族際主義”和“區(qū)域主義”都是在當(dāng)時(shí)的歷史境遇下的最優(yōu)政策選擇。然而，隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的建立，特別是現(xiàn)代民族國(guó)家發(fā)展到現(xiàn)代化之后，需要相應(yīng)地調(diào)整民族工作事務(wù)治理方式來(lái)回應(yīng)變化了的現(xiàn)代化的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)性。在國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，以“區(qū)域主義”為核心的民族工作事務(wù)需要在繼往開來(lái)中不斷進(jìn)行調(diào)整治理方式，來(lái)促進(jìn)作為現(xiàn)代民族國(guó)家基礎(chǔ)性社會(huì)政治機(jī)制的中華民族共同體朝著更高階段整合凝聚。

(一)社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與民族工作事務(wù)治理境遇

馬克思對(duì)人的本質(zhì)有著經(jīng)典的論斷，認(rèn)為：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！?15)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第56頁(yè)。人作為特殊的社會(huì)存在，人始終同社會(huì)普遍的聯(lián)系在一起，人與人之間的關(guān)系決定了人的存在、發(fā)展和未來(lái)，人的這種關(guān)系實(shí)然狀態(tài)便是社會(huì)關(guān)系。廣義的社會(huì)關(guān)系如馬克思指出的是“人們交互作用的產(chǎn)物”(16)《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京：人民出版社，1995年版，第320頁(yè)?！吧a(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂的社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂的社會(huì)”(17)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第363頁(yè)。。狹義上的社會(huì)關(guān)系則是人們相互交往形成的作用系統(tǒng)，或者是“社會(huì)本身”是“處于社會(huì)關(guān)系中的人本身”，那么此處的社會(huì)關(guān)系不在具有總的性質(zhì)，而是“規(guī)定社會(huì)本身性質(zhì)并構(gòu)成社會(huì)基本內(nèi)容的那種東西，社會(huì)本身整合成系統(tǒng)的那種東西”(18)《馬克思恩格斯全集》第46卷，北京：人民出版社，2001年版，第226頁(yè)。。

奧古斯特·孔德(Auguste Comte)將人的思辨發(fā)展階段分為神學(xué)階段、形而上學(xué)階段和實(shí)證階三個(gè)階段，人的社會(huì)關(guān)系也呈現(xiàn)相應(yīng)階段的表現(xiàn)。(19)[法] 奧古斯特·孔德：《論實(shí)證精神》，黃建華譯，南京：譯林出版社，2011年版，第1～2頁(yè)。塔爾科特·帕森斯(Talccot Parsons)將社會(huì)的演進(jìn)分為原始階段、中間階段和現(xiàn)代階段，不同的社會(huì)階段顯示出不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)。(20)[美] 塔爾科特·帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德，夏遇南，彭剛譯，南京：譯林出版社，2008年版，第98～100頁(yè)。很顯然，從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)階段，社會(huì)關(guān)系在不同的社會(huì)階段都表現(xiàn)出不同的性質(zhì)，社會(huì)朝現(xiàn)代化變遷中，主要呈現(xiàn)出個(gè)人活動(dòng)和社會(huì)制度的高度分化和專門化，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域都有著不同的顯著變遷。(21)[以] 什穆埃爾·艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版，第2～20頁(yè)。在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)的階段，現(xiàn)代社會(huì)會(huì)逐步孕育出相應(yīng)的方法和機(jī)制用以處理不斷變化的問(wèn)題，以及隨之而來(lái)的協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)和整合復(fù)雜問(wèn)題的社會(huì)機(jī)制。(22)[以] 什穆埃爾·艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版，第43頁(yè)。從現(xiàn)代民族國(guó)家這種政治共同體的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型來(lái)看，現(xiàn)代民族國(guó)家社會(huì)中的民族工作事務(wù)顯然面臨著與傳統(tǒng)社會(huì)截然不同的社會(huì)關(guān)系，傳統(tǒng)國(guó)家依靠族裔、血緣及宗教等處理族際關(guān)系的方式，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代社會(huì)依靠法律、制度和組織等治理族際關(guān)系的方式，治理民族工作事務(wù)的根本性質(zhì)從文化性治理變成了關(guān)系性治理。

