劉 威

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 政治和法律教研部， 北京 100091)

一、問題的提出

當(dāng)事人適格的概念肇始于民事訴訟領(lǐng)域，其初始內(nèi)涵是指以共同共有權(quán)或者共同共有法律關(guān)系作為訴訟標(biāo)時(shí)，原告或者被告必須是全體共有人，此時(shí)的當(dāng)事人才具有正當(dāng)性[1]?？梢姡诿袷略V訟中，正當(dāng)當(dāng)事人的原意是實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人，即必須是具有實(shí)體利害關(guān)系的組織或者個(gè)人才能成為當(dāng)事人(1)傳統(tǒng)民事訴訟當(dāng)事人理論認(rèn)為，實(shí)體上權(quán)利的存在與訴訟上的權(quán)限有著密不可分的聯(lián)系,民事訴訟判決給予當(dāng)事人的救濟(jì)，被認(rèn)為是通過實(shí)體法上個(gè)別地賦予有關(guān)權(quán)利主體以訴權(quán)而獲得的。只有實(shí)體法上系爭權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主體,才可成為訴訟當(dāng)事人，因而當(dāng)事人概念被理解為“實(shí)體當(dāng)事人”[1]。。隨著當(dāng)事人制度的發(fā)展，出現(xiàn)了形式正當(dāng)當(dāng)事人的概念，即訴訟擔(dān)當(dāng)?？吕照J(rèn)為，破產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人等“代理人”基于其特殊身份應(yīng)該具有當(dāng)事人資格，當(dāng)其起訴時(shí)，保護(hù)的是相關(guān)人的合法權(quán)益，因此法院的判決應(yīng)該拘束該合法權(quán)益的實(shí)際所有者[1]。這種當(dāng)事人資格即訴訟實(shí)施權(quán)。在德國歷史上,訴訟實(shí)施權(quán)的創(chuàng)設(shè),主要就是為了回應(yīng)司法實(shí)踐中具有“代理人”身份之第三人的適格當(dāng)事人資格問題。訴訟實(shí)施權(quán)的內(nèi)涵是指，“以自己的名義作為原告或者被告對(duì)以訴的形式主張的權(quán)利實(shí)施訴訟的權(quán)利。這一權(quán)限通常情況下由聲稱自己是所主張的權(quán)利的獲得人的原告或者被主張某權(quán)利的被告擁有”[2]。訴訟實(shí)施權(quán)理論的出現(xiàn)，促使了正當(dāng)當(dāng)事人概念與實(shí)體法相分離。至此，當(dāng)事人適格形成了二元并立格局，當(dāng)事人為了保護(hù)自己的合法權(quán)益可以以自己的名義提起訴訟，即實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人以及當(dāng)事人為了保護(hù)他人利益而以自己名義起訴，即形式正當(dāng)當(dāng)事人。

我國行政訴訟當(dāng)事人制度深受民事訴訟法影響。從理論上來看，行政訴訟當(dāng)事人是指在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的活動(dòng)中,因行政機(jī)關(guān)的行政行為而發(fā)生爭議,依照行政訴訟法的規(guī)定,以自己的名義到人民法院進(jìn)行訴訟,并受人民法院裁判約束的有直接利害關(guān)系的單位和個(gè)人[3]。基于對(duì)相關(guān)概念(1)相似的概念界定還有：行政訴訟中的當(dāng)事人是指因行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生爭議,或者權(quán)益受到侵犯,以自己的名義進(jìn)行訴訟,并受人民法院判決和裁定約束的直接利害關(guān)系人[4]。行政訴訟當(dāng)事人是指因行政主體行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)的行為發(fā)生爭議而以自己的名義參加到行政訴訟中，并且受法院裁判拘束的有關(guān)人員[5]189。司法審查當(dāng)事人是指在發(fā)生行政爭議后，以自己的名義起訴、應(yīng)訴或者參加訴訟，并受人民法院裁判約束的公民、法人或其他組織或行政主體[6]545。的分析發(fā)現(xiàn)，這與我國民事訴訟中當(dāng)事人“三位一體”的界定方式一致(2)我國民事訴訟當(dāng)事人概念受前蘇聯(lián)理論影響，與大陸法系傳統(tǒng)民事訴訟當(dāng)事人適格標(biāo)準(zhǔn)吻合，被界定為“直接利害關(guān)系人”，當(dāng)事人、利害關(guān)系人與裁判拘束力所及范圍形成三位一體的狀態(tài)，強(qiáng)求當(dāng)事人概念容納實(shí)體內(nèi)容的觀念，即把當(dāng)事人界定為正當(dāng)當(dāng)事人[7]。。我國行政訴訟當(dāng)事人，也定位成了實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人。近年來，盡管我國行政訴訟當(dāng)事人資格呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，但是始終沒有超越實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人范疇。這從我國行政訴訟原告資格和被告資格的發(fā)展進(jìn)程中可窺端倪。有學(xué)者對(duì)我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定經(jīng)歷了“直接利害關(guān)系人” “行政相對(duì)人” “法律上利害關(guān)系人”以及“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)階段[8]。對(duì)于具體的劃分，不同學(xué)者有不同的表述(3)黃學(xué)賢認(rèn)為，我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”，進(jìn)而發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”[9]。，但大體上是客觀的。由此可見，我國行政訴訟原告資格總體上呈現(xiàn)線性擴(kuò)張趨勢(shì)。但是，無論其內(nèi)涵如何拓展，都始終蘊(yùn)含著對(duì)“利害關(guān)系”這一實(shí)質(zhì)條件的判斷，即原告必須與被訴行政行為之間具有某種實(shí)質(zhì)的“利益”或者 “損害”關(guān)系。所謂原告資格的擴(kuò)張，實(shí)質(zhì)上不過是法律規(guī)范或者法律解釋賦予“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系”更為廣闊內(nèi)涵的投射效應(yīng)。從被告適格標(biāo)準(zhǔn)來看，在我國行政訴訟中，被告資格與行政主體理論緊密結(jié)合，其實(shí)質(zhì)上還是以“利害關(guān)系”為理論支撐，屬于實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人范疇?；谛姓V訟被告恒定為行政主體的基本原則，其適格標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展沒有實(shí)質(zhì)性突破。

然而，以“利害關(guān)系”理論為基礎(chǔ)，試圖將行政訴訟當(dāng)事人統(tǒng)一構(gòu)建為實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人的制度設(shè)想，已經(jīng)無法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，因?yàn)樵谖覈姓V訟法上已經(jīng)出現(xiàn)了訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫葘?shí)踐。例如，根據(jù)《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(4)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第二款、第三款規(guī)定：“……有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟……”。，公民死亡或者組織終止后，其原告資格發(fā)生轉(zhuǎn)移。根據(jù)該條款，當(dāng)某公民死亡時(shí)，其近親屬可以為了維護(hù)其合法權(quán)益，比如名譽(yù)權(quán)，要求法院啟動(dòng)司法審查。然而名譽(yù)權(quán)作為死亡公民的權(quán)益，與該近親屬并無實(shí)際利害關(guān)系。根據(jù)行政訴訟基本原理，與行政行為不存在利害關(guān)系的主體不得提起行政訴訟。因此，這種原告資格轉(zhuǎn)移制度無法從“利害關(guān)系”理論中獲得正當(dāng)解釋。令人詫異的是，在我國行政訴訟中，類似的情形數(shù)見不鮮。在制度設(shè)計(jì)和司法實(shí)踐中，廣泛存在這種理論解釋的盲區(qū)。有學(xué)者敏銳地認(rèn)識(shí)到了這一現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出要建構(gòu)“層次化”的原告資格判定模式，分別探討行政相對(duì)人原告資格、行政相關(guān)人原告資格和基于客觀訴訟契機(jī)的原告資格之特殊情形[10]?？少F的是，該理論的支持者看到了我國行政訴訟當(dāng)事人適格標(biāo)準(zhǔn)的多元化趨勢(shì)，認(rèn)為存在一種與“利害關(guān)系”理論并立的當(dāng)事人適格判斷標(biāo)準(zhǔn)，其表述為“基于客觀訴訟契機(jī)的原告資格之特殊情形”，并且具體分析了原告資格轉(zhuǎn)移、行政公益訴訟以及受害人訴訟中的原告資格問題[10]。遺憾的是，其沒有對(duì)客觀訴訟模式下當(dāng)事人適格理論進(jìn)行原則性論證，更沒有提出一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以列舉的方式論述了幾種特殊情形。這種論證方式使得人們對(duì)這一結(jié)論的可推廣性產(chǎn)生質(zhì)疑?？梢?，目前亟須一種合適的理論學(xué)說來總結(jié)概括訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫葘?shí)踐，以彌補(bǔ)“利害關(guān)系”理論的不足，同時(shí)指導(dǎo)行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度的完善。

二、行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)分析

訴訟擔(dān)當(dāng)理論誕生伊始，主要是為了解決民事訴訟當(dāng)事人適格問題。那么在行政訴訟中引入訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)如何，值得思考。

