□吳 月

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 511430）

一、研究背景與問題的提出

隨著區(qū)域一體化戰(zhàn)略的不斷推進，我國將超大城市群作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體，形成了以京津冀、長三角、珠三角等為代表的一批超大城市群。超大城市群的集聚效應(yīng)十分明顯，對所在區(qū)域乃至全國經(jīng)濟都發(fā)揮了重要的龍頭帶動作用。2018年，京津冀、長三角、珠三角這三大城市群的GDP總量超過47萬億，在全國占比超過52%，成為帶動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的重要引擎①參見中國發(fā)展研究基金會于2019年3月18日在京發(fā)布的《中國城市群一體化報告》。。然而，高速的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也伴隨著不斷增多的負(fù)外部性公共事務(wù)，尤其是水環(huán)境不斷惡化，已成為危害人民健康、制約產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會穩(wěn)定的重要因素。究其原因，改革開放以來，國家強調(diào)以GDP增長為核心的單維激勵導(dǎo)致地方政府的動機和行為發(fā)生扭曲[1]（p36-50）。在財政分權(quán)、政治集權(quán)的體制下，為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、財政收入以及穩(wěn)定就業(yè)等目標(biāo)，地方政府竭盡全力整合其所能控制和影響的經(jīng)濟與政治資源，以求實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟快速增長[2]（p1743-1762）。犧牲環(huán)境推高經(jīng)濟增長的粗放型發(fā)展模式變成許多地方政府的優(yōu)先選擇，由此引發(fā)的社會沖突不斷加劇[3]（p15-30）。特別是在跨越行政邊界的“避難所”地帶[4]（p459-483），地區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境問題的外部性使跨界水污染呈現(xiàn)明顯的上升趨勢：以珠三角地區(qū)為例，2016年，廣州、深圳、東莞、佛山等城市40%以上的主要河流屬劣V類水體，珠江口及周邊區(qū)域大部分近岸海域水質(zhì)屬劣四類海水。2017年四月，因黑臭水體整治不到位，廣東省珠三角地區(qū)被中央第四環(huán)境保護督察組“點名批評”。

水環(huán)境治理是跨界特性和協(xié)同治理最典型的領(lǐng)域，需要建立跨地域、跨流域治理的有效機制[5]（p61-66）。盡管我國地方政府在探索水環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控方面已經(jīng)取得一定進展，但由于水資源天然存在的地域相關(guān)性特征，水污染問題很難孤立于外圍區(qū)域得到有效解決。水污染治理存在搭便車的不確定性，提高了區(qū)域協(xié)同的風(fēng)險，容易誘發(fā)集體行動困境。水環(huán)境協(xié)同治理離不開政府、社會以及市場等多元力量的參與，但是多元主體的力量對比并不均衡，在資源統(tǒng)合能力上存在較大差距，這也增加了協(xié)同治理的難度。但值得注意的是，以大數(shù)據(jù)分析、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)等為表征的技術(shù)治理模式將作為個體的自然人單元納入為核心行動者[6]（p17-26），更加強調(diào)全方位多空間互聯(lián)共通的治理機制，為技術(shù)驅(qū)動下的區(qū)域協(xié)同治理提供保障，這能在很大程度上減少水環(huán)境協(xié)同治理的交易風(fēng)險[7]（p397-425）。因此也要求打破行政部門存在的“數(shù)據(jù)保護主義”，并對水環(huán)境治理的機制創(chuàng)新提出了更高要求[8]（p83-89）。

近年來，諸多超大城市紛紛利用信息技術(shù)的發(fā)展優(yōu)勢，積極探索運用包括云計算、大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)預(yù)測、GPS衛(wèi)星定點監(jiān)控、無人機航拍、移動信息系統(tǒng)應(yīng)用等在內(nèi)的技術(shù)嵌入方式協(xié)同治理水環(huán)境[9]（p7-10）。借助上述技術(shù)手段收集的海量信息，水環(huán)境治理部門能夠?qū)崟r監(jiān)控多個地區(qū)的水污染指標(biāo)、全面感知污水排放、快速準(zhǔn)確地判定跨界水污染的治理效果、實現(xiàn)重大水環(huán)境管理問題的智能化決策[10]（p25-29）。此外，技術(shù)的支撐作用還表現(xiàn)在提供水環(huán)境應(yīng)急數(shù)據(jù)、加強水環(huán)境遠(yuǎn)程監(jiān)管、促進水環(huán)境治理戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、提高公眾參與環(huán)境保護能力、提升水污染防治工作效率等方面[11]（p166-170）。概言之，技術(shù)嵌入下的治水方式能夠較好地回應(yīng)水環(huán)境治理的規(guī)范化、高效化以及精細(xì)化要求，也能夠緩解治水權(quán)威缺失、跨界協(xié)同治水低效等困境[12]（p7-17）。

