閆海 閆學霞

〔摘要〕 食品安全內部舉報，是破解食品安全風險治理信息不對稱難題的重要舉措之一。伴隨2015年《食品安全法》的修訂，我國食品安全內部舉報制度建設逐步推進。實踐中，基于內部舉報對提高我國食品安全保障水平的重要作用，應進一步健全和完善食品安全內部舉報的舉報與受理規(guī)則、獎勵規(guī)則和保護規(guī)則，以有效維護舉報人的合法權益。

〔關鍵詞〕 《食品安全法》;內部舉報;受理規(guī)則;獎勵規(guī)則;保護規(guī)則

〔中圖分類號〕D922.16 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）05-0076-05

根據(jù)舉報人與被舉報人之間的關系，可以分為內部舉報和外部舉報兩種類型，內部舉報具有信息準確、及時、全面等特點。據(jù)統(tǒng)計，在企業(yè)違法事件中，內部舉報揭露事件比例占18.3% 〔1 〕，在查處企業(yè)違法案件中發(fā)揮著重要作用。

內部舉報制度廣泛地運用于食品安全、環(huán)境污染、證券市場、稅收征納、刑事偵查等領域 〔2 〕。食品安全內部舉報是指在食品生產(chǎn)、運輸、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)知悉“內幕消息”的人，向食品安全監(jiān)管部門舉報其掌握的食品安全違法信息。實踐中，發(fā)生在食品生產(chǎn)經(jīng)營內部的違法行為較為隱蔽，食品安全監(jiān)管部門一般情況下難以獲取直接的信息和收集到有力的證據(jù)。而內部人員對本行業(yè)、本單位較為熟悉，掌握較多信息，其舉報可能讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者得到查處，從而降低食品安全事件發(fā)生的概率。食品安全監(jiān)管部門通過食品安全違法行為的內部舉報，能夠迅速地發(fā)現(xiàn)可靠且有價值的線索，進而查清食品安全違法事實并及時處理，對食品行業(yè)的非法行為予以震懾。

基于內部舉報對于提高我國食品安全保障水平的重要作用，近年來，我國積極推進食品安全內部舉報制度建設。2009年施行的《食品安全法》第10條規(guī)定，任何組織或者個人有權舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議;第14條將接到舉報列為食品安全風險評估的法定情形;第71條強調其他部門對衛(wèi)生行政部門有協(xié)助義務，包括食品安全事故舉報的通報要求。同年，《食品安全法實施條例》第4條，要求食品安全監(jiān)管部門應當為舉報提供方便。2011年，國務院食品安全委員會辦公室下發(fā)了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》（食安辦〔2011〕25號），明確規(guī)定有獎舉報工作機制、獎勵資金來源和獎勵標準、有獎舉報范圍、有獎舉報工作的組織領導，同時要求在省級政府統(tǒng)一領導下，地方各級政府要按照指導意見制定具體舉報獎勵辦法，實現(xiàn)食品安全有獎舉報工作的制度化、規(guī)范化。2012年，《國務院關于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20號）指出，大力推行食品安全有獎舉報，嚴格執(zhí)行舉報保密制度，保護舉報人合法權益，對借舉報之名捏造事實的，依法追究相關責任。2015年，相關部門對《食品安全法》進行了修訂（以下簡稱新《食品安全法》），第115條進一步明確規(guī)定了食品安全監(jiān)管部門接受舉報的方式，將舉報獎勵入法，并增加了舉報保護的規(guī)則;第133條規(guī)定了對舉報人打擊報復應當依法承擔責任。實踐中，盡管內部舉報取得了一定的成效，但在舉報與受理、獎勵、保護等方面還亟待加強規(guī)范化建設，因此，必須完善內部舉報規(guī)則。