(二)社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與民族工作事務(wù)治理境遇

除了組成社會(huì)的人以外，社會(huì)還有其自身的存在狀態(tài)，在社會(huì)中的人因?yàn)槠湫再|(zhì)和要素不同有著不同的聯(lián)系便構(gòu)成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在。(23)[美] 戴維·波普諾《社會(huì)學(xué)》，李強(qiáng)等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第107頁(yè)。廣義的社會(huì)結(jié)構(gòu)是指“一個(gè)群體或者一個(gè)社會(huì)中的各要素相互關(guān)聯(lián)的方式”(24)[美] 戴維·波普諾：《社會(huì)學(xué)》，李強(qiáng)等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版，第107頁(yè)。，亦或者是塔爾科特·帕森斯所言“人在合乎理性和功利主義(唯意志的行動(dòng)理論)的社會(huì)行動(dòng)中形成的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)”(25)[美] 塔爾科特·帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德，夏遇南，彭剛譯，南京：譯林出版社，2003年版，第787、813頁(yè)。。社會(huì)結(jié)構(gòu)是隨著社會(huì)變遷而不斷發(fā)生變化，任何的社會(huì)結(jié)構(gòu)都需要不斷建構(gòu)、創(chuàng)新和修繕，進(jìn)而來(lái)容納、整合和協(xié)調(diào)各種社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題。(26)[以] 什穆埃爾·艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版，序言。

在人類社會(huì)的變遷演進(jìn)中，傳統(tǒng)社會(huì)以家庭和手工的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了社會(huì)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)沒(méi)有完全脫離，而現(xiàn)代社會(huì)則在生產(chǎn)力的發(fā)展中出現(xiàn)了生產(chǎn)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的脫離。隨著生產(chǎn)力的高度分化，導(dǎo)致生產(chǎn)與組織分離、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)分離、政治與社會(huì)分離、宗教與社會(huì)分離等，這使得社會(huì)變成有結(jié)構(gòu)、多層次、多元化的結(jié)構(gòu)性社會(huì)。(27)景天魁，鄧萬(wàn)春，何健：《發(fā)展社會(huì)學(xué)概論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011年版，第75頁(yè)。在不同的生產(chǎn)類型之中有著不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)類型，縱然生產(chǎn)結(jié)構(gòu)會(huì)存在些許的變動(dòng)，但社會(huì)結(jié)構(gòu)依然能夠保持著穩(wěn)定性，這就是為什么許多歷史延續(xù)性社會(huì)中的國(guó)家遭遇到了變革而社會(huì)結(jié)構(gòu)卻依然保持不變。(28)徐勇：《歷史延續(xù)性視角下的中國(guó)道路》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)單位較為簡(jiǎn)單和純粹，不像現(xiàn)代社會(huì)中的各組織類型的高專業(yè)化、功能性強(qiáng)、市場(chǎng)化高、科層組織以及具有普遍主義的性質(zhì)。(29)嚴(yán)立賢：《國(guó)外發(fā)展理論的發(fā)展史》，載張琢主編：《國(guó)外發(fā)展理論研究》，北京：人民出版社，1992年版，第52～53頁(yè)。無(wú)論是宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)還是微觀社會(huì)結(jié)構(gòu)都在塑造著人和社會(huì)關(guān)系。傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造了“族際主義”的統(tǒng)治多民族國(guó)家的方式，現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造了“區(qū)域主義”的治理民族工作事務(wù)的方式。

(三)社會(huì)性的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與民族工作事務(wù)治理境遇

現(xiàn)代化是人類社會(huì)演進(jìn)歷程迄今最為波瀾壯闊的革命性進(jìn)程，現(xiàn)代化也催生社會(huì)發(fā)生前所未有的變革運(yùn)動(dòng)，這種變革是人類歷史進(jìn)程中的任何階段都無(wú)法比擬的。伴隨著社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)性也發(fā)生了前所未有的變化，這種社會(huì)性既是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的反應(yīng)，而且還會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。社會(huì)性是人由人的社會(huì)存在所獲得的特征，以符合社會(huì)規(guī)范的典型行為方式，以及在人與社會(huì)相互作用過(guò)程中個(gè)體對(duì)社會(huì)事務(wù)的認(rèn)識(shí)和適應(yīng)過(guò)程及其結(jié)果。(30)俞國(guó)良，辛自強(qiáng)：《社會(huì)性發(fā)展》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年版，第2頁(yè)。例如，集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，集體經(jīng)濟(jì)就有著特殊的“社會(huì)性”，這種“社會(huì)性”就是指集體經(jīng)濟(jì)并不是直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益為根本目的，而更多是以促進(jìn)集體成員的生存保障、群體歸屬和人際互助等為目標(biāo)，非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系的“集體性”“合作主義”及“集體主義”(31)藍(lán)宇蘊(yùn)：《非農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)及其“社會(huì)性”建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。。