已有研究關(guān)注到技術(shù)嵌入下的水環(huán)境治理問題，將技術(shù)作為一種水環(huán)境治理創(chuàng)新手段，從軟件開發(fā)與應(yīng)用的視角出發(fā)，探討如何運用云計算、大數(shù)據(jù)、二三維影像、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”思維設(shè)計水環(huán)境信息管理系統(tǒng)平臺[13]（p46-48）、建立集對河湖狀態(tài)的實時監(jiān)測、焦點水情事件的預(yù)案預(yù)警與緊急事件的應(yīng)急指揮等多項應(yīng)用為一體的水環(huán)境治理中樞指揮系統(tǒng)[14]（p17-22）。也有研究指出應(yīng)積極尋求突破技術(shù)的角色限制，一方面，將制度創(chuàng)新吸納進來，運用技術(shù)誘導(dǎo)水環(huán)境治理的組織及制度變革，另一方面，制度也應(yīng)該積極發(fā)揮反作用，劃定技術(shù)創(chuàng)新的邊界與空間界限[15]（p144-155）。還有研究將數(shù)據(jù)對協(xié)同治水的驅(qū)動效應(yīng)從技術(shù)手段中單獨提煉出來，著重分析了數(shù)據(jù)對于水環(huán)境治理的重要性，提出應(yīng)構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)共享機制，在政府、社會與企業(yè)三方之間實現(xiàn)信息互通，以此打造多元主體協(xié)同共治水環(huán)境[16]（p83-89）。在這一過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮主動性，完善科層主導(dǎo)下的多元治理格局，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展行政決策，打破區(qū)域水環(huán)境治理中的組織、信息和資金壁壘，構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的水環(huán)境治理機制[17]（p2-9）。

據(jù)此，將技術(shù)與水環(huán)境治理相結(jié)合展開分析已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題，但多數(shù)文獻(xiàn)主要從靜態(tài)角度來研究技術(shù)對水環(huán)境治理的影響，但在實踐中技術(shù)如何嵌入到水環(huán)境協(xié)同治理中？其內(nèi)在機理如何？存在哪些協(xié)同治理困境？如何更好地利用技術(shù)推動水環(huán)境協(xié)同治理轉(zhuǎn)型？上述問題還有待進一步回答。為此，本文提出現(xiàn)有水環(huán)境治理從協(xié)同共治到技術(shù)嵌入的轉(zhuǎn)變目標(biāo)，并結(jié)合珠三角地方政府間水環(huán)境協(xié)同治理實踐，分析技術(shù)嵌入水環(huán)境治理的困境，明晰現(xiàn)實運作中存在的差距，提出技術(shù)嵌入水環(huán)境治理模式創(chuàng)新的可行方向。

二、技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理的實踐案例：來自珠三角的證據(jù)

（一）協(xié)同情境：珠三角超大城市群水污染的現(xiàn)狀

1994年10月8日，廣東省委在七屆三次全會上首次正式提出建設(shè)珠三角經(jīng)濟區(qū)，涉及地域包括廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、中山、惠州、江門、肇慶等九個城市，總面積5.6萬平方公里。隨著該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展集聚效應(yīng)的不斷加強，珠三角的地域范圍不斷擴張，大珠三角超大城市群的雛形出現(xiàn)，主要包括廣佛肇+韶清云（廣州、佛山、肇慶+韶關(guān)、清遠(yuǎn)、云?。?、深莞惠（深圳、東莞、惠州）+汕尾、河源、珠中江（珠海、中山、江門）+陽江等三個新型一體化都市區(qū)。迄今為止，由9+6融合發(fā)展的城市所形成的珠三角超大城市群已經(jīng)成為亞太地區(qū)最具活力的經(jīng)濟區(qū)之一，它以廣東70%的人口，創(chuàng)造著全省85%的GDP，輻射帶動了華南、華中和西南地區(qū)的發(fā)展，成為推動我國經(jīng)濟跨越式發(fā)展的強大動力。但經(jīng)濟繁榮的伴生物——生態(tài)環(huán)境惡化也影響著珠三角地區(qū)，特別是城市水污染，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合公布的全國城市黑臭水體排查結(jié)果，2017年廣東省黑臭水體數(shù)量為243個，主要集中在珠三角地區(qū)的黑臭水體有205個，占比近84.4%。在近岸海域方面，廣東省調(diào)查登記入海河流89條，其中有16條未開展常規(guī)檢測。全省共有141個入海排污口，其中65個屬于“兩類排污口”（指非法和設(shè)置不合理的入海排污口），全部分布在珠三角地區(qū)；在實施監(jiān)測的74個入海排污口中，有27個入海排污口超標(biāo)排放，超標(biāo)率約36.5%。珠江口、深圳灣、大亞灣、廣澳灣、廣海灣、鎮(zhèn)海灣等河口海灣水質(zhì)均出現(xiàn)不同程度的下降，珠三角地區(qū)面臨的海岸帶生態(tài)環(huán)境壓力日益加劇①參見廣東省環(huán)境保護廳、廣東省海洋與漁業(yè)廳印發(fā)的《廣東省近岸海域污染防治實施方案》粵環(huán)函〔2018〕1158號。。