一、建立健全食品安全內部舉報的舉報與受理規(guī)則

（一）食品安全內部舉報的舉報規(guī)則

作為特定領域內知悉特殊信息的“內部人”舉報，與外部舉報相比，其本質乃是組織內信息的外部傳遞。原財政部、工商總局、質檢總局印發(fā)的《舉報制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》（財行〔2001〕175號）第2條明確規(guī)定，舉報有功人員是指以書面材料、電話或其他形式向各級工商行政管理或質量監(jiān)督檢驗檢疫機關舉報制售假冒偽劣商品活動，且舉報情況經(jīng)行政執(zhí)法機關辦案查證屬實的人員。而新《食品安全法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了食品安全有獎舉報，未對內部舉報人予以明確界定。筆者認為，內部舉報人范圍不宜過窄，食品生產(chǎn)經(jīng)營的內部人員應當是舉報主體，但鑒于現(xiàn)代食品行業(yè)往往以生產(chǎn)、運輸、倉儲、銷售及售后等產(chǎn)業(yè)鏈形式運行，因此通過其他途徑或環(huán)節(jié)獲悉相關食品安全違法行為的人員亦屬于食品安全內部舉報人。但是，建議參照《舉報制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》第3條規(guī)定，將“與本職工作有關的國家機關及其工作人員”排除在外，以避免有關人員將利用工作便利獲取的信息作為舉報材料，非法獲取內部舉報的獎勵。

對于內部舉報行為來說，舉報人有的出于內心良知，以公共利益為出發(fā)點，有的出于對糾紛處理結果不滿意或未獲取獎勵等私人利益，但就社會整體而言，內部舉報的成本低、效果好，因此不應對內部舉報行為的動機予以特別限定。如果要求內部舉報人完全以公共利益為目的進行舉報，會大幅縮小內部舉報的數(shù)量和范圍。筆者認為，對內部舉報行為的公共利益目的可作這樣解釋，即內部舉報人出于善意、不存在損人利己情形，均屬于公共利益目的之追求。

新《食品安全法》第12條限定舉報范圍為食品安全違法行為，《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》則將其明確為以下內容：（1）在農產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖、加工、收購、運輸過程中使用違禁藥物或其他可能危害人體健康的物質的;（2）使用非食用物質和原料生產(chǎn)食品，違法制售、使用食品非法添加物，或者使用回收食品作為原料生產(chǎn)食品的;（3）收購、加工、銷售病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品，或者向畜禽及畜禽產(chǎn)品注水或注入其他物質的;（4）加工銷售未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格肉類制品的;（5）生產(chǎn)、經(jīng)營變質、過期，混有異物、摻假摻雜偽劣食品的;（6）仿冒他人注冊商標生產(chǎn)經(jīng)營食品、偽造食品產(chǎn)地或者冒用他人廠名、廠址，偽造或者冒用食品生產(chǎn)許可標志或者其他產(chǎn)品標志生產(chǎn)經(jīng)營食品的;（7）未按食品安全標準規(guī)定超范圍、超劑量使用食品添加劑的;（8）其他涉及食用農產(chǎn)品、食品和食品相關產(chǎn)品安全的違法犯罪行為。筆者認為，食品安全是關系民生的重大問題，應當擴大舉報范圍，諸如處于法律灰色地帶但危害公共利益或人身健康安全等行為，亦屬于內部舉報的范圍。同時，對于舉報事項相關信息的完整性不宜作過高要求。雖然內部舉報人知悉部分信息，但終究不是專業(yè)調查人員，獲取信息的能力畢竟有限，對于其披露的信息不應嚴苛要求，否則將抑制食品安全內部舉報人的積極性。

（二）食品安全內部舉報的受理規(guī)則

目前，我國受理內部舉報的部門較多，不同部門職責劃分過細，以致舉報人無所適從，難以判斷哪個部門是確定的受理部門，也極易存在受理推諉現(xiàn)象。筆者建議，可加強舉報受理的統(tǒng)一部門建設，按照便利內部舉報的要求，各省市應當設立專門的舉報平臺和受理部門，負責受理本轄區(qū)范圍內的內部舉報，隨后再由受理部門按照執(zhí)法權限、管轄區(qū)域、執(zhí)法便利等職能進行內部移送。隨著全國統(tǒng)一市場的發(fā)展，食品生產(chǎn)銷售不再局限某一地域，食品安全風險治理若仍以行政區(qū)劃為基礎，會在一定程度上限制內部舉報行為。因此，應建立全國性食品安全風險治理的聯(lián)動機制，以實現(xiàn)內部舉報信息的互通有無。