(一)民事訴訟擔(dān)當(dāng)理論的可移植性

訴訟擔(dān)當(dāng)理論緣起于民事訴訟領(lǐng)域，將其移植到行政訴訟中，在于二者具有相似的理論淵源與制度困境。首先，我國行政訴訟制度脫胎于民事訴訟，二者在理論上具有一定的承接關(guān)系，這就為訴訟擔(dān)當(dāng)理論的移植奠定了基礎(chǔ)。此外，我國民事訴訟擔(dān)當(dāng)制度的興起是為了彌補(bǔ)“利害關(guān)系”理論的不足，而行政訴訟當(dāng)事人適格也以“利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。雖然二者內(nèi)涵不盡相同，但是其缺陷是相似的，即囿于“實(shí)體利害關(guān)系”的束縛，將可能的當(dāng)事人排斥在訴訟外，不利于合法權(quán)益的保護(hù)。從理論上看，傳統(tǒng)行政訴訟中當(dāng)事人適格理論也存在彌補(bǔ)的空間。其次，行政訴訟和民事訴訟中當(dāng)事人制度存在相似的制度困境。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體與訴訟主體資格的分離是因?yàn)閮蓚€(gè)前提：一是實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體不愿意或者不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)合法權(quán)益的自我保護(hù)且亦不能通過代理制度獲得足夠保護(hù)；二是權(quán)利主體和實(shí)體權(quán)利脫節(jié)且不能夠借助立法技術(shù)構(gòu)建明晰的對(duì)應(yīng)關(guān)系[11]。因此可以說，實(shí)體權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人不能、不愿訴訟以及權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容的失衡直接引起了民事訴訟擔(dān)當(dāng)制度的興起。行政訴訟同樣面臨這種制度困境。比如，在實(shí)體權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人死亡或者終止的情形下，其無法就自身合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，也無法通過訴訟代理制度進(jìn)行救濟(jì)。又如，我國法律規(guī)范并未賦予公民或者社會(huì)組織就公共利益提起行政訴訟的資格(實(shí)際上出現(xiàn)了權(quán)利主體和實(shí)體權(quán)利的脫節(jié))，行政公益訴訟主體資格的長期缺位造成了大量合法權(quán)益救濟(jì)無門。諸如此類的制度困境促使原告資格轉(zhuǎn)移制度、行政公益訴訟制度等訴訟擔(dān)當(dāng)制度的興起。此外，隨著社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，諸如業(yè)主委員會(huì)、破產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人、公益訴訟人、訴訟代表人等新型訴訟主體均無法從實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)中得到理論支撐?？梢?，行政訴訟中出現(xiàn)的與民事訴訟相似的制度困境，為行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度的適用提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)符合行政訴訟法的根本目的

行政訴訟法的根本目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。基于對(duì)這一根本立法目的，我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了一個(gè)不斷拓展的過程。正如上文所述，無論對(duì)“利害關(guān)系”的內(nèi)涵如何作擴(kuò)大解釋，都無法超越實(shí)質(zhì)關(guān)系范疇，因此不能克服由此帶來的困境。實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)將訴訟當(dāng)事人限制在實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體內(nèi)，當(dāng)實(shí)體權(quán)利義務(wù)人不能或者怠于行使訴權(quán)時(shí)，相關(guān)利益就可能因?yàn)樵尜Y格被排斥在司法審查之外而無法獲得救濟(jì)，而這與法治精神所倡導(dǎo)的“有權(quán)利必有救濟(jì)”理念相背離。引入訴訟擔(dān)當(dāng)理論，則可以擺脫實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人的束縛，而以形式正當(dāng)當(dāng)事人的身份啟動(dòng)訴訟活動(dòng)，從而更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

(三)域外經(jīng)驗(yàn)的證成

根據(jù)美國憲法的規(guī)定,一般情況下，任何人沒有資格代表那些有實(shí)體權(quán)益但卻沒有起訴的第三人向法院提起訴訟,即不承認(rèn)形式當(dāng)事人的正當(dāng)性。這與我國一些學(xué)者的觀點(diǎn)相契合，符合傳統(tǒng)當(dāng)事人適格標(biāo)準(zhǔn)的要求(5)胡建淼認(rèn)為，行政訴訟是由當(dāng)事人的權(quán)益受到行政侵害而提起的訴訟，這有兩層意思:第一，行政訴訟由受到行政職務(wù)行為侵害的當(dāng)事人本人提起,非當(dāng)事人沒有起訴資格(當(dāng)事人的代理人除外)；第二，行政訴訟要有一定的損害事實(shí)才可提起，當(dāng)事人雖遭不法行政侵害,但沒有發(fā)生權(quán)利上的損害,那就不足以提起訴訟[12]。。但是，在例外情形下，美國法院承認(rèn)為維護(hù)第三人利益而起訴的具有原告資格。具體而言：第一，原告主張公共利益；第二，原告主張?zhí)囟ǖ乃饺死?，分為與原告利益密切相關(guān)的第三人利益以及第三人不能自主主張的利益；第三，團(tuán)體代表成員起訴。美國行政法上這種類型的訴訟被統(tǒng)稱為“原告主張第三人利益之訴”(6)具體來說： 1.原告主張公共利益。原告主張公共利益的起訴資格,是法院從公共檢察官開始引申出的私人檢察官理論，其原告首先必須對(duì)案件有起訴資格。最典型的案件類型就是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境保護(hù)者為了對(duì)抗破壞環(huán)境的違法行政行為而起訴。2.原告主張?zhí)囟ǖ乃饺死?。分為兩種情況：第一，第三人利益與原告利益密切聯(lián)系。由于這種聯(lián)系，第三人利益可能受到原告訴訟的影響，因此,原告在這種情況下主張第三人的權(quán)利或利益,如第三者主張自己的權(quán)利和利益一樣。例如醫(yī)生和病人的利益有時(shí)密不可分，在一個(gè)避孕案件中，醫(yī)生主張婦女享有隱私權(quán)，這種主張正是該婦女自己所要主張的權(quán)利。第二，第三人自己不能主張權(quán)利時(shí)，即使在原告和第三人的利益有密切聯(lián)系時(shí)，法院還是要確定第三人是否能夠自己主張利益，只有在法院有理由相信第三人不能主張自己利益的時(shí)候，法院才假定第三人不會(huì)由于原告的主張而有所損失。3.團(tuán)體代表成員起訴，即團(tuán)體在訴訟中為了團(tuán)員的利益而充當(dāng)正當(dāng)當(dāng)事人。但是，有一定的限制條件:(1)成員利益分歧巨大時(shí)，團(tuán)體不能代表成員起訴;(2)團(tuán)體提出的要求必須由成員決定時(shí)，團(tuán)體沒有資格代表成員起訴，比如對(duì)于是否允許婦女墮胎的問題，在婦女之間有不同的看法，則對(duì)于該問題的決定只能由婦女本人作出，不能由團(tuán)體訴訟解決[13]622-624。。分析這一訴訟類型，其實(shí)質(zhì)特征在于實(shí)體權(quán)利主體與訴訟主體的分離，突破了實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人范疇，而實(shí)際上是一種訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)木唧w體現(xiàn)。當(dāng)然，在美國并沒有形成規(guī)范的行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論，但是“原告主張第三人利益之訴”作為一種特殊的訴訟類型被歸納，其本身就具有特殊意義：第一，這表明在美國行政法上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到原告為了第三人利益起訴是一種特殊的訴訟資格體現(xiàn)，其不同于傳統(tǒng)的實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人訴訟；第二，“原告主張第三人利益之訴”這一表述本身就體現(xiàn)了行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵木瘛Ｒ谎砸员沃?，“原告主張第三人利益之訴”對(duì)于我國行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論的構(gòu)建具有示范效應(yīng)和借鑒意義。

(四)與“客觀訴訟”模式相契合

萊昂·狄驥根據(jù)訴訟目的是 “救濟(jì)權(quán)利”或“維護(hù)客觀法律秩序”，將行政訴訟分為客觀訴訟模式與主觀訴訟模式[14]。前者指的是行政機(jī)關(guān)違反了“應(yīng)遵守的普遍適用的某些規(guī)則和法律”而與相對(duì)人之間產(chǎn)生糾紛的情形；后者指的是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間“爭論的問題是否違反了原告獨(dú)享的某些權(quán)利”的情形[14]。從原告資格角度比較，主觀訴訟要求原告與被訴行政行為具有“利害關(guān)系”，而客觀訴訟則只要求原告與被訴行政行為有一定的“關(guān)聯(lián)利益”[15]。這種“關(guān)聯(lián)利益”往往通過法律特別規(guī)定的方式確立，比如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等公共利益?？梢?，客觀訴訟模式中的適格原告與訴訟擔(dān)當(dāng)中的原告資格要求存在內(nèi)在契合性：第一，二者都突破了“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，而將適格原告擴(kuò)展到了“關(guān)聯(lián)利益人”；第二，行政公益訴訟作為典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)，同時(shí)也是客觀訴訟模式的重要組成部分，二者在制度上存在交叉；第三，訴訟擔(dān)當(dāng)人一般由法律特別規(guī)定(7)對(duì)于任意訴訟擔(dān)當(dāng)，由于大部分國家持否定態(tài)度，因而在制度實(shí)踐上較少。同時(shí)，任意訴訟擔(dān)當(dāng)中也存在一個(gè)分類就是法定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)，所以訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w形態(tài)是由法律特別規(guī)定的。，行政公益訴訟作為典型的客觀訴訟，其原告也是由法律特別規(guī)定的，二者存在立法路徑上的相似性(8)公益訴訟被學(xué)者定義為，針對(duì)侵害國家利益或者社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)法律上沒有直接利害關(guān)系的主體，或者是有直接利害關(guān)系的主體但其不愿提起訴訟時(shí)，由法律授予沒有直接利害關(guān)系的特定主體提起的非自利性訴訟[16]。；第四，法院裁判的拘束力都具有擴(kuò)張性，在主觀訴訟中，法院裁判通常只對(duì)爭議的雙方當(dāng)事人產(chǎn)生效力，而客觀訴訟由于突破了當(dāng)事人間的相對(duì)利益，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了影響，因此訴訟判決通常產(chǎn)生第三人效力[17]。這與訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕咎卣饕恢?，在訴訟擔(dān)當(dāng)中，被擔(dān)當(dāng)人雖然沒有參與訴訟但是必須受到裁判結(jié)果的拘束。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，訴訟擔(dān)當(dāng)理論與客觀訴訟模式存在內(nèi)在契合性。本文認(rèn)為，正如利害關(guān)系理論作為主觀訴訟模式當(dāng)事人適格的理論基礎(chǔ)一樣，訴訟擔(dān)當(dāng)理論實(shí)質(zhì)上是客觀訴訟模式中當(dāng)事人適格的理論支撐，因此可以說行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論的建構(gòu)具有完善客觀訴訟模式理論體系的積極意義。