（二）技術(shù)嵌入下珠三角超大城市群水環(huán)境的協(xié)同治理實踐

1.協(xié)同基礎(chǔ)：構(gòu)建形成水環(huán)境協(xié)同治理的行動框架。面對水環(huán)境不斷惡化的問題，珠三角地方政府間也加強了對話協(xié)商，水環(huán)境協(xié)同治理的行動框架已初步構(gòu)建形成，隨著區(qū)域內(nèi)各地方政府水環(huán)境協(xié)同治理行動不斷增多，相關(guān)成效也初步顯現(xiàn)出來。水環(huán)境協(xié)同治理的主要行動策略包括：制定區(qū)域性協(xié)同規(guī)劃，明確水污染防治統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為合作引領(lǐng)；多方政府簽署行政協(xié)議并實施環(huán)保工程以推動合作；打造“聯(lián)席會議+專責(zé)小組+河長制”的模式作為組織保障[18]（p117-126）。珠三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“共通氣、同執(zhí)法”，較好地落實了水污染防治目標(biāo)責(zé)任。上述行動策略中最為典型的是聯(lián)席會議制度及河長制，在聯(lián)席會議制度方面，在廣東省政府牽頭下，省委領(lǐng)導(dǎo)作為召集人建立了珠江綜合整治工作聯(lián)席會議制度。珠三角地區(qū)的廣佛肇、深莞惠、珠中江等經(jīng)濟圈也分別建立了區(qū)域內(nèi)聯(lián)席會議制度，通過定期召開相關(guān)會議，各區(qū)域就水環(huán)境治理問題開展磋商協(xié)調(diào)，并達(dá)成共識。2009年，深莞惠在第二次黨政聯(lián)席會議后共同簽署了《界河及跨界河綜合治理計劃》，將“淡水河、觀瀾河-石馬河、茅洲河”納入三地綜合治理體系。2016年，在廣東省聯(lián)席會議的指引下，廣州、深圳、佛山、東莞等珠三角城市開始探索試行以水污染防治、水環(huán)境治理為主的河長制。

2.技術(shù)驅(qū)動：初步建成技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)新模式。珠三角地區(qū)的水環(huán)境協(xié)同行動有力推動了重點流域和城市黑臭水體污染的整治，保障防洪安全和排澇通暢，有效改善了水生態(tài)環(huán)境，但與《南粵水更清行動計劃（2013—2020）》所要求的2020年珠三角區(qū)域消除劣V類的目標(biāo)尚有差距。而且隨著珠三角優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，珠三角超大城市群的開發(fā)將縱深拓展，一體化程度不斷加深，水環(huán)境保護壓力與日俱增，結(jié)合新型的治理工具創(chuàng)新水環(huán)境治理模式勢在必行?！丁笆濉眹倚畔⒒?guī)劃》從水環(huán)境治理的角度則強調(diào)信息技術(shù)在跨區(qū)域協(xié)作中的應(yīng)用，在規(guī)劃的倡導(dǎo)下，以信息技術(shù)為中介手段、全方位聯(lián)通為結(jié)構(gòu)，多元互動為機制的水環(huán)境共治體系被搭建起來。一是打造互聯(lián)網(wǎng)+河長制的水環(huán)境治理模式。2017年，廣東省水利廳及環(huán)保廳聯(lián)合發(fā)文，要求珠三角地區(qū)為重點試點區(qū)域，應(yīng)積極開發(fā)、推行河長制信息平臺，借助技術(shù)手段實現(xiàn)河海湖數(shù)據(jù)的系統(tǒng)收集及動態(tài)管理，要將微信公眾號、APP等新媒體技術(shù)作為輔助工具納入治水進程，在更大范圍內(nèi)汲取多方主體的注意力資源，強化社會各界對水環(huán)境保護的責(zé)任意識，提升其參與度，并實現(xiàn)治河管河能力的提升。在上級部門的呼吁下，廣州、佛山、東莞、汕頭等珠三角地區(qū)強化科技支撐，共同開發(fā)了河長信息管理系統(tǒng)。在計算機、移動APP、微信、互聯(lián)網(wǎng)等終端形式作為載體的前提下，管理系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)治河數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性、智能化整合，進而面向各級政府、企業(yè)、社會組織、河長、公眾等用戶提供多層次、多維度、多載體的上報、查詢和管理服務(wù)。二是進行水污染信息的大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，推進水環(huán)境治理信息化。珠三角多地政府上線運行“排水設(shè)施巡檢APP”，該應(yīng)用程序能夠?qū)崿F(xiàn)對排水設(shè)施信息的全流程管理，具體而言，APP可以運用信息化技術(shù)就全市接管戶和非接管戶的數(shù)量和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行全面普查，在此基礎(chǔ)上，水務(wù)部門可對排水戶予以類型化，厘清排水戶的接駁情況，查處錯混接、直排、偷排、超標(biāo)排放等違法行為。廣州、東莞、佛山等地還聯(lián)合開展了“散亂污”場所清理整治專項行動，區(qū)別于以往村、鎮(zhèn)、區(qū)逐級摸查上報，專項行動運用水、電大數(shù)據(jù)梳理“散亂污”場所重點排查名單，共同強化了水污染源頭控制。三是加強監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，全面應(yīng)用PC信息管理系統(tǒng)+巡檢APP，將農(nóng)村生活污水治理納入智慧水務(wù)建設(shè)，進一步收嚴(yán)監(jiān)督考核評分標(biāo)準(zhǔn)，并對水環(huán)境維管效能進行定期通報排名，對維管單位實行末位淘汰制，督促落實管養(yǎng)責(zé)任。同時相關(guān)部門還開發(fā)了“治水投訴”微信平臺，制定了有效投訴微信紅包獎勵制度，這也進一步激發(fā)了社會公眾參與發(fā)現(xiàn)和舉報河道問題的積極性。