社會(huì)性反應(yīng)的是社會(huì)關(guān)系的基本性質(zhì)，在人與社會(huì)系統(tǒng)關(guān)系中形成的社會(huì)性將直接影響到社會(huì)結(jié)果，這些社會(huì)結(jié)果就包括社會(huì)性情感、社會(huì)性行為、社會(huì)學(xué)知識(shí)和社會(huì)性關(guān)系等，以及在社會(huì)基礎(chǔ)上的文化認(rèn)同、民族認(rèn)同、歷史認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同等。(32)俞國(guó)良，辛自強(qiáng)：《社會(huì)性發(fā)展》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年版，第2頁(yè)。在社會(huì)現(xiàn)代化的過(guò)程中，社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的變遷將會(huì)引導(dǎo)著社會(huì)性發(fā)生變化，文化進(jìn)化理論便認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展是從較為簡(jiǎn)單的形式向較為復(fù)雜的模式發(fā)展，當(dāng)然也有部分的研究認(rèn)為社會(huì)性的變遷朝著普世化的方向發(fā)展而不是分化增多。在現(xiàn)代社會(huì)中，資本主義生產(chǎn)關(guān)系所塑造的社會(huì)體現(xiàn)出以個(gè)人主義為核心的社會(huì)性，而社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系所塑造的社會(huì)則體現(xiàn)著以集體主義為核心的社會(huì)性。中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)性，從根本上決定了中國(guó)在治理民族工作事務(wù)中必須以集體主義、國(guó)家主義和中心主義為出發(fā)及歸宿，保證在民族國(guó)家下的民族自治和民族自治上的民族國(guó)家整合。(33)周平：《中國(guó)民族構(gòu)建的二重結(jié)構(gòu)》，載《思想戰(zhàn)線》2017年第1期。更重要的是，在中華民族共同體演進(jìn)的歷史中，中華民族共同體族際間呈現(xiàn)著向心性、集體性、中央性和凝聚性等社會(huì)性，這不僅是中華民族共同體的社會(huì)性，也是中華民族共同體不斷邁向更高階段團(tuán)結(jié)凝聚的內(nèi)在基因。

三、法治化與民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

人類社會(huì)在物質(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)和科技革命的催生下發(fā)生廣泛的變遷，那么在人類的政治組織形式進(jìn)入到現(xiàn)代化中對(duì)社會(huì)的治理變遷最重要的便是從人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ巍，F(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心便是良法善治，國(guó)家以《憲法》為核心的法律體系為民族工作事務(wù)治理提供了系統(tǒng)制度，同時(shí)也在治理過(guò)程中為系統(tǒng)制度的執(zhí)行提供了執(zhí)行能力，可以說(shuō)全面法治為民族工作事務(wù)治理提供了價(jià)值理念、制度保障、治理能力及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等全方位保證。全面法治是民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的必由之路，全面法治與民族工作事務(wù)治理的現(xiàn)代化有著內(nèi)在的邏輯匹配，雙方的內(nèi)在邏輯是相輔相成、相互契合且相得益彰的關(guān)系。

(一)法治為民族工作事務(wù)治理的現(xiàn)代化提供了價(jià)值指導(dǎo)

法在本質(zhì)上是“統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”，法的本質(zhì)特征蘊(yùn)含著法在國(guó)家治理中的作用，法是強(qiáng)制調(diào)節(jié)人的行為及社會(huì)關(guān)系的規(guī)范。(34)[英] 約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，北京：商務(wù)印書館，2017年版，第152～159頁(yè)。法律是現(xiàn)代國(guó)家根據(jù)社會(huì)共同體規(guī)則提煉的規(guī)范，它來(lái)源于社會(huì)也服務(wù)于社會(huì)。(35)《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，2016年版，第309頁(yè)。在現(xiàn)代國(guó)家建立之后，法律是國(guó)家超越其他社會(huì)規(guī)范對(duì)社會(huì)制定和認(rèn)可的公共秩序規(guī)范，法還是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范，同時(shí)也是由掌握暴力的國(guó)家作為后盾保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。(36)沈宗靈，張文顯：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2009年版，第28～32頁(yè)。在國(guó)家治理現(xiàn)代化中，法律就是現(xiàn)代社會(huì)共同體的普遍社會(huì)規(guī)范，普遍性、抽象性和最大公約性回答了國(guó)家治理中必然的價(jià)值要求。(37)[德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2016年版，第152頁(yè)。因此，法治可以為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供社會(huì)共同體中處理社會(huì)治理的核心價(jià)值指導(dǎo)，具體而言就包括在國(guó)家治理中所必然蘊(yùn)含的規(guī)律性、終極性和普遍性的認(rèn)知，體現(xiàn)了人們對(duì)國(guó)家治理本來(lái)蘊(yùn)含的合理性、合法性和正當(dāng)性的判斷，體現(xiàn)了人們對(duì)國(guó)家治理之所以獲得尊重、值得遵守和應(yīng)當(dāng)服從的評(píng)價(jià)。(38)張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，載《清華法學(xué)》2017年第4期?？偠灾?，法律中蘊(yùn)涵著的必然和應(yīng)然的內(nèi)涵，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了從思想、理念、執(zhí)行和評(píng)價(jià)上的價(jià)值指導(dǎo)，國(guó)家治理現(xiàn)代化所需要遵循的價(jià)值指導(dǎo)就蘊(yùn)含在法治之中。(39)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。

在傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)代，民族工作事務(wù)的治理在以往的歷史進(jìn)程中往往考慮到民族地區(qū)的歷史發(fā)展曲折、地理形勢(shì)復(fù)雜、資源條件稟異和人文素質(zhì)差別，通常采取因俗而治、因地制宜的方式進(jìn)行施治。所以，傳統(tǒng)王朝國(guó)家的民族事務(wù)治理通常是以文化作為政策的確立標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)現(xiàn)代法律作為國(guó)家統(tǒng)治規(guī)范、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系及明確權(quán)利義務(wù)等基本特征并不明顯。(40)張文顯：《法哲學(xué)通論》，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，2009年版，第172～179頁(yè)。中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家的民族工作事務(wù)治理伴隨著新中國(guó)的建立而建立，表明各族人民真正地?cái)[脫了舊社會(huì)時(shí)期的人身依附、壓迫和艱難困苦，作為現(xiàn)代國(guó)家公民獲得了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等各方面的權(quán)利。因此，新中國(guó)成立之后，在民族工作事務(wù)治理建立的時(shí)候，黨就確立起法律面前平等、權(quán)利、義務(wù)、秩序、民主、團(tuán)結(jié)、互助、公平及正義等基本的價(jià)值規(guī)范和價(jià)值原則，確立起民族工作事務(wù)治理以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行治理的新紀(jì)元，體現(xiàn)了全國(guó)各族人民在現(xiàn)代國(guó)家中作為當(dāng)家作主的主人公地位。自此，這些根本價(jià)值規(guī)范及原則都在《憲法》《民族區(qū)域自治法》及其他法律法規(guī)體系中確立起來(lái)，成為民族工作事務(wù)治理必須和應(yīng)該保證的基本價(jià)值規(guī)范。(41)潘紅祥，張星：《中國(guó)民族法治七十年:成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，載《民族研究》2019年第3期。

同時(shí)，需要注意到的是，少數(shù)民族地區(qū)有著自身系統(tǒng)控制社會(huì)秩序的規(guī)范和原則，這些規(guī)范和原則的價(jià)值理念也成為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家民族工作治理價(jià)值的來(lái)源。(42)[美] 埃德蒙斯·霍貝爾《原始人的法》，嚴(yán)存生等譯，北京：法律出版社，2006年版，第3～16頁(yè)。在各民族作為命運(yùn)共同體演進(jìn)的歷史長(zhǎng)河中，各少數(shù)民族也建構(gòu)起具有本民族特色的社會(huì)規(guī)范，這些具有強(qiáng)制、教育、指引和評(píng)價(jià)等作用的社會(huì)規(guī)范，為各少數(shù)民族的延續(xù)、繁榮和發(fā)展發(fā)揮了根本性的作用。在現(xiàn)代社會(huì)變遷中，少數(shù)民族傳統(tǒng)的具有法律地位的治理價(jià)值理念出現(xiàn)了丟失和斷裂，正是現(xiàn)代國(guó)家采取依法治理民族工作事務(wù)的過(guò)程中，通過(guò)國(guó)家法律制度體系在少數(shù)民族社會(huì)找回和重繪少數(shù)民族社會(huì)中的基本價(jià)值規(guī)范。(43)王啟梁：《傳統(tǒng)法文化的斷裂與現(xiàn)代法治的缺失——少數(shù)民族農(nóng)村法治秩序建構(gòu)路徑選擇的社區(qū)個(gè)案研究》，載《思想戰(zhàn)線》2001年第5期。在民族工作事務(wù)治理中，各少數(shù)民族的非正式習(xí)慣法、社會(huì)規(guī)范和風(fēng)俗習(xí)慣成為國(guó)家法律治理的良好補(bǔ)充，也是在民族工作事務(wù)實(shí)施中實(shí)現(xiàn)全面法治可資利用的良好資源。

(二)法治為民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化供給了制度保障

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”(44)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。法律并不是形而上學(xué)的抽象出來(lái)的社會(huì)規(guī)范，是國(guó)家統(tǒng)治意志的集中體現(xiàn)，也是國(guó)家實(shí)際進(jìn)行國(guó)家治理的制度規(guī)范。羅斯科·龐德(Roscoe Pound)就指出，法律的基礎(chǔ)意義便是“通過(guò)有系統(tǒng)地、有秩序地使用政治組織社會(huì)的強(qiáng)力來(lái)調(diào)整關(guān)系和安排行為的制度”(45)[美] 羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，第24頁(yè)。。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在政治現(xiàn)代化研究中，提出了國(guó)家、法治和負(fù)責(zé)任的三個(gè)發(fā)展三角，而法治在塑造國(guó)家能力之中發(fā)揮著不可替代的作用，全面依法治理將會(huì)使得國(guó)家治理制度化、常規(guī)化和透明化，賦予依照法律和制度體系治理國(guó)家的能力。(46)[美] 弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年版，第19～21頁(yè)。因此，國(guó)家不能無(wú)法而治，國(guó)家的意志需要法律來(lái)進(jìn)行體現(xiàn)。國(guó)家的各項(xiàng)制度需要通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)定，國(guó)家的《憲法》和系統(tǒng)法律體系構(gòu)成了國(guó)家的治理制度。(47)[德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年版，第47～48頁(yè)?，F(xiàn)代國(guó)家的制度體系在很大程度上就是集中化的法律秩序。(48)[英] 戴維·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，北京：法律出版社，2003年版，第213頁(yè)。對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而言，就是國(guó)家法律制度體系不斷走向完備、精細(xì)和準(zhǔn)確，并由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理制度的規(guī)范、穩(wěn)定和精細(xì)，把國(guó)家治理制度的“分子結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為“原子結(jié)構(gòu)”，來(lái)增強(qiáng)國(guó)家治理制度的執(zhí)行力和運(yùn)行力。(49)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。