三、行政訴訟擔(dān)當(dāng)概述

行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論的引入主要是為了彌補(bǔ)“利害關(guān)系”理論的不足，同時(shí)也是為了更好地指導(dǎo)制度實(shí)踐。為了更好地認(rèn)識(shí)這一新理論，有必要對(duì)其概念、法律特點(diǎn)以及其與相近概念的比較進(jìn)行系統(tǒng)研究。

(一)行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)母拍?/h3>

行政訴訟擔(dān)當(dāng)概念有兩個(gè)核心要素：一是訴訟實(shí)施權(quán)，二是保護(hù)的合法權(quán)益面向。在德國，訴訟實(shí)施權(quán)可以分為“排他性的訴訟實(shí)施權(quán)”和“競合性的訴訟實(shí)施權(quán)”。前者是指實(shí)體權(quán)利義務(wù)人不能以自己的名義作為原告起訴或者作為被告應(yīng)訴，而只能通過訴訟實(shí)施權(quán)人實(shí)施訴訟；后者是指訴訟實(shí)施權(quán)人與實(shí)體權(quán)利義務(wù)人都擁有訴訟實(shí)施權(quán)，都可以以自己的名義作為原告起訴或作為被告應(yīng)訴[18]。訴訟擔(dān)當(dāng)以訴訟實(shí)施權(quán)為基礎(chǔ)，因此目前關(guān)于訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)慕缍ㄒ卜譃椤芭潘f”和“競合說”。我國學(xué)者采用“排他說”(9)“排他說”認(rèn)為，民事訴訟擔(dān)當(dāng)是指本來不是民事權(quán)利或民事法律關(guān)系主體的第三人，對(duì)他人的權(quán)利或法律關(guān)系有管理權(quán)，以當(dāng)事人的地位，就該法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛行使訴訟實(shí)施權(quán)，所受判決的效力及于原民事法律關(guān)系的主體[19]136。，日本學(xué)者采用“競合說”(10)“競合說”認(rèn)為，訴訟擔(dān)當(dāng)是指第三人代替訴訟標(biāo)的的權(quán)利義務(wù)主體享有或與之共同享有某訴訟標(biāo)的的當(dāng)事人適格，而且，該第三人所承受之判決效力及于該權(quán)利義務(wù)主體[20]208-210。。從更好地維護(hù)利益關(guān)聯(lián)人合法權(quán)益的角度來看，“競合說”更具優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槠鋽U(kuò)展了訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)姆秶?。從合法?quán)益的面向來看。傳統(tǒng)訴訟擔(dān)當(dāng)理論將所維護(hù)的利益表述為“訴訟擔(dān)當(dāng)人的自身利益或者原實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的利益”。顯然，其保護(hù)的合法權(quán)益僅指向個(gè)人利益。但是隨著公益訴訟、群體訴訟等超越個(gè)人權(quán)益范圍的新型訴訟類型的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的私人權(quán)益理論已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出其局限性。因此在新時(shí)期，訴的利益成為訴訟擔(dān)當(dāng)新的理論基礎(chǔ)。從范圍上看，訴的利益強(qiáng)調(diào)“實(shí)際價(jià)值”或者“利益”，其比“權(quán)利”的涵攝范圍要廣。此外，訴的利益也超越了個(gè)人利益而將訴訟的保護(hù)范圍擴(kuò)展到了群體利益甚至公共利益(11)在民事訴訟法上，訴的利益是指原告謀求判決時(shí)的利益，即當(dāng)民事權(quán)益受到侵害或者與他人發(fā)生民事糾紛時(shí)，需要運(yùn)用民事訴訟予以救濟(jì)的一種必需性[21]。在行政訴訟中，訴的利益,又稱為權(quán)利保護(hù)必要,是指因公民、法人及其他組織的合法權(quán)益受到違法行政行為侵害而產(chǎn)生行政爭議時(shí),需要通過運(yùn)用行政訴訟予以救濟(jì)的必要性[22]。。這些都是訴訟擔(dān)當(dāng)理論中必須關(guān)注的變化。

綜上，本文認(rèn)為行政訴訟擔(dān)當(dāng)可以界定為：在行政訴訟中，基于法律規(guī)定或者有權(quán)主體授權(quán)，第三人為維護(hù)實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體利益、自身利益或者公共利益，而與實(shí)體權(quán)利義務(wù)人共同享有訴訟實(shí)施權(quán)，且判決效力及于實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的當(dāng)事人適格制度。

(二)行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)姆商攸c(diǎn)

民事訴訟擔(dān)當(dāng)具有以下法律特點(diǎn)：第一，訴訟擔(dān)當(dāng)人是享有訴訟實(shí)施權(quán)的第三人，被擔(dān)當(dāng)人則是實(shí)體權(quán)利義務(wù)所有人；第二，訴訟擔(dān)當(dāng)人具有當(dāng)事人地位，屬于正當(dāng)當(dāng)事人；第三，訴訟擔(dān)當(dāng)人的身份可以基于法律規(guī)定直接獲得，也可以基于權(quán)利義務(wù)人授權(quán)而獲得；第四，訴訟擔(dān)當(dāng)人既可以為維護(hù)他人權(quán)益，也可以為維護(hù)自己權(quán)益，還可以為維護(hù)公共利益或者團(tuán)體利益起訴；第五，訴訟擔(dān)當(dāng)人可以和被擔(dān)當(dāng)人共同享有訴訟實(shí)施權(quán)；第六，法院最終的判決對(duì)被擔(dān)當(dāng)人有拘束力。對(duì)于行政訴訟擔(dān)當(dāng)而言，雖然其是從民事訴訟擔(dān)當(dāng)制度移植而來，但是，基于行政訴訟的特點(diǎn)，其在制度上也存在自身特有的法律屬性。

1.行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)倪m用規(guī)則在原告適格和被告適格中體現(xiàn)出不對(duì)稱性。在民事訴訟擔(dān)當(dāng)中，其適用規(guī)則在原告適格和被告適格中體現(xiàn)出對(duì)稱性。凡是能在原告適格中適用的標(biāo)準(zhǔn)，同樣可以在被告適格中適用。但是在行政訴訟中，原告可以是公民、法人或者其他組織，而被告則必須是行政主體。主體范圍的不同，導(dǎo)致能適用原告的資格要求無法適用于被告。此外，在民事訴訟中，原告適格和被告適格中的擔(dān)當(dāng)人都可以既為了被擔(dān)當(dāng)人利益、也可以為了自身利益或者公共利益參加訴訟，因此在利益保護(hù)上具有對(duì)稱性。但是，在行政訴訟中，原告訴訟擔(dān)當(dāng)人可以是為了被擔(dān)當(dāng)人的利益、自身利益或者公共利益而起訴。而被告訴訟擔(dān)當(dāng)人既不是為了自身利益，也不是為了被擔(dān)當(dāng)人利益，而是為了保障原告利益或者公共利益的目的而參加訴訟。因此行政訴訟擔(dān)當(dāng)中原告適格和被告適格的利益面向是不一致的?；谶@樣的特性，本文認(rèn)為行政訴訟擔(dān)當(dāng)在原告適格和被告適格中應(yīng)該分別構(gòu)建具體規(guī)則，以適應(yīng)這種不對(duì)稱性。

2.原告適格包括任意訴訟擔(dān)當(dāng)和法定訴訟擔(dān)當(dāng)，被告適格則只存在法定訴訟擔(dān)當(dāng)中(12)根據(jù)第三人基于法定還是意定方式獲得訴訟實(shí)施權(quán)，將訴訟擔(dān)當(dāng)分為法定訴訟擔(dān)當(dāng)與任意訴訟擔(dān)當(dāng)。法定訴訟擔(dān)當(dāng)是第三人基于法律規(guī)定擁有訴訟實(shí)施權(quán)的情形，而任意訴訟擔(dān)當(dāng)則是第三人基于實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的意定授予而擁有訴訟實(shí)施權(quán)的情形。除了訴訟實(shí)施權(quán)來源不一致，二者在制度功能上也存在區(qū)別，對(duì)于法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)脑O(shè)立，更多是立法價(jià)值的考量；對(duì)于意定訴訟實(shí)施權(quán)的設(shè)立，則更多是對(duì)訴訟實(shí)施權(quán)的處分權(quán)能的尊重[23]。。任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)谋举|(zhì)在于實(shí)體權(quán)利義務(wù)人自主決定轉(zhuǎn)移訴訟實(shí)施權(quán)。在行政訴訟中，原告的訴權(quán)只在撤訴時(shí)受到限制，而其他方面與民事訴訟幾乎沒有區(qū)別，這是行政訴訟法“保權(quán)”目的的體現(xiàn)。但是被告基于依法行政原理，其訴訟行為必須按照法律規(guī)定實(shí)施，而不存在自主處分訴權(quán)的可能性。因此任意訴訟擔(dān)當(dāng)在行政訴訟被告適格中沒有適用空間，而法定訴訟擔(dān)當(dāng)在被告適格中則有存在的可能。比如，根據(jù)法律規(guī)定，在原行為機(jī)關(guān)被撤銷的情形下，則繼續(xù)行使該被撤銷機(jī)關(guān)權(quán)力的組織為被告，如果不存在繼續(xù)行使其權(quán)力的組織，則同級(jí)人民政府作被告。