（三）問題顯現(xiàn)：技術(shù)嵌入下的珠三角超大城市群協(xié)同治水困境

將技術(shù)手段運用至水環(huán)境的協(xié)同治理之中，為打破九龍治水困局、解決水環(huán)境的碎片化問題提供了思路，取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了不少難以突破的困境，珠三角力倡的“河長領(lǐng)治、上下同治、部門聯(lián)治、全民群治、水陸共治”的工作格局并未形成，究其原因，主要有如下幾個方面的問題：

1.治理主體：組織、專業(yè)技術(shù)人員、社會參與的多重困境。一是水環(huán)境治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門穩(wěn)定性不夠，缺乏常設(shè)性的職能部門。珠三角跨區(qū)域治理水環(huán)境的聯(lián)席會議制度能夠分享城市間的水污染防治信息、并在會議上就如何解決跨域水環(huán)境保護問題進行研究及磋商，但聯(lián)席會議的召開時間是固定的，很難解決應(yīng)急性的突發(fā)水污染事件，也難以承擔(dān)日常水環(huán)境的治理工作。此外，目前在珠三角區(qū)域發(fā)揮重要作用的跨部門協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組——河長制辦公室屬于臨時性機構(gòu)，缺少專門編制人員及運作經(jīng)費，河長辦下的治水部門協(xié)同是問題任務(wù)導(dǎo)向的，即針對具體事項展開日常工作，缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃，因此難以保障水污染數(shù)據(jù)的持續(xù)性和完整性，這也會導(dǎo)致技術(shù)嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的低效。二是缺少掌握專業(yè)技術(shù)的科技型治水人才。技術(shù)嵌入下的水環(huán)境治理強調(diào)的是科技手段在治水中的運用，包括推進技術(shù)創(chuàng)新，運用云計算、無人機等技術(shù)，構(gòu)建治水信息化系統(tǒng)；運用大數(shù)據(jù)驅(qū)動方式建立跨區(qū)域污水監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，借助細(xì)致精確的網(wǎng)格化管理定位污染源，實現(xiàn)源頭治理；還可以通過大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)預(yù)測水污染的區(qū)域流向，把握水污染的動態(tài)信息，上述專業(yè)技術(shù)需要科技型治水人才予以落實。作為改革開放的前沿陣地，珠三角地區(qū)在治水中已經(jīng)引入了多樣化的技術(shù)手段，但囿于專業(yè)人才的匱乏，治水部門對于技術(shù)信息的敏感度較低，影響了“行政+科技”結(jié)合的治水效能。三是技術(shù)嵌入開啟了民眾參與協(xié)同治水的快速通道，但更多是一種民意象征符號，未能發(fā)揮實質(zhì)性作用。在珠三角地區(qū)建設(shè)的河長信息管理系統(tǒng)中，民眾可以借助電腦、移動APP、微信、電話、網(wǎng)頁等方式獲取部分水污染數(shù)據(jù)，還可以對本人居住區(qū)域的水環(huán)境治理情況進行監(jiān)督，就違法排污治污問題進行舉報，可以說技術(shù)嵌入開啟了民眾參與協(xié)同治水的快速通道，成為開啟全民治水的重要窗口。但是，信息綜合管理系統(tǒng)涉及政社共治共享的數(shù)據(jù)端口并沒有全部開放，例如輿情與媒體板塊，僅為管理系統(tǒng)工作人員上傳的部分媒體報道，民眾與媒體監(jiān)管呈缺位狀態(tài)。只有體制內(nèi)的督察組及河長辦巡查人員可以參與巡河，并擁有查看信息綜合管理系統(tǒng)的完整權(quán)限，進而對水環(huán)境治理職能部門的治水決策與實踐行動發(fā)揮直接影響。究其原因，主要是由于具體行政業(yè)務(wù)部門仍持有管理思維慣性，缺乏政社互動的經(jīng)驗及動力[19]（p105-112），而在我國自上而下的壓力型體制下[20]（p28-57），繁重的日常事務(wù)與問責(zé)壓力致使地方治水職能部門更多考慮的是如何更好地向上負(fù)責(zé)，而較少將精力放置于發(fā)揮社會力量的參與上，即便在社會力量發(fā)育成熟、地方治水部門較為開放的廣州、深圳等地，民眾參與水環(huán)境治理的空間及機會也是極為有限的，僅停留于外圍區(qū)域，很難借助技術(shù)手段直接影響到治水部門的實踐行動，技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水的實際功能未能更好發(fā)揮出來。