在新中國(guó)建立之后，黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民創(chuàng)造性地利用馬克思主義基本原理與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，將民族自治與區(qū)域自治集合起來(lái)建構(gòu)了民族區(qū)域自治制度，并將其確立為中華現(xiàn)代國(guó)家的根本政治制度。(50)中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《周恩來(lái)選集》，北京：人民出版社，1984年，第253頁(yè)。在70余年的歷程中，民族工作事務(wù)治理制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是國(guó)家治理體系中專門治理民族工作事務(wù)的屬于本領(lǐng)域治理范圍的制度體系。到目前為止，民族工作事務(wù)法律體系已經(jīng)建立了以《憲法》為根本，《民族區(qū)域自治法》為主干，有關(guān)民族事務(wù)法律法規(guī)為體系，包括民族自治地方的自治條例及單行條例，民族共治事務(wù)治理的法律體系逐漸日趨完備。(51)宋全：《堅(jiān)持依法治理民族事務(wù) 推進(jìn)民族工作領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《中國(guó)民族報(bào)》2019年12月17日。到目前為止，以《憲法》為根本和《民族區(qū)域自治法》為基礎(chǔ)，現(xiàn)行267件法律體系中90件涉及民族工作事務(wù)，755件行政法規(guī)中有68條涉及民族工作事務(wù)，自治地方還建構(gòu)了139條自治條例、753條單行條例和64條變通和補(bǔ)充規(guī)定。(52)宋全：《堅(jiān)持依法治理民族事務(wù) 推進(jìn)民族工作領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《中國(guó)民族報(bào)》2019年12月17日。除了完備的法律體系外，黨和國(guó)家關(guān)于民族工作事務(wù)的理論方針、指南及政策，還通過(guò)中央會(huì)議報(bào)告、民族工作會(huì)議、地方工作會(huì)議、民族表彰大會(huì)及各部委規(guī)劃文件等形式呈現(xiàn)出來(lái)。

實(shí)際上，在民族工作事務(wù)治理的過(guò)程中，為民族工作事務(wù)治理提供法律制度支撐的不止這些直接有關(guān)民族工作事務(wù)的法律，黨和國(guó)家的民族工作事務(wù)精神還將會(huì)在幾乎所有的國(guó)家現(xiàn)行法律體系實(shí)踐中得到貫徹。在民族工作事務(wù)治理的實(shí)踐中，在現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家制度體系的正式規(guī)則之外，少數(shù)民族歷史風(fēng)俗、生活習(xí)慣與社會(huì)規(guī)范等非正式規(guī)則，也是民族治理法律制度體系的重要補(bǔ)充。這些民族工作事務(wù)治理的正式規(guī)則和非正式規(guī)則的共同效能使得民族工作事務(wù)治理達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理民族工作的事務(wù)中，已經(jīng)建立了在縱向上從中央到地方、在橫向上從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)的全面法律制度體系，極為高密度地構(gòu)筑了民族工作事務(wù)的制度體系，為民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化提供了根本制度保障。同時(shí)，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民將馬克思主義基本原理同中國(guó)國(guó)情相結(jié)合治理民族工作事務(wù)中，還在不斷地將那些優(yōu)良的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉并通過(guò)法律制定程序上升為法律制度，使得民族工作事務(wù)治理制度體系現(xiàn)代化處于不斷的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)中。