3.被告適格中不存在“為了原權(quán)利義務(wù)主體的訴訟擔(dān)當(dāng)”或者“為了自身利益的訴訟擔(dān)當(dāng)”這一對(duì)范疇。法定訴訟擔(dān)當(dāng)設(shè)置的目的在于保護(hù)擔(dān)當(dāng)人自身權(quán)益以及維護(hù)實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體的利益，據(jù)此，日本學(xué)界將法定訴訟擔(dān)當(dāng)分為“為了擔(dān)當(dāng)人的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”與“為了被擔(dān)當(dāng)人的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”(13)根據(jù)保護(hù)利益的不同，學(xué)界將法定訴訟擔(dān)分為“為了擔(dān)當(dāng)人的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”與“為了權(quán)利義務(wù)歸屬主體的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”[24]。。前者旨在防止實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體怠于行使或者濫用訴權(quán)損害第三人利益。此時(shí)基于“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)第三人可能不具有當(dāng)事人資格，因此存在合法權(quán)益救濟(jì)的漏洞，需要通過訴訟擔(dān)當(dāng)制度賦予其訴訟主體資格，以提供救濟(jì)渠道；而后者則是 “實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬主體不能或難以或不適于實(shí)施訴訟但又存在解決有關(guān)該權(quán)利義務(wù)糾紛之必要，而由在法律上一般負(fù)有保護(hù)職責(zé)的人進(jìn)行訴訟的情形，此時(shí)的擔(dān)當(dāng)人亦被稱之為職務(wù)當(dāng)事人”，即第三人基于法定職責(zé)為了維護(hù)實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的合法權(quán)益而起訴[20]。在行政訴訟中，原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)可以存在這種劃分。一般情形下，原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)都是“為了原權(quán)利義務(wù)主體的訴訟擔(dān)當(dāng)”，但是在特殊情形下，為了保護(hù)與行政爭議不具有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的第三人合法權(quán)益，也可以賦予其適格原告資格。比如，合資企業(yè)中的投資方可以為了自己的利益起訴行政機(jī)關(guān)對(duì)合資企業(yè)作出的行政行為，但是被告適格中則不存在這種劃分。這是因?yàn)樾姓V訟被告是代表國家行使行政職權(quán)，不存在自己的利益，因此不存在擔(dān)當(dāng)人或者被擔(dān)當(dāng)人的利益。在行政訴訟中，被告參加訴訟隱含著保護(hù)公共利益的意思。

4.行政訴訟法定訴訟擔(dān)當(dāng)中不存在對(duì)抗型訴訟擔(dān)當(dāng)，只有吸收型訴訟擔(dān)當(dāng)。日本民事訴訟法學(xué)者根據(jù)擔(dān)當(dāng)人與被擔(dān)當(dāng)人之間的利益取向?qū)⒎ǘㄔV訟擔(dān)當(dāng)分為“吸收型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”和“對(duì)抗型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)”[25]。前者是指訴訟擔(dān)當(dāng)人和被擔(dān)當(dāng)人在利益上具有一致性，因此存在吸收關(guān)系；而后者是指訴訟擔(dān)當(dāng)人具有不同于被擔(dān)當(dāng)人的獨(dú)立利益追求，而使其與被擔(dān)當(dāng)人之間形成對(duì)抗關(guān)系[25]218。在民事訴訟中，對(duì)抗型訴訟擔(dān)當(dāng)主要解決債權(quán)人代位訴訟問題。在債權(quán)人代位訴訟中，即使代位債權(quán)人在對(duì)次債務(wù)人提起的訴訟中敗訴，債務(wù)人對(duì)次債務(wù)人的債權(quán)并不消滅,仍然能夠?qū)ζ涮崞鹈袷略V訟，主張權(quán)利仍然存在。此時(shí)，由于代位人與被代位人在訴訟利益上存在對(duì)立，訴訟結(jié)果對(duì)其權(quán)益的影響存在區(qū)別，因此屬于對(duì)抗型訴訟擔(dān)當(dāng)[26]。在行政訴訟中，基于保護(hù)規(guī)范理論，債權(quán)人能夠以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)為由提起行政訴訟，但是這一制度并不屬于對(duì)抗型訴訟擔(dān)當(dāng)。理由是基于該理論，債權(quán)人以自己的名義提起行政訴訟，屬于實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人。由于法律規(guī)范的規(guī)定，債權(quán)人此時(shí)成為了行政行為的實(shí)質(zhì)利害關(guān)系人，因此其是以實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人的名義作為原告參加訴訟，而不是訴訟擔(dān)當(dāng)人。

5.被告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)可以劃分為行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)和行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)。以擔(dān)當(dāng)人是行為主體還是行政主體為標(biāo)準(zhǔn)，將被告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)分為行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)和行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)。行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)即行為主體作為訴訟擔(dān)當(dāng)人，行政主體作為被擔(dān)當(dāng)人的訴訟；而行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)則指的是訴訟擔(dān)當(dāng)人和被擔(dān)當(dāng)人都是行政主體的情形。行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)主要存在于司法實(shí)踐中(14)比如“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心客運(yùn)管理行政處罰案”中，即由不具有行政主體資格的濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心代替政府部門作被告[27]。。其形式上的特點(diǎn)是由行為主體代替行政主體作被告，其實(shí)質(zhì)上的特點(diǎn)是裁判效力不及于被擔(dān)當(dāng)人。裁判效力的擴(kuò)張性是訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕咎卣?，但是在行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)中，裁判結(jié)果的效力不存在擴(kuò)張性，而只在原告和被告之間產(chǎn)生實(shí)際的拘束效果，即對(duì)于被擔(dān)當(dāng)人而言，裁判結(jié)果不具有實(shí)際的拘束力。我國行政訴訟被告的認(rèn)定，在理論上是以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)。但是，實(shí)踐中卻發(fā)展出了一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，即看該組織是否在銀行中有獨(dú)立的戶頭，只要這個(gè)組織在銀行有獨(dú)立的戶頭，其就可以成為行政訴訟被告。背后的邏輯就是，有戶頭就表示可以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，起碼是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就可以作為被告參加訴訟。但是這種形式判斷標(biāo)準(zhǔn)與行政主體的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)候是沖突的，即一個(gè)有戶頭的組織，在理論上不一定能認(rèn)定為行政主體。此時(shí)，用訴訟擔(dān)當(dāng)理論對(duì)這種特殊情形進(jìn)行解釋，但是，這種特殊的訴訟擔(dān)當(dāng)卻打破了裁判效力及于被擔(dān)當(dāng)人的特性。因?yàn)閷?shí)際上，最終的訴訟結(jié)果是由訴訟擔(dān)當(dāng)人一力承擔(dān)的。行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)屬于司法實(shí)踐中的個(gè)案，還不具有制度實(shí)踐意義。但是該類行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度的啟示是巨大的：一方面揭示了行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)乃痉ㄟm用性；另一方面也提示在司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了形式被告制度，這是行政訴訟當(dāng)事人制度運(yùn)行過程中內(nèi)生出的制度創(chuàng)新，反映了現(xiàn)實(shí)需求。行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)在現(xiàn)行制度下只有一種，即在原行為機(jī)關(guān)被撤銷或者變更職權(quán)的情形下，有繼續(xù)行使其職權(quán)的機(jī)關(guān)時(shí)，由其作被告，沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的機(jī)關(guān)時(shí)，則同級(jí)政府作被告。在這種情況下，由于原行為機(jī)關(guān)已經(jīng)不存在，為了更好地維護(hù)合法權(quán)益，法律規(guī)定了訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)那樾?。行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)實(shí)質(zhì)上屬于被告資格轉(zhuǎn)移制度。與原告資格轉(zhuǎn)移制度一樣，其具有行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕咎刭|(zhì)。

(三)行政訴訟擔(dān)當(dāng)與相關(guān)概念的比較分析

1.行政訴訟擔(dān)當(dāng)與訴訟信托

民事訴訟擔(dān)當(dāng)與訴訟信托在適用中一直處于混亂狀態(tài)，至今無法得出二者的明確界分。本文在類型化視角下，對(duì)行政訴訟擔(dān)當(dāng)和訴訟信托進(jìn)行比較分析，以期為其在行政訴訟中的適用掃清障礙。行政訴訟擔(dān)當(dāng)分為“法定訴訟擔(dān)當(dāng)”與“任意訴訟擔(dān)當(dāng)”，訴訟信托則分為“為了公益的訴訟信托”和“為了私益的訴訟信托”。其中，“為了公益的訴訟信托”與“法定訴訟擔(dān)當(dāng)”存在交叉，“為了私益的訴訟信托”則與“任意訴訟擔(dān)當(dāng)”存在交集，因此本文對(duì)這兩對(duì)范疇分別討論。