2.運行模式：數(shù)據(jù)共享機制不健全，協(xié)同治水并未落到實處。一方面，技術(shù)嵌入的首要要求是實現(xiàn)治水?dāng)?shù)據(jù)的共享互通，即跨區(qū)域治水?dāng)?shù)據(jù)端口對接、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)共享、專業(yè)技術(shù)互動等。但是目前珠三角各市協(xié)同打造的治水信息平臺所包含的數(shù)據(jù)資源很少，原本寄希望于技術(shù)平臺統(tǒng)籌的協(xié)同治理并沒有打破現(xiàn)存的組織壁壘。究其原因，作為超大城市群的珠三角地區(qū)范圍廣，內(nèi)部發(fā)展差距大，對于水環(huán)境治理的財政投入存在較大區(qū)別，因此也很難在整個珠三角地區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，形成珠三角水環(huán)境信息傳輸網(wǎng)絡(luò)。此外，部門本位主義對數(shù)據(jù)的共享互通存在梗阻效應(yīng)，各治水部門的行動思維并不統(tǒng)一，而是傾向于利用技術(shù)維持現(xiàn)有的組織架構(gòu)和科層關(guān)系，進而保留自身對程序、架構(gòu)、組織、標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)的掌控權(quán)，因此各部門并不愿意共享水環(huán)境治理的數(shù)據(jù)信息，即便存在數(shù)據(jù)共享，也是零星、局部數(shù)據(jù)。例如廣州、佛山等地的環(huán)保部門開放給予廣東省河長辦的水類數(shù)據(jù)就十分有限，僅有干流水質(zhì)等級評估等基本信息，更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)信息仍處于隱蔽狀態(tài)，這明顯不利于治水?dāng)?shù)據(jù)的共享互通。質(zhì)言之，跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理只能夠進行有限的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)聯(lián)動，與真正的技術(shù)嵌入水環(huán)境治理相去甚遠(yuǎn)。另一方面，缺乏水環(huán)境協(xié)同治理的長效機制。以技術(shù)嵌入為特征的公共事務(wù)治理，其基本特征是精細(xì)化，每個治理模塊都會依據(jù)加工整合的信息進行決策，這些決策會轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)形式并得到分類存檔，同類型的決策數(shù)據(jù)構(gòu)建形成知識網(wǎng)絡(luò)進而為其他行動者提供參考[21]（p17-26）。因此，保持協(xié)同治理機制的持續(xù)性就顯得十分必要，但是，在實際執(zhí)行過程中，珠三角地區(qū)水環(huán)境協(xié)同治理的深度有待挖掘，目前已經(jīng)比較成熟的合作方式以聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)小組、專項工程為主，且以污水監(jiān)測、信息通報等技術(shù)性任務(wù)為合作主要內(nèi)容，沒有在深層次上做好利益協(xié)調(diào)與機制創(chuàng)新。更為重要的是，雖然已有的各種規(guī)劃和行政協(xié)議①主要包括珠三角地區(qū)整體性的規(guī)劃文本如《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》《珠江三角洲環(huán)境保護一體化規(guī)劃》《珠江河口綜合治理規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃》《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等，以及部分城市跨域雙邊或多邊協(xié)議如《廣州市佛山市同城化建設(shè)環(huán)境保護合作協(xié)議》《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治合作協(xié)議》《深莞兩市加大茅洲河流域污染源環(huán)保執(zhí)法力度框架協(xié)議》《深莞惠環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)合作協(xié)議》《廣佛肇經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護合作協(xié)議》《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》。上述規(guī)劃及協(xié)議主要涉及水環(huán)境治理的規(guī)劃編制、項目聯(lián)審、執(zhí)法應(yīng)急、聯(lián)合監(jiān)測、科研與設(shè)施、宣傳合作，以及應(yīng)急聯(lián)動、信息共享、產(chǎn)業(yè)合作、合作機制等各個方面。，但缺少關(guān)鍵環(huán)節(jié)——具有激勵效用的獎懲機制未有構(gòu)建形成。水環(huán)境協(xié)同治理長效及獎懲激勵機制缺位的后果是基礎(chǔ)未有夯實，即便珠三角地方政府已經(jīng)意識到協(xié)同治理水環(huán)境的必要性，但是如何搭建科學(xué)有效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，有效調(diào)動各地的積極性，現(xiàn)有規(guī)劃協(xié)議均未明確，因此技術(shù)嵌入就猶如空中樓閣，無法取得長遠(yuǎn)實質(zhì)性的突破。