(三)法治為民族工作事務(wù)治理的現(xiàn)代化增強(qiáng)了治理能力

現(xiàn)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本組成部分，也是現(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度體系實(shí)踐部分，具體而言就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的執(zhí)行能力。(53)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的建構(gòu)中，卓越的制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的能力來(lái)源，而卓越制度的卓越執(zhí)行則是國(guó)家治理效能的來(lái)源。(54)燕繼榮：《制度、政策與效能：國(guó)家治理探源——兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》，載《政治學(xué)研究》2020年第2期?，F(xiàn)代化的國(guó)家制度體系并不是國(guó)家治理現(xiàn)代化的終點(diǎn)，只有將卓越的“現(xiàn)代化制度優(yōu)勢(shì)更好的轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家治理的效能”才可視為國(guó)家治理現(xiàn)代化的終點(diǎn)。(55)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。在國(guó)家現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中，社會(huì)現(xiàn)代化的變革導(dǎo)致國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ)、條件及環(huán)境都發(fā)生了變化，國(guó)家治理現(xiàn)代化在社會(huì)現(xiàn)代化的歷史條件變遷中必然要摒棄管理社會(huì)方式，通過(guò)重新校準(zhǔn)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)達(dá)成善治目標(biāo)。(56)王紹光：《治理研究：正本清源》，載《開放時(shí)代》2018年第2期。在國(guó)家治理過(guò)程中，良法善治要求國(guó)家在執(zhí)行國(guó)家制度體系中必須依照法律的思維、規(guī)律及原則治理國(guó)家，使法律成為人民普遍遵從和執(zhí)行的社會(huì)規(guī)范，并且變成確立和維護(hù)的制度和秩序，才能最大限度地將其作為國(guó)家治理體系的效能最大化地釋放出來(lái)。(57)沈宗靈，張文顯：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2009年版，第346頁(yè)。

在民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，穩(wěn)定、精準(zhǔn)和高效地執(zhí)行民族工作事務(wù)制度是民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而法治為民族工作事務(wù)治理制度體系的執(zhí)行提供了法治精神、理念、原則及方式。(58)張文顯：《法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。具體來(lái)看，現(xiàn)代化的民族工作事務(wù)制度體系在具備了法律制度體系和核心后，全面法治就為民族工作事務(wù)制度體系的執(zhí)行在總體上提供了原則性綱要、理念、路線和經(jīng)驗(yàn)，在細(xì)節(jié)上提供了治理具體問(wèn)題的專業(yè)化、定型化、精細(xì)化，從而增強(qiáng)了民族工作事務(wù)治理的執(zhí)行度、可行性和運(yùn)行性。更重要的是，由于民族工作事務(wù)治理通常是現(xiàn)代民族國(guó)家同質(zhì)性法律在“異文化”場(chǎng)域下的“地方實(shí)踐”，這意味著民族工作事務(wù)治理在制度體系的執(zhí)行中需要將少數(shù)民族的價(jià)值、理念、認(rèn)同結(jié)合起來(lái)，將地方情景、文化解釋及社會(huì)環(huán)境納入到民族工作事務(wù)治理的具體實(shí)踐中。(59)王啟梁：《法學(xué)研究的“田野”——兼對(duì)法律理論有效性與實(shí)踐性的反思》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期。正如上文所分析的那樣，少數(shù)民族地方社會(huì)通常擁有維護(hù)民族共同體繁榮發(fā)展的傳統(tǒng)治理機(jī)制，包括宗教權(quán)威、家族權(quán)力、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)壓力及傳統(tǒng)觀念等傳統(tǒng)治理機(jī)制有可能會(huì)同現(xiàn)代國(guó)家的治理制度執(zhí)行出現(xiàn)抵牾。(60)[美] 克利福德·格爾茨：《文化的解釋》，韓莉譯，南京：譯林出版社，2008年版，第387～398頁(yè)實(shí)際上，這種民族工作事務(wù)治理中“弱激勵(lì)”的治理情況反而有可能在民族工作事務(wù)治理中出現(xiàn)情景化調(diào)整，有利于在保證國(guó)家制度執(zhí)行的時(shí)候兼具了靈活性、自主性和柔韌性。(61)練宏：《弱排名激勵(lì)的社會(huì)學(xué)分析——以環(huán)保部門為例》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

當(dāng)然，現(xiàn)代民族國(guó)家是在現(xiàn)代國(guó)家具有明確地理邊界范圍內(nèi)建立起來(lái)的政治共同體制度形式，所以在強(qiáng)調(diào)民族工作事務(wù)治理特殊性的同時(shí)，要始終堅(jiān)守著現(xiàn)代國(guó)家治理中的國(guó)家制度的國(guó)家性、權(quán)威性和主導(dǎo)性。(62)[美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸，鄭明哲譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年版，第42頁(yè)。不少研究都指出，民族工作事務(wù)治理中在堅(jiān)守國(guó)家治理制度體系的同時(shí)，要同少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)運(yùn)作規(guī)范中法治、德行、實(shí)踐、情理、關(guān)系的實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，在少數(shù)民族法律場(chǎng)域、權(quán)力場(chǎng)域、文化場(chǎng)域及生活場(chǎng)域等的復(fù)合場(chǎng)域中進(jìn)行轉(zhuǎn)化，才能保證民族工作事務(wù)制度體系的效能得到最有效轉(zhuǎn)化。(63)馬雁：《轉(zhuǎn)型中的中央與地方關(guān)系：以清末民初云南邊疆法律變遷為例》，北京：中央編譯出版社，2010年版，第211～212頁(yè)。民族工作事務(wù)的治理既具有現(xiàn)代治理中的公民參與性、組織多中心性、方式協(xié)商性、層次權(quán)責(zé)模糊性、主體多元合作性等主體圖景，同時(shí)又具備了在處理民族問(wèn)題過(guò)程中的鮮明結(jié)果導(dǎo)向、機(jī)制高效靈活、風(fēng)險(xiǎn)高控制、文化關(guān)涉以及地方情景性等個(gè)體圖景。(64)[美] 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年版，第65頁(yè)。在民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，良法善治中的“善治”有著超越國(guó)家治理現(xiàn)代化普遍性之外的特殊性，民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化必須在堅(jiān)定國(guó)家治理普遍性之上兼顧特殊性，才能在民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化上的效能發(fā)揮到最優(yōu)。