“為了公益的訴訟信托”在學(xué)界有兩種解讀。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,“為了公益的訴訟信托”指的是法律專門授權(quán)某一公益團(tuán)體對(duì)特定權(quán)益享有訴的利益，從而具有當(dāng)事人資格。比如，在環(huán)境保護(hù)及公眾消費(fèi)等領(lǐng)域，某些公益團(tuán)體具有當(dāng)事人資格[28]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“為了公益的訴訟信托”是公民為了使國家更好地保護(hù)國民信托給國家的財(cái)產(chǎn)，將自己的部分訴權(quán)也委托給國家，而國家為了更好地實(shí)施訴訟活動(dòng)，又將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān),由這些機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟。因此，如果國家機(jī)關(guān)怠于行使訴權(quán),那么任何一個(gè)公民均有權(quán)向法院提起訴訟[29]。綜上所述，“為了公益的訴訟信托”包括檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)訴訟、社會(huì)團(tuán)體訴訟和個(gè)人訴訟。但是，有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起公益訴訟均不屬于“為了公益的訴訟信托”(15)其觀點(diǎn)為：第一,沒有相關(guān)的語源可考究,缺乏可靠的歷史依據(jù); 第二,已有公益訴訟和國家權(quán)力分工理論可以對(duì)這種現(xiàn)象提供理論支持,另辟蹊徑轉(zhuǎn)借公共信托理論的必要性不大;第三,民法上之信托行為,又稱為信托契約,其特征有二:一為委托人與受托人之間必須有移轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)之行為,使受托人取得財(cái)產(chǎn)權(quán)所有人之地位;二為受托人必須依信托之目的,就信托財(cái)產(chǎn)為管理或處分,于完成信托目的后,應(yīng)將財(cái)產(chǎn)權(quán)返還于委托人或其所指定之人”，而公益訴訟信托并沒有信托的基本行為特征即轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn),因而不能理解為訴訟信托;第四,很可能反使公益訴訟的研究復(fù)雜化,將本來就已經(jīng)和訴訟擔(dān)當(dāng)糾纏不清的訴訟信托的含義又生波瀾,因此,該種意義上的“訴訟信托”不宜提倡[29]143-144。。本文基本贊同這一說法。實(shí)際上，本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起公益訴訟的行為恰恰屬于訴訟擔(dān)當(dāng)制度的體現(xiàn)。理由有二：第一，公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，無論是檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者公民個(gè)人作為原告起訴，都不是完全的實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體，因此符合實(shí)體權(quán)利義務(wù)主體和訴訟主體相分離的基本特征，屬于典型的訴訟擔(dān)當(dāng)；第二，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)為我國法律明確規(guī)定，因此屬于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)，而社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起公益訴訟雖然暫時(shí)沒有法定依據(jù)，但是其完全可以通過授權(quán)的方式成立任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。

“為了私益的訴訟信托”即為了訴訟目的的信托，本質(zhì)上是通過轉(zhuǎn)移實(shí)體權(quán)益來實(shí)現(xiàn)訴訟目的。其與任意訴訟擔(dān)當(dāng)在概念上存在交叉。但是，為了考察私人的訴訟信托之本意，其與任意訴訟擔(dān)當(dāng)還是有區(qū)別的。其中最核心的區(qū)別就在于，“為了私益的訴訟信托”強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)體權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移，而任意訴訟擔(dān)當(dāng)則只強(qiáng)調(diào)訴訟實(shí)施權(quán)的轉(zhuǎn)讓。此外，二者間還存在以下區(qū)別：第一，在任意訴訟擔(dān)當(dāng)中，被擔(dān)當(dāng)人沒有喪失訴訟實(shí)施權(quán)，因此有參加訴訟活動(dòng)的可能，而訴訟信托的委托人則不得再以自己的名義起訴；第二，訴訟信托人基于實(shí)體權(quán)利義務(wù)的信托轉(zhuǎn)讓實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人地位，并不需要訴訟法上的特別規(guī)定，此一點(diǎn)與任意訴訟擔(dān)當(dāng)不一致；第三，訴訟信托的制度屬性使其可能催生壟斷訴訟的利益集團(tuán)出現(xiàn)，進(jìn)而擾亂正常的律師代理制度，因此許多國家對(duì)該制度持否定態(tài)度，甚至是禁止的態(tài)度。任意訴訟擔(dān)當(dāng)是為了便于訴訟活動(dòng)的開展而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，并沒有剝奪實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的訴訟實(shí)施權(quán)，因此不會(huì)對(duì)訴訟制度造成沖擊[30]。

2.行政訴訟擔(dān)當(dāng)與行政訴訟承擔(dān)

行政訴訟承擔(dān)是指在訴訟過程中基于法定事由，由第三人獲得原實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的訴訟權(quán)利，并且由該第三人作為正當(dāng)當(dāng)事人繼續(xù)參與訴訟并受法院最終裁判拘束的制度。訴訟承擔(dān)有4個(gè)構(gòu)成要素：一是訴訟承擔(dān)人享有實(shí)體權(quán)利義務(wù)和訴訟權(quán)利義務(wù)，屬于正當(dāng)當(dāng)事人；二是訴訟承擔(dān)人產(chǎn)生于訴訟過程中；三是出現(xiàn)了法定事實(shí)，包括當(dāng)事人死亡、終止或者轉(zhuǎn)移實(shí)體權(quán)利義務(wù)；四是訴訟承擔(dān)人要受到法院最終裁判的拘束。在不同國家又分為“當(dāng)事人繼受主義”和“當(dāng)事人恒定主義”。日本采用繼受主義，即允許繼受人參加前當(dāng)事人的訴訟，最終判決對(duì)前當(dāng)事人發(fā)生擴(kuò)張的效力，德國等國家采用當(dāng)事人恒定主義,繼受人無須參加前當(dāng)事人已經(jīng)進(jìn)行的訴訟，其判決效力擴(kuò)及于繼受人[26]。與行政訴訟擔(dān)當(dāng)相比，二者的區(qū)別在于：第一，行政訴訟擔(dān)當(dāng)可能啟動(dòng)于訴訟開始前，也可能啟動(dòng)于訴訟過程中，而訴訟承擔(dān)則只能在訴訟過程中產(chǎn)生；第二，行政訴訟擔(dān)當(dāng)可以基于法律規(guī)定產(chǎn)生，也可以因?yàn)闄?quán)利主體的授權(quán)而產(chǎn)生，而訴訟承擔(dān)則必須基于法律的規(guī)定產(chǎn)生；第三，訴訟承擔(dān)可能涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移，而訴訟擔(dān)當(dāng)則只涉及訴訟實(shí)施權(quán)的轉(zhuǎn)移[31]。

3.行政訴訟擔(dān)當(dāng)與主觀公權(quán)利理論

“主觀公權(quán)利”理論源自德國，指的是公法上的權(quán)利和利益，旨在解決行政訴訟中原告資格問題。其具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)為“保護(hù)規(guī)范理論”，即如何判斷行政訴訟起訴人是否具有公法上值得保護(hù)的權(quán)利和利益，其內(nèi)容為“以行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)”[32]。因此，保護(hù)規(guī)范理論是借由實(shí)體法規(guī)范是否具有“個(gè)人利益保護(hù)指向”，來判定個(gè)人主觀公權(quán)利存立與否，其實(shí)質(zhì)上還是實(shí)質(zhì)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的適用。最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋第十三條的規(guī)定(16)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(2018)第十三條規(guī)定:“債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外?！奔词侵饔^公權(quán)利理論在我國行政訴訟法上的制度實(shí)踐。根據(jù)這一條款的規(guī)定，債權(quán)人可以為了自己的利益，以自己的名義介入行政機(jī)關(guān)與債務(wù)人之間的行政爭議，其外在形式上與法定訴訟擔(dān)當(dāng)極為類似。但是，分析其實(shí)質(zhì)，債權(quán)人在這類案件中基于主觀公權(quán)利理論和保護(hù)規(guī)范理論具有實(shí)體利益，因此屬于實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬者，其作為實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人參與訴訟而不是形式正當(dāng)當(dāng)事人。

四、行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人資格，需要通過探尋當(dāng)事人和行政爭議之間的“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系”來確定(17)有學(xué)者將“利害關(guān)系”判斷標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展過程總結(jié)為從“直接聯(lián)系論”到“實(shí)際影響論”再到“保護(hù)規(guī)范理論”的嬗變[33]。。而在行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度下，只需要明確當(dāng)事人和行政爭議之間的“關(guān)聯(lián)性”即可。相較于“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)需要判斷實(shí)質(zhì)的利益或者損害，“關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)的判斷則只需要找到當(dāng)事人和行政爭議間具有法律意義的“鏈接性要素”。本文認(rèn)為，這種“鏈接性要素”包括以下幾種情形：

(一)基于法定職責(zé)的訴訟擔(dān)當(dāng)