3.保障機制：法律支持缺失，財政投入不足。有關(guān)技術(shù)嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的保障機制并不健全，主要體現(xiàn)為法律支持的缺失及財政投入不足兩個方面。一方面，如前所述，技術(shù)嵌入需要的基礎(chǔ)性條件是數(shù)據(jù)信息的互通共享，但這種信息的共享是自愿的，并沒有法律予以明確，因此也導(dǎo)致了治水?dāng)?shù)據(jù)資源的分散及共享困境的出現(xiàn)。包括珠三角水環(huán)境治理的信息仍是碎片化狀態(tài)，各治水部門掌握的核心數(shù)據(jù)并未公開，例如市場監(jiān)管部門掌握著散亂污數(shù)據(jù)，農(nóng)林漁部門掌握著水塘、養(yǎng)殖場以及禁養(yǎng)區(qū)數(shù)據(jù)，環(huán)保部門掌握著水質(zhì)數(shù)據(jù)，水務(wù)部門掌握著排水口數(shù)據(jù)，公安部門掌握著排水庫數(shù)據(jù)等。而由于沒有法律約束及規(guī)程，因此部門間的數(shù)據(jù)共享程序十分煩瑣，需要經(jīng)過多曾行政報批手續(xù)，即便得獲數(shù)據(jù)端口部門的批準(zhǔn)，能夠取得的信息數(shù)據(jù)也是不完整的，核心數(shù)據(jù)往往被保留在共享數(shù)據(jù)的供給方。另一方面，對于水環(huán)境協(xié)同治理而言，人力資源與制度安排的投入十分必要，但上述資源需要財政資金的大力支持，用以購買各種科技治污設(shè)備，開發(fā)及維護治水信息平臺等，但是囿于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，相較于廣州、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，粵西北地區(qū)在投入上還略顯不足，財政資金的保障作用有待提升。

三、技術(shù)嵌入下的超大城市群水環(huán)境協(xié)同創(chuàng)新治理模式

技術(shù)如何更好地驅(qū)動超大城市群的水環(huán)境協(xié)同治理，將多元力量有效聚集在一起是一個具有時代意義的重要課題。但值得特別指出的是，作為水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)新的賦能者，技術(shù)是被執(zhí)行的對象，其結(jié)果受執(zhí)行者的價值觀念、文化構(gòu)成及組織結(jié)構(gòu)等因素共同發(fā)揮作用，因此技術(shù)驅(qū)動治水的優(yōu)化效果需要變革主體在思想認(rèn)知、具體行動、組織保障等維度展開主動性、多線程、多向度的實踐行動。從而保障水環(huán)境協(xié)同治理的可持續(xù)性。

（一）達(dá)成協(xié)同共享的共識：技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)

如前所述，目前水環(huán)境治理已經(jīng)逐步從各自為政轉(zhuǎn)向協(xié)同共治模式，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)驅(qū)動環(huán)境治理的理念也展現(xiàn)了很大的發(fā)展?jié)摿?，但水環(huán)境治理主體單打獨斗的格局并未徹底突破，而部門本位主義帶來的疊加效應(yīng)導(dǎo)致協(xié)同治理的“最后一公里”并未打通，包括水務(wù)、城管、農(nóng)業(yè)在內(nèi)的各治水部門仍習(xí)慣性“自掃門前雪”，針對水污染問題采取“踢皮球式”做法。更重要的是，面對技術(shù)治水的發(fā)展趨勢，大多數(shù)部門都會以自身利益為思考問題、做出決策的出發(fā)點，以本部門對專業(yè)的理解來建構(gòu)甚至操縱行動規(guī)則，因而也難以對技術(shù)如何嵌入治水取得共識，導(dǎo)致技術(shù)嵌入水環(huán)境治理協(xié)同還是停留在框架結(jié)構(gòu)表面。因此，達(dá)成對協(xié)同共享的一致性理解與認(rèn)同就顯得尤為重要，為此，需要各治水部門正確認(rèn)識水環(huán)境治理的協(xié)同趨勢，水環(huán)境治理需要主管部門具備較強的專業(yè)性、科學(xué)性和創(chuàng)新性，應(yīng)認(rèn)識到只有在國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的支撐下，以技術(shù)驅(qū)動型專業(yè)化組織作后盾，堅持信息、數(shù)據(jù)的開放格局，促進區(qū)域治理資源共享與協(xié)同治理，水環(huán)境治理才能夠取得突破性改變。而要達(dá)成上述共識，還需要優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用的頂層設(shè)計與制度環(huán)境，即政治高層應(yīng)加強戰(zhàn)略引領(lǐng)和協(xié)調(diào)治理，各地政府則要切實重視、加強領(lǐng)導(dǎo)，明確水環(huán)境治理目標(biāo)，引導(dǎo)治水職能部門在同一目標(biāo)的指引下形成合力解決水污染問題，并成立高規(guī)格的區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)水環(huán)境治理的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。