(四)法治為民族工作事務(wù)治理的現(xiàn)代化樹立了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化包含著國(guó)家治理體系及治理能力，包含著從國(guó)家制度體系到政府對(duì)國(guó)家治理體系的執(zhí)行過(guò)程，而其最根本的目標(biāo)就是要達(dá)到國(guó)家治理現(xiàn)代化的效能。在國(guó)家治理現(xiàn)代化這種效能的形成過(guò)程中，基本包含著治理需求的產(chǎn)生、政府治理的投入、治理制度的執(zhí)行、國(guó)家治理的結(jié)果及治理效能的評(píng)估等核心環(huán)節(jié)，而且這些形成過(guò)程并不是線性產(chǎn)生過(guò)程而是非線性關(guān)系。(65)尚虎平：《政府績(jī)效評(píng)估中“結(jié)果導(dǎo)向”的操作性偏誤與矯治》，載《政治學(xué)研究》2015年第3期。因此，在國(guó)家制度體系通過(guò)政府執(zhí)行轉(zhuǎn)換為治理效能的過(guò)程中，客觀上就包含著對(duì)國(guó)家治理效能的評(píng)估。那么，在通過(guò)全面依法治國(guó)來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，國(guó)家法律制度體系轉(zhuǎn)換為治理效能的過(guò)程中，就必須要對(duì)法律制度體系所蘊(yùn)含的公平、平等、正義、民主及公開等價(jià)值進(jìn)行判斷，以及它所蘊(yùn)含的政治性、經(jīng)濟(jì)性及效率性等方面做出評(píng)估，并由此來(lái)斷定全面依法治國(guó)在實(shí)施操作中國(guó)家治理現(xiàn)代化的達(dá)成程度。(66)[德] 萊因赫德·齊佩利烏斯：《法哲學(xué)》，金振豹譯，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第7～12頁(yè)?？v然國(guó)家治理的結(jié)果是復(fù)雜系統(tǒng)且是來(lái)自多方面的結(jié)果，而且這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有著包括價(jià)值塑造、資源凝聚、社會(huì)構(gòu)建、過(guò)程協(xié)調(diào)、問(wèn)題回應(yīng)多方面的能動(dòng)性維度和指標(biāo)。(67)李文彬，陳曉運(yùn)：《政府治理能力現(xiàn)代化的評(píng)估框架》，載《中國(guó)行政管理》2015年第5期。然而，在全面依法治國(guó)的從國(guó)家法律制度體系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的治理效能生成轉(zhuǎn)化過(guò)程中，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的觀念、過(guò)程和結(jié)果的行動(dòng)全過(guò)程都呈現(xiàn)為法治的觀念、過(guò)程和結(jié)果，因此國(guó)家治理現(xiàn)代化的評(píng)估就是貫穿國(guó)家治理制度到治理效能全過(guò)程法治情況的評(píng)估。(68)唐世平：《觀念、行動(dòng)和結(jié)果：社會(huì)科學(xué)的客體和任務(wù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第3期。同時(shí)，正是在對(duì)國(guó)家制度體系及其執(zhí)行效能過(guò)程上的準(zhǔn)確監(jiān)督、判斷和評(píng)估的基礎(chǔ)上，才能不斷地創(chuàng)新、調(diào)整和完善國(guó)家治理體系及其治理能力，以實(shí)現(xiàn)更加卓越而理想的國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