基于法定職責(zé)的訴訟擔(dān)當(dāng)，指的是組織或者個(gè)人基于自己的法定職責(zé)而成為訴訟擔(dān)當(dāng)人。就原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)來看，主要包括以下幾種情形：第一，業(yè)主委員會(huì)的訴訟擔(dān)當(dāng)。在民事訴訟中，立法上并未明確業(yè)主委員會(huì)在訴訟中的法律地位，但是學(xué)界關(guān)于其當(dāng)事人資格有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)?！胺穸ㄕf”認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)定位于業(yè)主團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)關(guān)與代表機(jī)關(guān)，而非獨(dú)立的民事主體，因此不具有當(dāng)事人資格[34]?！翱隙ㄕf”則認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)具有當(dāng)事人資格，具體又分為“任意訴訟擔(dān)當(dāng)說”和“訴訟擔(dān)當(dāng)競合說”。前者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒德國的規(guī)定(18)德國《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》第二十七條第二款第五項(xiàng)規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)的管理人授權(quán)時(shí)對(duì)業(yè)主的所有權(quán)有訴訟實(shí)施權(quán)”。，明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位，并按照訴訟擔(dān)當(dāng)理論賦予其任意的訴訟擔(dān)當(dāng)人資格[35]。后者認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)的訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)匚徊荒芤桓哦摗Ｈ魠⒓釉V訟的事項(xiàng)屬于業(yè)主委員會(huì)職責(zé)范圍的，則無須經(jīng)業(yè)主大會(huì)授權(quán),若屬于業(yè)主大會(huì)職責(zé)范圍的,則應(yīng)經(jīng)業(yè)主大會(huì)授權(quán)[36]。前者屬于法定訴訟擔(dān)當(dāng)，后者屬于任意訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(19)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十八條第一款規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。”，在行政訴訟中，業(yè)主委員會(huì)具有法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)牡匚?。本文認(rèn)為作出這一規(guī)定的理由，在于業(yè)主委員會(huì)本身具有維護(hù)業(yè)主共同利益的法定職責(zé)，而成為訴訟擔(dān)當(dāng)人是其履行法定職責(zé)的必要手段。當(dāng)然，若參加訴訟的事項(xiàng)不屬于業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)，那么在行政訴訟中也應(yīng)該賦予其任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)姆傻匚弧Ｒ虼?，?shí)質(zhì)上本文贊同“訴訟擔(dān)當(dāng)競合說”的觀點(diǎn)。第二，檢察機(jī)關(guān)的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(20)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第四款的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份，學(xué)界主要存在“法律監(jiān)督者” “當(dāng)事人( 原告) ” “兼具法律監(jiān)督者與當(dāng)事人之雙重身份” “公益代表人”和“公訴人”五種觀點(diǎn)。整合來看，若承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的當(dāng)事人資格，則應(yīng)該以訴訟擔(dān)當(dāng)理論作為依據(jù)，若認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是作為“公益代表人”或者“公訴人”提起公益訴訟，則可用訴訟信托理論作為解釋路徑。本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是基于法定職責(zé)產(chǎn)生的法定訴訟擔(dān)當(dāng)。理由有二：首先，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定，以案外第三人的身份，為了維護(hù)公共利益，以自己的名義提起訴訟，屬于典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)；再者，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不符合訴訟信托的基本特征。其一，訴訟信托在本質(zhì)上要存在實(shí)體權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益行政訴訟時(shí)并沒有承接任何當(dāng)事人轉(zhuǎn)移的實(shí)體權(quán)利，而是基于自己的法定職責(zé)維護(hù)公共利益。其二，訴訟信托包括委托方、受托方和受益方三方當(dāng)事人，而在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件中，當(dāng)事人由檢察機(jī)關(guān)和適格的應(yīng)訴被告構(gòu)成，不存在第三方當(dāng)事人。第三，破產(chǎn)管理人的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(2007)的規(guī)定(21)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(2007)第二十五條規(guī)定：“管理人履行下列職責(zé)：(一)接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)、印章和賬簿、文書等資料；(二)調(diào)查債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況，制作財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告；(三)決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；(四)決定債務(wù)人的日常開支和其他必要開支；(五)在第一次債權(quán)人會(huì)議召開之前，決定繼續(xù)或者停止債務(wù)人的營業(yè)；(六)管理和處分債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)；(七)代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；(八)提議召開債權(quán)人會(huì)議；(九)人民法院認(rèn)為管理人應(yīng)當(dāng)履行的其他職責(zé)。本法對(duì)管理人的職責(zé)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！保飘a(chǎn)管理人基于其職責(zé)擁有原則上的法定訴訟擔(dān)當(dāng)人地位，因此其在行政訴訟中基于同樣的理由亦應(yīng)該具有適格的原告資格。

(二)基于特定法律事實(shí)的訴訟擔(dān)當(dāng)

基于特定的法律事實(shí)，有關(guān)組織或者個(gè)人也可以被賦予訴訟擔(dān)當(dāng)人資格。比如，因投資、商業(yè)合作或者設(shè)立組織等法律事實(shí)產(chǎn)生的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(22)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十六條第二款：“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟。”，聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)中的聯(lián)營、合資、合作方擁有當(dāng)事人資格。“聯(lián)營、合資、合作各方”與“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)”屬于各自獨(dú)立的主體，當(dāng)前者以自己的名義為了企業(yè)或者自身利益向人民法院起訴時(shí)，則屬于典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)。與此類似，根據(jù)最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(23)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十七條：“事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟?！保菭I利法人的出資人、設(shè)立人也擁有當(dāng)事人資格。同理，“出資人、設(shè)立人”與“非營利法人”屬于不同主體，出資人、設(shè)立人以自己名義為企業(yè)的利益起訴也屬于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)。此外，在我國行政訴訟中還存在著一種特殊的訴訟類型，即受害者訴訟(24)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：……(三)要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；……?！?。有學(xué)者認(rèn)為，“受害人訴訟由于不適宜匹配利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，因而將其視作以督促行政機(jī)關(guān)依法行使規(guī)制性權(quán)力為目的的客觀訴訟情形，或許也更為妥適”[37]。本文贊同這一觀點(diǎn)，認(rèn)為在受害者訴訟中，是加害人的侵權(quán)法律事實(shí)賦予了受害人訴訟擔(dān)當(dāng)資格。

(三)基于代表關(guān)系的訴訟擔(dān)當(dāng)

代表人訴訟本質(zhì)上是為了節(jié)省司法資源，從而由一部分當(dāng)事人代表全部訴訟主體的利益參與庭審活動(dòng)的訴訟類型?！缎姓V訟法》(2017)的規(guī)定(25)《行政訴訟法》(2017)第二十八條規(guī)定：“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。代表人的訴訟行為對(duì)其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。”確立了我國行政訴訟中的訴訟代表人制度。關(guān)于代表人的訴訟地位，學(xué)界有“任意訴訟擔(dān)當(dāng)說”和“訴訟擔(dān)當(dāng)競合說”。前者認(rèn)為代表人訴訟屬于程序法規(guī)定的典型任意訴訟擔(dān)當(dāng)[38]；后者認(rèn)為我國代表人訴訟根據(jù)代表人是由人民法院指定產(chǎn)生，還是由當(dāng)事人推舉產(chǎn)生，可分為法定訴訟擔(dān)當(dāng)與任意訴訟擔(dān)當(dāng)[18]。本文同意“訴訟擔(dān)當(dāng)競合說”的觀點(diǎn)。代表人訴訟并不是一種單一訴訟類型。根據(jù)代表人產(chǎn)生的不同路徑，劃分為不同的訴訟擔(dān)當(dāng)類型是合理的。

除一般性規(guī)定外，在我國行政訴訟中，訴訟代表人的訴訟擔(dān)當(dāng)還體現(xiàn)為以下3種具體情形：第一，全體合伙人推選代表人起訴的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(26)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十五條規(guī)定：“合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號(hào)為原告。未依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的個(gè)人合伙的全體合伙人為共同原告；全體合伙人可以推選代表人，被推選的代表人，應(yīng)當(dāng)由全體合伙人出具推選書?！?，涉及到合伙企業(yè)的行政訴訟原告有兩種類型：一是有字號(hào)的合伙企業(yè)，以字號(hào)為原告；二是沒有字號(hào)的合伙企業(yè)，以全體合伙人為共同原告。關(guān)于前者，一般由合伙企業(yè)中執(zhí)行合伙事務(wù)的合伙人代表參加訴訟，其法律地位如何并未明確規(guī)定，有待本文后續(xù)進(jìn)行深入探索。關(guān)于后者，即全體合伙人推選代表人的訴訟，則屬于特殊的代表人訴訟。其本質(zhì)上屬于代表人訴訟的一種，但是具有特殊性，表現(xiàn)為其不受代表人訴訟“人數(shù)眾多”(27)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十九條：“行政訴訟法第二十八條規(guī)定的‘人數(shù)眾多’，一般指十人以上?！笨梢?，代表人訴訟一般發(fā)生在當(dāng)事人為10人以上的訴訟中，但是在全體合伙人作為共同原告的情況下可以不受此人數(shù)限制。的限制，可根據(jù)相關(guān)規(guī)定直接推選代表人參與訴訟?；诖?，全體合伙人推選代表人的訴訟屬于法律規(guī)定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。第二，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)業(yè)主起訴的訴訟擔(dān)當(dāng)。最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋(28)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十八條第二款規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。”為業(yè)主委員會(huì)作為訴訟擔(dān)當(dāng)人起訴的情形規(guī)定了兜底條款，彌補(bǔ)了業(yè)主委員會(huì)怠于起訴時(shí)的原告資格問題。此時(shí)，特定業(yè)主是為了自己的利益起訴，因此具有正當(dāng)當(dāng)事人地位。但是，當(dāng)業(yè)主人數(shù)眾多，需要推選代表人時(shí)，則屬于代表人訴訟，因此又屬于典型的訴訟擔(dān)當(dāng)。第三，在企業(yè)主體資格消滅情形下，其法定代表人的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(29)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十六條第三款規(guī)定：“非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。”，在非國有企業(yè)被“注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的”的情況下，該企業(yè)或者其法定代表人擁有原告資格。在原企業(yè)主體資格已經(jīng)消滅的情形下，是否繼續(xù)賦予其原告資格需要特別討論，但是其法定代表人以自己的名義起訴則是典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)。

(四)基于人身關(guān)系或者組織隸屬關(guān)系的訴訟擔(dān)當(dāng)