（二）多方推進：構(gòu)建技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理格局

1.構(gòu)建水環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息共享平臺，完善數(shù)據(jù)信息的互通共享路徑?，F(xiàn)有的水環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息共享平臺為協(xié)同治水行動提供了全方位、多角度的信息服務(wù)，但技術(shù)驅(qū)動的水環(huán)境協(xié)同治理模式農(nóng)業(yè)、商業(yè)、工業(yè)等多個領(lǐng)域，還涉及政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元化的治理主體。從這個角度而言，為將多元化、多領(lǐng)域的治理資源統(tǒng)合起來，就特別需要建設(shè)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的信息共享平臺，應(yīng)積極鼓勵地方政府為主導(dǎo)力量，可聯(lián)合企業(yè)打造跨域型網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)庫、建立跨區(qū)域性的信息傳輸通道，完善水污染監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。涉及水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的不同部門在建設(shè)完善內(nèi)部信息中心的基礎(chǔ)之上，可以利用政務(wù)云的優(yōu)化功能羅列出數(shù)據(jù)共享清單，在各地方政府牽頭簽訂合作協(xié)議后，各治水部門應(yīng)遵守協(xié)議規(guī)范，及時完善、更新治水?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)真正意義上的水環(huán)境治理數(shù)據(jù)互通共享。

2.引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)作為水環(huán)境協(xié)同治理主體，加強治理主體的能力。目前我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展勢頭十分迅猛，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以借由日常經(jīng)營行為，收集顧客的行動軌跡等真實數(shù)據(jù)，包括電商、地圖熱點及醫(yī)療信息等。經(jīng)過專業(yè)化的技術(shù)處理后，企業(yè)可以就信息源進行識別、分析和可視化操作，在確保分析對象隱私的前提下，最終可以實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)信息的公開、交換與共享?；诖耍嗡毮懿块T應(yīng)主動挖掘具有技術(shù)優(yōu)勢、信息資源及解決方案的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，并以服務(wù)外包等方式引入搭建合作關(guān)系。治水職能部門可以借助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)彌補其在專業(yè)治水技術(shù)及人才方面的匱乏，通過充分運用企業(yè)及其技術(shù)人員的專業(yè)能力，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以成為政府與公眾之間中介與紐帶，信息的無礙化流動與快速傳輸可以減少三者的合作成本，并形成一個良性循環(huán)的自演化系統(tǒng)，進而為技術(shù)嵌入水環(huán)境治理提供強力的支撐。

3.加強不同主體間的合作共享，打造部門聯(lián)治、全民群治的協(xié)同治水模式。在技術(shù)嵌入的水環(huán)境協(xié)同治理中，超大城市群區(qū)域內(nèi)地方政府應(yīng)積極強化部門內(nèi)的數(shù)據(jù)共享與密切合作，在此基礎(chǔ)上，還需要加強建立關(guān)聯(lián)區(qū)域地方政府合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。如前所述，水環(huán)境治理的復(fù)雜性、水污染物的擴散性會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，關(guān)聯(lián)區(qū)域無法獨立處理水環(huán)境保護問題，因此各行動方更應(yīng)該主動加強合作，積極簽訂府際合作協(xié)議，促進信息交流與資源共享，擴展合作深度，提升跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理成效，減少交易風(fēng)險。此外，還需要積極接洽環(huán)保企業(yè)及科研機構(gòu)，搭建并維持技術(shù)合作關(guān)系，運用信息化手段對水污染源實現(xiàn)密切跟蹤與動態(tài)監(jiān)測。同時，廣泛吸納社會力量，將政社合作的理念切實運用到協(xié)同治水的框架中，利用既有的協(xié)同制度如河長制及民眾舉報制度等，發(fā)揮民間河長及普通民眾的治水功能，從而打造部門聯(lián)治、全民群治的多重、多維、多邊協(xié)同治水模式。

（三）完善保障機制：為技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同治理創(chuàng)造良好的運行環(huán)境

一方面，加強上級政府的協(xié)調(diào)功能，強化信息互通共享能力。如前所述，超大城市群內(nèi)部存在經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的狀態(tài)，因此在跨域水環(huán)境協(xié)同治理過程中，需要上級政府協(xié)調(diào)好各行動主體在組織與運行層面的利益關(guān)系。應(yīng)特別關(guān)注跨域水環(huán)境協(xié)同治理中的經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的弱勢政府，借由技術(shù)嵌入的契機推行創(chuàng)新性合作機制，并制定引導(dǎo)性政策，可在達(dá)成責(zé)任共識的前提之下，跨域整合水環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)行力量，避免治水權(quán)力的碎片化，實行水污染治理的聯(lián)合執(zhí)行及相互監(jiān)督。此外，應(yīng)從法律層面制定有關(guān)數(shù)據(jù)信息互通共享的約束性制度規(guī)范，簡化治水部門之間的數(shù)據(jù)共享程序，擴大信息共享面。另一方面，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，提升可持續(xù)發(fā)展空間的同時加大財政投入力度。要提升水環(huán)境協(xié)同治理政策的效力，還應(yīng)積極推行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，在保持經(jīng)濟活力的前提條件下大力發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。同時，應(yīng)設(shè)立專項資金用于水環(huán)境治理，為平衡各地區(qū)的治水投入，可以通過財政轉(zhuǎn)移支付或由各地按經(jīng)濟發(fā)展水平予以分擔(dān)。