當前在內部舉報受理實踐中，電話熱線是最常見的一種受理方式。筆者認為，內部舉報的受理部門應當采取公眾常用且易接受的受理方式。依據(jù)新《食品安全法》第115條第1款規(guī)定，“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報”，電子郵件亦應成為受理方式之一。內部舉報人可以通過電子郵件，清晰地描述食品安全違法行為的相關情況，并附加證據(jù)或其他線索資料。同時，電子郵件方式也有利于受理機關對案件進行分類處理、證據(jù)收集并及時反饋信息。在智媒體時代，各種社交平臺應運而生，內部舉報的受理部門還可以設立微信舉報平臺，內部舉報人可以通過平臺隨時關注被舉報事件的進展，同時，也能夠對食品生產(chǎn)經(jīng)營者起到警示作用，具有較好的宣傳效果 〔3 〕。此外，對于不適合使用電話、微信、電子郵件的內部舉報，相關部門還可以提供短信、信件等受理方式?？偟膩砜?，受理方式應當多元化，最大程度地為內部舉報提供便利。

二、強化食品安全內部舉報的獎勵規(guī)則

內部舉報乃是權利行使，公眾享有是否行使舉報權的自由。一般而言，公眾通常重視與自身息息相關的事務，對于與自身關聯(lián)不大的事務則往往選擇沉默，況且，內部人員行使舉報權往往需要需承擔較高成本。為了獲取有關信息，內部舉報人需要花費較多的時間、精力，甚至面臨遭受威脅、打擊報復的風險 〔4 〕。當內部舉報人發(fā)現(xiàn)食品安全違法行為時，往往糾結是否應當進行舉報。因此，為消除舉報人的顧慮，應制定有效的獎勵及保護措施，激勵內部人員舉報食品安全違法行為，以保障公眾身體健康和生命安全。

（一）食品安全內部舉報的獎勵標準

由于內部舉報存在諸多利益沖突之處，易陷入倫理困境，須采取立竿見影的舉措激勵內部舉報行為，那么，獎勵的設定標準與數(shù)額就極為關鍵。新《食品安全法》第115條第1款未規(guī)定獎勵標準，《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》授權省級政府統(tǒng)籌指導規(guī)范獎勵標準。有學者認為，獎勵標準的設定應主要包括以下兩個方面：（1）貨值標準，按照涉案貨值的一定比例來計算;（2）處罰標準，即按食品安全監(jiān)管部門作出行政處罰的一定比例來計算。目前依貨值標準進行獎勵采用得較多。內部舉報的獎勵標準應當綜合違法行為的社會危害性、舉報人負擔的經(jīng)濟成本及風險、違法信息的準確性、執(zhí)法成本及查處效果等諸多因素進行設定 〔5 〕。筆者認為，與貨值標準相比，處罰標準更具有科學性和公信力，能更好地調動內部舉報的積極性。

內部舉報的獎勵標準往往還涉及數(shù)額上、下限。目前大多數(shù)省市未規(guī)定食品內部舉報獎勵標準的下限，以致舉報人可能無法獲得任何獎勵，少數(shù)省市雖然設定下限，但效果不佳。食品安全內部舉報獎勵標準的數(shù)額下限設定應當充分考慮舉報人承擔的經(jīng)濟成本及風險等因素，適當予以提高。大多數(shù)省市對食品安全內部舉報獎勵標準設定上限，一般不高于30萬元，而在一些發(fā)達國家對此則未予以限定，實踐中的獎勵數(shù)額甚至高達上億美元 〔6 〕。筆者建議，可借鑒其他國家的經(jīng)驗，適當提高我國內部舉報獎勵標準的上限，以調動公眾的舉報積極性。

（二）食品安全內部舉報的獎勵條件

新《食品安全法》第115條第1款對食品安全內部舉報設定“查證屬實”的唯一要求，但各省市的相關規(guī)范則提出更多的條件，包括但不限于：舉報屬于受理機關管轄范圍的食品安全違法行為;被舉報人明確;屬于未掌握的線索;舉報違法行為經(jīng)處理取得結果以及協(xié)助調查等。筆者認為，上述條件有些不合理，甚至過于苛刻，嚴重影響內部舉報人的積極性和主動性。例如，要求食品安全內部舉報提供的線索為未掌握的線索，但實踐中又存在食品安全監(jiān)管部門將舉報線索當作已知線索的情形。此外，現(xiàn)場協(xié)助調查是一些省市對內部舉報獎勵的條件之一，但其有可能造成內部舉報人身份信息泄露，與保護規(guī)范相沖突，因此，此舉不宜作為獎勵的基本條件。同時，可以考慮將內部舉報人提供證據(jù)價值、現(xiàn)場責任等協(xié)助調查情況同獎勵等級掛鉤，作為處罰標準之外予以額外獎勵的情形。