基于人身關(guān)系或者組織隸屬關(guān)系的訴訟擔(dān)當(dāng)主要指的是原權(quán)利義務(wù)人、組織死亡或者終止情形下的訴訟擔(dān)當(dāng)。根據(jù)《行政訴訟法》(2017)的規(guī)定(30)《行政訴訟法》(2017)第二十五條第二款、第三款：“有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！保诠袼劳龌蛘呓M織終止的情形下，其近親屬或者權(quán)利承受人擁有原告資格。而此時(shí)，其既可能為了維護(hù)該死亡公民或者終止組織的利益起訴，比如名譽(yù)權(quán)、著作權(quán)等，也可能為了維護(hù)自己的利益而起訴，比如財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)等，因此屬于典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)。此外，被告適格中行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)和行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)都屬于基于組織隸屬關(guān)系產(chǎn)生的訴訟擔(dān)當(dāng)。行政主體的訴訟擔(dān)當(dāng)體現(xiàn)在《行政訴訟法》(2017)以及最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定中(31)《行政訴訟法》(2017)第二十六條第六款：“行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更，沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的，以其所屬的人民政府為被告；實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的，以垂直領(lǐng)導(dǎo)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告?！薄Ｐ袨橹黧w的訴訟擔(dān)當(dāng)則往往通過法官行使自由裁量權(quán)來實(shí)現(xiàn)，因此多出現(xiàn)在司法實(shí)踐中。此外，在行政委托關(guān)系中也存在行為主體的訴訟擔(dān)當(dāng)。關(guān)于行政委托行為中被告的確定，有學(xué)者提出以作出行為的名義來決定被告歸屬，若受托機(jī)關(guān)以自己的名義作出行為，則自己作被告[37]。根據(jù)現(xiàn)有行政訴訟被告制度，受托機(jī)關(guān)以自己名義作出行為，在法律效果上還是要?dú)w屬于委托機(jī)關(guān)，即行政主體代替行為主體作被告。因此若賦予行為主體以自己名義應(yīng)訴的資格，則屬于典型的法定訴訟擔(dān)當(dāng)。本文認(rèn)為，行政主體代替行為主體起訴，是對(duì)我國行政訴訟被告制度的遵循，同時(shí)是對(duì)訴訟擔(dān)當(dāng)制度的異化；而行為主體代替行政主體起訴，則恰恰是對(duì)我國行政訴訟被告制度的反思，同時(shí)是對(duì)訴訟擔(dān)當(dāng)制度的回歸。

五、行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度的完善

行政訴訟擔(dān)當(dāng)在制度面向上包括原告適格中的訴訟擔(dān)當(dāng)和被告適格中的訴訟擔(dān)當(dāng)。本文認(rèn)為，行政訴訟擔(dān)當(dāng)制度的發(fā)展應(yīng)該在“關(guān)聯(lián)性”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，契合其制度面向，從兩個(gè)方向著手，一是繼續(xù)拓展原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)范圍，二是以行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論為指導(dǎo)，促進(jìn)行政訴訟適格被告從實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人向形式正當(dāng)當(dāng)事人轉(zhuǎn)變。

(一)繼續(xù)拓展原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)范圍

隨著行政訴訟制度的發(fā)展，我國行政訴訟原告資格也不斷拓展。但是其始終無法擺脫實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的束縛，從而限縮了原告范圍。而在引入行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論后，原告資格的判定可以突破實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人范疇，從而將一部分原來不具有原告資格的主體納入到行政訴訟當(dāng)事人中來。

1.村(居)民委員會(huì)的原告資格

最高人民法院行政訴訟法司法解釋(32)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十四條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告?！泵鞔_了村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)情況下?lián)碛斜桓尜Y格。那么如果進(jìn)行反向思考，村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)是否可以根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定或者村(居)民授權(quán)，以自己的名義為了村(居)民的集體利益而作為原告起訴，從而成立原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)？本文認(rèn)為，答案是肯定的。理由有二：第一，訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)倪m用在原告和被告適格中具有對(duì)稱性。在行政訴訟擔(dān)當(dāng)中，只要符合行政訴訟法基本原理，就可以在二者間進(jìn)行同構(gòu)設(shè)置。既然村(居)民委員會(huì)可以作為行政訴訟的被告，那就說明其具有成為行政訴訟當(dāng)事人的基本條件，因此也有成為行政訴訟原告的可能。第二，根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定(33)《憲法》(1982)第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(2018修正)》第一條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”，村(居)民委員會(huì)的職責(zé)在于“維護(hù)村民的合法權(quán)益”，具體而言，包括辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議等。而參與訴訟無疑是法治社會(huì)中維護(hù)合法權(quán)益最重要的手段，因此村(居)民委員會(huì)作為訴訟擔(dān)當(dāng)人代替村(居)民起訴具有理論和制度上的正當(dāng)性。據(jù)此，本文建議將村(居)民委員會(huì)確立為法律規(guī)定的任意訴訟擔(dān)當(dāng)。這樣，一方面可以避免法定訴訟擔(dān)當(dāng)將訴訟實(shí)施權(quán)強(qiáng)行賦予村(居)民委員會(huì)，從而限制村(居)民本身訴權(quán)的情形出現(xiàn)；另一方面在村(居)民不能或者不愿訴訟時(shí)，村(居)民委員會(huì)又可以適時(shí)彌補(bǔ)其訴訟能力或者訴訟意愿的不足，從而維護(hù)相關(guān)合法權(quán)益。

2.事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)的原告資格

根據(jù)最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(34)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十四條第三款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。”，事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下具有被告資格。同樣，其是否可以代表特定人群提起行政訴訟，從而成立原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)呢？本文認(rèn)為答案也是肯定的。理由有二：第一，基于訴訟擔(dān)當(dāng)在原告和被告適格間的同構(gòu)性，既然事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下具有被告資格，就說明其在制度建構(gòu)上具有可行性，而賦予其原告適格的訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)匚灰膊⒉贿`背行政訴訟法基本原理，而且有助于更好地解決群體性糾紛，因此確立其行政訴訟原告資格并無不妥。第二，借鑒德國團(tuán)體訴訟的基本原理。關(guān)于德國團(tuán)體訴訟的性質(zhì)，理論上有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為團(tuán)體訴訟在性質(zhì)上屬于訴訟信托[39]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為其既不屬于訴訟擔(dān)當(dāng)，也不屬于訴訟信托[18]。盡管對(duì)于團(tuán)體訴訟的性質(zhì)在理論上還存在爭議，但是其在解決群體性糾紛中的作用是有目共睹的。而且可以明確的是，符合條件的社會(huì)團(tuán)體可以接受團(tuán)體成員的授權(quán)，獲取訴訟實(shí)施權(quán)，從而成立任意訴訟擔(dān)當(dāng)。因此本文建議，可以借鑒德國團(tuán)體訴訟模式完善我國群體性糾紛解決機(jī)制，在立法上規(guī)定我國的事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)可以在法定條件下接受授權(quán)，代表特定人群提起行政訴訟，從而成立任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。

3.“三會(huì)”的原告資格

現(xiàn)代企業(yè)中的“三會(huì)”指的是董事會(huì)、股東大會(huì)和股東代表大會(huì)。根據(jù)最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(35)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第十六條第一款規(guī)定：“股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東會(huì)、董事會(huì)等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟?！?，“三會(huì)”可以以企業(yè)名義提起行政訴訟。然而根據(jù)《民法總則》和《民事訴訟法》的規(guī)定(36)《民法總則》(2017)第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。法定代表人以法人名義從事的民事活動(dòng)，其法律后果由法人承受。法人章程或者法人權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)法定代表人代表權(quán)的限制，不得對(duì)抗善意相對(duì)人?！薄睹袷略V訟法》(2017)第四十八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。法人由其法定代表人進(jìn)行訴訟。其他組織由其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴訟?！保梢砸苑ㄈ嗣x進(jìn)行訴訟活動(dòng)的只有法定代表人，而法定代表人一般只能由自然人擔(dān)任(37)《公司法》第十三條規(guī)定：“公司法定代表人依照公司章程的規(guī)定，由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任，并依法登記。公司法定代表人變更，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記?！?，因此“三會(huì)”在行政訴訟中的地位不是法定代表人。那么“三會(huì)”為什么可以以企業(yè)的名義起訴？關(guān)于這一點(diǎn)，在理論上并沒有進(jìn)行積極的探討和形成明確的定論。本文認(rèn)為，制度上之所以這樣設(shè)計(jì)，可能是基于訴訟便利的需要。當(dāng)企業(yè)法定代表人不積極履行訴訟權(quán)利時(shí)，法律賦予“三會(huì)”以原告資格提起行政訴訟，從而更好地保護(hù)相關(guān)利益。但是，這一做法在現(xiàn)有行政訴訟當(dāng)事人理論下卻無法獲得正當(dāng)性解釋。從主體上看，“三會(huì)”與其所在的股份制企業(yè)不具有同一性，人們顯然不能將行政機(jī)關(guān)針對(duì)企業(yè)作出的行為看作其對(duì)“三會(huì)”作出的行為，從利害關(guān)系上來看，基于“實(shí)質(zhì)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，人們也無法得出其與行政機(jī)關(guān)針對(duì)企業(yè)作出的行政行為之間存在利益或者損害關(guān)系，因此，基于主流行政訴訟當(dāng)事人判斷標(biāo)準(zhǔn)，“三會(huì)”不具有適格原告資格。這一推論使得該制度的運(yùn)行陷入理論缺位的尷尬境地，經(jīng)不住規(guī)范性考量。因此，本文建議修改這一規(guī)定，改為“三會(huì)”認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)時(shí)，可以以自己的名義起訴。如此，該制度則與訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)睦碚撘笙嘁恢??！叭龝?huì)”可以基于自己的法定職責(zé)成為法定訴訟擔(dān)當(dāng)，擁有形式正當(dāng)當(dāng)事人資格，從而實(shí)現(xiàn)理論和制度實(shí)踐的統(tǒng)一。