四、結(jié)語

1957年，法國學(xué)者戈特曼提出“大都市經(jīng)濟圈（帶）”概念，并明確指出大都市圈已成為衡量一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標(biāo)志。而地理相鄰、優(yōu)勢互補的超大城市群作為大都市圈的增量版本，在區(qū)域一體化的推動下也獲得了巨大的發(fā)展空間，珠三角、京津冀、長三角等經(jīng)濟合作圈已成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要脊梁[22]（p149-172）。然而，高速的經(jīng)濟發(fā)展也伴隨著生態(tài)環(huán)境惡化，各種惡性水污染事件頻發(fā)[23]（p33-40）。由于水污染問題的區(qū)域群落特征，單個地方政府難以徹底解決這一區(qū)域性問題，雖然利益相關(guān)方共同參與生態(tài)環(huán)境的維護已經(jīng)成為共識，但碎片化的治理模式仍然廣泛存在，這導(dǎo)致治水效果難以保障，也無法持久。因此包括珠三角在內(nèi)的超大城市群開始建立水污染區(qū)域協(xié)同治理的共治體系，打造由政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體參與的治理機構(gòu)，并綜合運用多元治理手段，力求實現(xiàn)水環(huán)境治理從地方到區(qū)域、從管理到治理、從行政主導(dǎo)到全民共治的轉(zhuǎn)變[24]（p57-69）。如前所述，技術(shù)嵌入能夠促進水環(huán)境治理實現(xiàn)全民共治的轉(zhuǎn)變，在技術(shù)嵌入的治理理念指導(dǎo)下，積極利用大數(shù)據(jù)、遙感、數(shù)據(jù)融合等技術(shù)驅(qū)動水污染的防治工作成為諸多超大城市群的優(yōu)先選擇，引入新興的互聯(lián)網(wǎng)工具，水環(huán)境治理行動者之間的聯(lián)結(jié)方式及溝通通路得以改變，作為關(guān)鍵的信息源，企業(yè)、公眾也被吸納進入水環(huán)境跨區(qū)域協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)之中，多方共同參與的水環(huán)境多元共治體系得以初步構(gòu)建形成[25]（p88-93）。

從本文的案例研究得知，即便大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息通信技術(shù)已在超大城市群水環(huán)境治理中取得一定進展，但實際運作中技術(shù)嵌入仍停留于形式符號上，這種嵌入路徑仍是一種有限度的開放，并不能體現(xiàn)技術(shù)驅(qū)動協(xié)同治水的實際有效性，還有待更深層次的互構(gòu)設(shè)計與技術(shù)執(zhí)行。特別要意識到技術(shù)嵌入水環(huán)境協(xié)同治理的深度變革與轉(zhuǎn)型并非是單向度、線性及自發(fā)的行為，需要多維度，多主體對協(xié)同治水的共享理解。基于上述分析，本文認(rèn)為在達(dá)成協(xié)同共享共識的基礎(chǔ)上，超大城市群跨域水環(huán)境治理領(lǐng)域應(yīng)構(gòu)建形成協(xié)同共治格局。一方面，在治理結(jié)構(gòu)方面，在上級政府的引領(lǐng)下制定相關(guān)政策，打破治水部門各自為政而導(dǎo)致的信息孤島壁壘，在外圍領(lǐng)域則要突破將政府作為唯一治理主體的封閉環(huán)境，通過合作、委托、招投標(biāo)等方式引入市場主體和社會組織，強化對公眾個體數(shù)據(jù)的重視程度，朝向更加扁平化的協(xié)同治水結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。另一方面，以資金投入為保障，推動擴大治水信息市場，強化信息技術(shù)的發(fā)展支撐，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)終端的聯(lián)結(jié)，構(gòu)建互通共享的水環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息共享平臺，在此基礎(chǔ)上打造技術(shù)嵌入下的水環(huán)境協(xié)同共治體系。最后需要指出的是，在超大城市群跨區(qū)域水環(huán)境協(xié)同治理進程中，需要強調(diào)差異化治理，這主要是因為水污染問題雖然是典型的跨域問題，但也會呈現(xiàn)出差異化的地區(qū)特征，因而也應(yīng)該根據(jù)實際區(qū)域水環(huán)境的特征尋求針對性的跨域治理方案。