（三）食品安全內部舉報的獎勵發(fā)放

《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》規(guī)定，“負責舉報調查處理的部門在查處工作完成后，要對舉報事實、獎勵條件和標準予以認定，提出獎勵意見，經(jīng)獎勵資金管理部門審定后向舉報人及時兌現(xiàn)獎勵”。但是，一些省市要求食品安全內部舉報人必須填寫申請表提出領取獎勵申請 〔7 〕，符合一定申請條件才可以啟動獎勵程序。筆者認為，這樣的規(guī)定有待完善，內部舉報人無法做到時刻掌握食品安全監(jiān)管部門查處被舉報事項的進展動態(tài)，難以及時提出申請，獎勵程序啟動存在障礙。因此，我國應取消內部舉報人主動申請的要求，受理部門核實內部舉報信息后，應當根據(jù)處理結果，主動通知內部舉報人領取獎勵。

為避免舉報人獎勵被騙領、冒領甚至私吞，較多省市規(guī)定獎勵現(xiàn)場實名發(fā)放，內部舉報人須攜帶有效身份證件到獎勵發(fā)放機關核實簽字領取，一些省市還明確規(guī)定不允許委托代領。但是，此獎勵發(fā)放方式讓眾多有資格領取獎勵的內部舉報人對身份信息泄露心生顧慮而放棄領取。因此，獎勵發(fā)放應當遵循秘密原則，盡量避免公開發(fā)放獎勵，可以考慮在舉報時為內部舉報人隨機設定一個秘密身份代碼，發(fā)放獎勵時只須核對身份代碼，根據(jù)其要求的方式發(fā)放獎勵。

另外，一些省市規(guī)定內部舉報人領取獎勵的時限一般為1～3個月，錯過規(guī)定期限即視為放棄獎勵?？墒牵行┦称钒踩O(jiān)管部門內部的審核蓋章周期較長，以致獎勵在較長的時間內都無法落實。因此，應當延長內部舉報人領取獎勵的期限并明確“無法通知”的含義，即通知內部舉報人后，經(jīng)過多久可以稱之為法律意義上的“無法通知”。同時，受理機關應當提高內部審核效率，明確內部審核的最長時限，以防出現(xiàn)“有獎難發(fā)”的現(xiàn)象。

三、完善食品安全內部舉報的保護規(guī)則

我國食品安全內部舉報的法制設計偏重“權力本位”，較多地關注食品安全監(jiān)管部門的利益，對舉報人的保護力度不夠，以致出現(xiàn)“重獎勵，輕保護”的現(xiàn)象。獎勵雖然對內部舉報行為產(chǎn)生一定的激勵作用，但實踐中，人們更多的是不舉報、不敢舉報，害怕因舉報而遭遇被解雇、被排擠、難就業(yè)甚至人身攻擊等，因此內部舉報的法治要點乃是對其給予全程、合理、有效的保護 〔8 〕。新《食品安全法》增設第115條第2款，“有關部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。舉報人舉報所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復”。但上述規(guī)定還較為籠統(tǒng)，實踐中仍然存在一些問題，應從以下幾個方面完善食品安全內部舉報的保護規(guī)則。

（一）食品安全內部舉報的信息保密

新《食品安全法》第115條第2款規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門對內部舉報信息應當予以保密，然而實踐中的一些規(guī)則設計還有待完善。例如，關于實名舉報抑或匿名舉報的規(guī)定，有的省市規(guī)定只能實名舉報，有的省市則規(guī)定兩者皆可。雖然匿名舉報有時會出現(xiàn)謊報、假報及難以存檔等問題，增加食品安全監(jiān)管部門的工作量，而實名舉報有利于食品安全監(jiān)管部門的調查與核實，可提高信息的準確性、真實性，但是，過多地追求實名舉報，必然會導致舉報信息減少的后果。筆者建議，食品生產(chǎn)是一個特殊領域，食品安全事關公眾健康，應進一步完善《食品安全法》，明確允許匿名舉報，不能只限定為實名舉報或盡量避免匿名舉報等。