在全面依法治理民族工作事務(wù)的過(guò)程中，法治既是民族工作事務(wù)治理的權(quán)力來(lái)源、治理制度、執(zhí)行機(jī)制，還是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此法治在本質(zhì)上就是評(píng)估民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化程度的工具。(69)陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)：論作為公共管理學(xué)新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》，載《中國(guó)行政管理》2004年第6期。由于民族工作事務(wù)本質(zhì)上是國(guó)家治理的客觀對(duì)象，而且民族工作事務(wù)還是具有文化性的國(guó)家治理特殊領(lǐng)域，在民族工作事務(wù)治理實(shí)踐中的法律無(wú)論在理念、過(guò)程還是結(jié)果上都會(huì)出現(xiàn)差異。(70)[美] 奧斯汀·薩拉特：《布萊克維爾法律與社會(huì)指南》，高鴻鈞等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年版，第602頁(yè)。這就意味著民族工作事務(wù)治理體系在執(zhí)行中需要包容民族工作事務(wù)的差異性，在具體實(shí)踐中依照全面法治所根據(jù)的法理結(jié)合實(shí)際情景因地制宜地調(diào)適。(71)李曉輝：《論法理的普遍性：法之“公理”、“通理”與“殊理”》，載《法治與社會(huì)發(fā)展》2018年第3期。當(dāng)然，全面法治所依據(jù)的法理并不是缺乏限度的調(diào)整，而是在民族工作事務(wù)治理中，需要在治理的觀念、過(guò)程及結(jié)果中都需要貫徹法治，是在民族工作事務(wù)治理的文化多樣性、利益多元性、結(jié)構(gòu)多重性中依照全面法治找到普遍性。因此，全面法治推動(dòng)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的評(píng)估就是評(píng)估民族工作事務(wù)制度體系，特別是民族工作事務(wù)治理體系在執(zhí)行解決民族性、自治性、復(fù)雜性和特殊性的多種狀況中的法治情況。(72)張帆：《多民族地區(qū)社會(huì)治理法治化建設(shè)研究：以貴州省為考察中心》，北京：法律出版社，2016年版，第7～10頁(yè)。全面法治時(shí)代下的國(guó)家治理現(xiàn)代化并非同質(zhì)性的治理，而是要處理好法律意義在時(shí)間、空間和應(yīng)用上的差異，才能保證民族工作事務(wù)治理達(dá)成現(xiàn)代化的卓越效能。

四、法治化是民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的必由之路

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)圍繞著“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”的“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局下有條不紊展開。特別是在社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)進(jìn)入新階段之后，處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的具體國(guó)情，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會(huì)矛盾。(73)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月19日。黨和國(guó)家圍繞著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)發(fā)展的基本規(guī)律，在怎樣治理國(guó)家、治理什么樣的國(guó)家方面，提出了“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”“全面依法治國(guó)”等系列重大頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，明確確立了要全面依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略，通過(guò)深化改革來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化息息相關(guān)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心就在于推動(dòng)國(guó)家治理法治化，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方略、實(shí)踐邏輯和必由之路。

民族工作事務(wù)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，嵌入在全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化中，全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化將會(huì)推動(dòng)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化，而民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化也將保障全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，全面法治將會(huì)為民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化提供價(jià)值指南、權(quán)力來(lái)源、制度機(jī)制、執(zhí)行方案、操作能力及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，提供了民族工作事務(wù)治理的理念、過(guò)程到結(jié)果的全方位的治理保障，使得實(shí)現(xiàn)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化成為現(xiàn)實(shí)。然而，不得不承認(rèn)是的是，由于不同地區(qū)發(fā)展存在著不均衡的客觀現(xiàn)實(shí)，全面法治、治理制度及治理能力在許多少數(shù)民族地區(qū)都存在著欠缺，譬如少數(shù)民族地區(qū)的自然地理環(huán)境復(fù)雜、社會(huì)發(fā)展思維封閉、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、民族工作事務(wù)法制體系不健全、社會(huì)治理資源不充足等情況，這就使得民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)存在著許多挑戰(zhàn)，也為通過(guò)全面法治來(lái)實(shí)現(xiàn)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化提出了更多考驗(yàn)。

全面依法治國(guó)是《憲法》和法律規(guī)定的國(guó)家治理原則，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，全面法治也是治理民族工作事務(wù)的基本原則和基本方略，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興目標(biāo)。(74)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，資料來(lái)源：http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm。黨和國(guó)家關(guān)于國(guó)家發(fā)展及民族工作事務(wù)的方針，已經(jīng)為全面法治及民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化做好了頂層設(shè)計(jì)，理順了全面法治與民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)系。全面法治與民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化相輔相成、相互嵌合且相得益彰。習(xí)近平總書記在2014年的“中央民族工作會(huì)議上”指出，“只有樹立對(duì)法律的信仰，各族群眾自覺(jué)按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會(huì)牢固?！?75)《中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》，資料來(lái)源：http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/29/content_2758816.htm在2019年的“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)”上又指出，“要依法治理民族事務(wù)，要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行。”(76)《堅(jiān)持共同團(tuán)結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展 各民族共建美好家園共創(chuàng)美好未來(lái)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月28日。在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興和世界未有之大變局的關(guān)鍵時(shí)刻，只有通過(guò)全面依法治國(guó)來(lái)促進(jìn)民族工作事務(wù)治理現(xiàn)代化，才能確保鑄牢中華民族共同體意識(shí)，為中華現(xiàn)代國(guó)家的繁榮發(fā)展提供滔滔不絕的動(dòng)力。(77)周平：《現(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)性的社會(huì)政治機(jī)制——基于國(guó)族的分析視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。