新《食品安全法》第115條第2款關于食品安全監(jiān)管部門的保密要求還較為寬泛，筆者認為，應當明確以下保密義務的要求：一是不得以任何方式泄露食品安全內部舉報的相關信息;二是減少知情人的數(shù)量，避免相關信息的泄露;三是規(guī)范舉報受理部門的受理程序，規(guī)定首接負責制，只有確實不屬于自己職權范圍內的案件才可以向其他相關機關轉交;四是媒體對舉報案件進行追蹤報道時應注意保護舉報人的身份信息。

如果內部舉報人未明確同意公開其身份，食品安全監(jiān)管部門當然不得予以公開，但實踐中，一些內部舉報人因遇到不公平待遇問題而產(chǎn)生報復心理，或者為了炒作要求食品安全監(jiān)管部門公開或證明其身份，對于這種情況則另當別論 〔9 〕。筆者認為，是否決定公開自己的信息是內部舉報人的權利，法律不應限制其自行公開信息的行為。另外，食品安全監(jiān)管部門作為信息公開主體，應當考慮到相關信息公開后不僅讓食品安全內部舉報人可能處于風險之中，還可能影響其近親屬，因此，食品安全監(jiān)管部門因舉報人要求公開相關信息時，應當獲得其本人及近親屬的同意，相關同意條款還應當附加充分理由，以書面形式表達。

（二）食品安全內部舉報的保護內容

新《食品安全法》第115條第2款規(guī)定的保護內容較為籠統(tǒng)，筆者認為應圍繞以下幾方面加強規(guī)范：一是人身保護。為解決內部舉報人的后顧之憂，應當保障其人身安全，確有必要的，還應當擴大保護范圍，將內部舉報人的近親屬納入保護范圍;保護措施應當是全過程的，從舉報開始至舉報食品安全違法行為被處理的整個過程;保護措施應當是有效的，情況特殊的，可為內部舉報人及其近親屬提供隱蔽身份、移居他處的安排。二是就業(yè)保護。內部舉報人最為關心的是舉報對自己就業(yè)的影響，為此，應當建立完善的就業(yè)保護制度，除了用人單位不得以內部舉報為由對其不當解雇外，還應包括因內部舉報而予以不升職、不加薪、懲戒處分、人事變動、禁止使用設備、不提供培訓等禁止性規(guī)定。法律對上述情形應當予以明確規(guī)定，同時對發(fā)生相關情形的用人單位應追究行政責任、民事責任，情節(jié)嚴重的，按重罪設定刑事責任，以形成有效震懾。三是免責保護。食品安全內部舉報行為有可能違反法定、約定忠實義務或者侵犯食品生產(chǎn)經(jīng)營者的商業(yè)秘密 〔10 〕，因此食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當建立健全面向食品安全內部舉報的內部受理機制，鼓勵舉報人優(yōu)先選擇“內部路徑”。但對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者對舉報行為未采取任何措施、舉報證據(jù)被毀損或存在被毀損的可能、危害公眾生命健康的其他緊急事態(tài)等情形 〔11 〕，內部人員可以直接采取“外部路徑”對外舉報，并免除由此產(chǎn)生的法律責任。

（三）食品安全內部舉報的救濟機制

信息保密、人身、就業(yè)等保護制度均屬于事前預防措施，還應進一步完善食品安全內部舉報的事后救濟機制，嚴厲制裁違反保護規(guī)則的行為，以震懾潛在的違反者，并補償內部舉報人因此遭受的損失。為此，應設立保護內部舉報的專門機構，其主要職責包括：（1）內部舉報人可以向專門機構提出負責保護申請，專門機構可協(xié)調公安機關對其予以全方位、全過程的保護;（2）專門機構發(fā)現(xiàn)食品安全監(jiān)管部門違反內部舉報保護規(guī)則行為的，應當依法追究其相關責任;（3）為內部舉報人提供法律援助，保障其合法權益，避免其承擔不當?shù)姆韶熑巍?/p>

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 李 雯