4.工會(huì)的原告資格

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》(2007)的規(guī)定(38)《勞動(dòng)合同法》(2007)第五十六條規(guī)定：“用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動(dòng)權(quán)益的，工會(huì)可以依法要求用人單位承擔(dān)責(zé)任；因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會(huì)可以依法申請(qǐng)仲裁、提起訴訟。”，在民事訴訟中，工會(huì)具有法定訴訟擔(dān)的地位，但是在行政訴訟中其訴訟地位并不明確。為了體現(xiàn)工會(huì)維護(hù)職工利益的本質(zhì)屬性，本文建議在行政訴訟中也賦予其法定訴訟擔(dān)的地位。具體來說，可以通過司法解釋的方式，將工會(huì)的行政訴訟原告資格予以確認(rèn)。

5.繼承關(guān)系中的原告資格

繼承關(guān)系中可能涉及到的訴訟擔(dān)當(dāng)人主要包括遺產(chǎn)管理人和遺囑執(zhí)行人。對(duì)于遺產(chǎn)管理人的訴訟地位，我國法律并沒有明文規(guī)定。在民事訴訟領(lǐng)域存在著“訴訟代理說”與“訴訟擔(dān)當(dāng)說”。前者認(rèn)為，遺產(chǎn)管理人在訴訟中是繼承人的代理人。后者則認(rèn)為，在該類訴訟中，遺產(chǎn)管理人實(shí)際上是為了所有與遺產(chǎn)有利害關(guān)系之人的利益而以自己名義起訴的訴訟擔(dān)當(dāng)人[40]。由于遺產(chǎn)管理人對(duì)繼承人兼具“保護(hù)和監(jiān)督”雙重職責(zé)，不符合訴訟代理人的基本特征，因此本文同意“訴訟擔(dān)當(dāng)說”，而且認(rèn)為應(yīng)該由法律明確規(guī)定其訴訟地位，即屬于法定訴訟擔(dān)當(dāng)。遺囑執(zhí)行人的訴訟地位與遺產(chǎn)管理人相似，在法律上亦無明確規(guī)定，在學(xué)界也有兩種觀點(diǎn)：一是“訴訟代理人說”；二是代表所有與遺囑執(zhí)行有利害關(guān)系之人的利益而以自己名義進(jìn)行訴訟的職務(wù)上的“訴訟擔(dān)當(dāng)人說”。本文認(rèn)為，“訴訟代理人說”存在邏輯上的悖論。首先，遺囑執(zhí)行人很有可能與繼承人產(chǎn)生糾紛而需要訴諸法院。此時(shí)，若人們認(rèn)為遺囑執(zhí)行人是繼承人的訴訟代理人，則在法庭上，其既是原告的代理人，也是被告的代理人，顯然違背了“禁止雙方代理”的基本原則；其次，若人們將遺囑執(zhí)行人看作被繼承人的訴訟代理人，則違背訴訟代理的基本規(guī)則。因?yàn)榇藭r(shí)當(dāng)事人已經(jīng)死亡，所以也就不存在訴訟代理。本文認(rèn)為，遺囑執(zhí)行人提起訴訟，屬于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)，這樣既可以破解遺囑執(zhí)行人作為訴訟主體帶來的悖論，同時(shí)又可以保護(hù)利益關(guān)聯(lián)人的合法權(quán)益[40]。

6.合伙事務(wù)執(zhí)行人的訴訟擔(dān)當(dāng)

在民事訴訟領(lǐng)域，關(guān)于合伙事務(wù)執(zhí)行人的訴訟地位，立法上沒有明確規(guī)定，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)：一是“訴訟擔(dān)當(dāng)說”，認(rèn)為我國《合伙企業(yè)法》(2006)(39)《合伙企業(yè)法》第二十六條規(guī)定：“合伙人對(duì)執(zhí)行合伙事務(wù)享有同等的權(quán)利。按照合伙協(xié)議的約定或者經(jīng)全體合伙人決定，可以委托一個(gè)或者數(shù)個(gè)合伙人對(duì)外代表合伙企業(yè)，執(zhí)行合伙事務(wù)。作為合伙人的法人、其他組織執(zhí)行合伙事務(wù)的，由其委派的代表執(zhí)行?！睂?duì)于合伙事務(wù)執(zhí)行人的規(guī)定顯然屬于概括性授權(quán)，同時(shí)基于合伙企業(yè)的運(yùn)作規(guī)則，合伙事務(wù)執(zhí)行人對(duì)合伙企業(yè)的管理是現(xiàn)實(shí)而密切的，從方便權(quán)利人實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)益的角度，承認(rèn)合伙執(zhí)行人以自己名義進(jìn)行訴訟，是一個(gè)合理的選擇[41]138。二是“法定代表人說”，認(rèn)為合伙企業(yè)屬于商事合伙，其具有很強(qiáng)的組織性，可以將其視為《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定的“其他組織”，因此合伙事務(wù)執(zhí)行人在訴訟中所起的作用相當(dāng)于法人的法定代表人，其行為應(yīng)該直接視為合伙企業(yè)的行為，而無須通過任意訴訟擔(dān)當(dāng)理論加以解釋[18]。本文認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是正確的，只是在合伙事務(wù)執(zhí)行人訴訟地位的確定上需要進(jìn)行整合。建議在行政訴訟中規(guī)定，在有字號(hào)的合伙企業(yè)做原告的情形下，合伙事務(wù)執(zhí)行人可以以法定代表人的名義起訴。但是在個(gè)人合伙的情形下，則法律既可以規(guī)定其他合伙人通過授權(quán)推選合伙事務(wù)執(zhí)行人參加訴訟，從而成立任意訴訟擔(dān)當(dāng)，也可以直接規(guī)定合伙事務(wù)執(zhí)行人以自己名義起訴，從而成立法定訴訟擔(dān)當(dāng)。這樣的設(shè)置一方面契合了現(xiàn)行法律規(guī)定的內(nèi)在邏輯，不至于產(chǎn)生較大沖突，節(jié)省了修法成本；另一方面引入訴訟擔(dān)當(dāng)制度，規(guī)范了個(gè)人合伙組織在行政訴訟中的原告適格判斷。至此，在個(gè)人合伙的情形下，行政訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)那樾伟?種，要么推選合伙事務(wù)執(zhí)行人或者其他的合伙人參加訴訟，成立兩種任意訴訟擔(dān)當(dāng)，要么由法律直接規(guī)定合伙事務(wù)執(zhí)行人的法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)匚弧?/p>

7.民事合同相對(duì)方的訴訟擔(dān)當(dāng)

由于行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致民事合同一方當(dāng)事人不能履約合同，從而造成另一方當(dāng)事人損失時(shí)，此時(shí)，遭受損失的一方是否具有行政訴訟原告資格？這個(gè)問題至今沒有明確定論。理論和制度上一般形成了3種方案。第一，“民事救濟(jì)模式”認(rèn)為，在這種情形下，遭受損失一方可以通過民事訴訟等民事救濟(jì)方式要求合同另一方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二，“窮盡救濟(jì)模式”認(rèn)為，當(dāng)遭受損失一方無法通過其他途徑獲得救濟(jì)時(shí)，則應(yīng)該賦予其行政訴訟原告資格。第三，“保護(hù)規(guī)范模式”認(rèn)為，債權(quán)人與債務(wù)人之間的糾紛一般通過民事訴訟解決，但是，如果行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范要求其考慮債權(quán)人的權(quán)益，則債權(quán)人擁有行政訴訟原告資格(40)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條規(guī)定：“債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外?！薄１疚恼J(rèn)為，這種情形下，應(yīng)該基于訴訟擔(dān)當(dāng)理論，賦予遭受損失一方當(dāng)事人以行政訴訟原告資格，而無需考慮其是否窮盡救濟(jì)手段，或者行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有注意義務(wù)。如果作為行政相對(duì)人的民事合同一方當(dāng)事人怠于行使訴權(quán)，那么遭受損失一方當(dāng)事人可以為了維護(hù)自身利益，以自己的名義，要求法院審查行政機(jī)關(guān)的行政行為。這一規(guī)定拓展了民事主體合法權(quán)益保護(hù)的路徑，同時(shí)也符合國家優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略布局。

(二)探索建構(gòu)我國行政訴訟形式被告制度

1.我國行政訴訟被告制度的反思

我國行政訴訟被告制度以行政主體理論為支撐，從而建構(gòu)了實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)。然而，這一制度設(shè)計(jì)經(jīng)常導(dǎo)致被告和實(shí)際的行為主體相脫節(jié)，造成了諸多制度困境。第一，增加了原告起訴時(shí)確定被告的難度。比如，派出所以自己的名義作出了拘留處罰決定，但是適格被告卻是該派出所所屬的公安機(jī)關(guān)。類似的情形還出現(xiàn)在行政委托和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的被告確定中。在行政委托關(guān)系中，行政主體與行為主體相分離，實(shí)際作出行政行為的主體卻不具有適格被告資格(41)類似的規(guī)定包括：最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款、第三款：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告?！钡诙臈l第二款：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。”第四款：“當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告?！?。此外，根據(jù)最高人民法院行政訴訟法司法解釋的規(guī)定(42)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018)第二十一條：“當(dāng)事人對(duì)由國務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對(duì)其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告?！?，對(duì)國務(wù)院、省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的以外的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能部門作出的行為不服的一律以該機(jī)構(gòu)為被告，若機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格的以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。這無疑是讓原告起訴之前還需要了解清楚行政組織內(nèi)部的隸屬關(guān)系，否則很有可能導(dǎo)致起訴錯(cuò)誤。第二，增加了司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。誠如上文所述，由于行政訴訟被告制度的復(fù)雜性，導(dǎo)致原告起訴時(shí)很容易判斷錯(cuò)誤。我國行政訴訟法為了應(yīng)對(duì)這種情形確立了司法糾正制度，即通過司法機(jī)關(guān)的審查，糾正可能的錯(cuò)誤被告。這一做法表面上看是彌補(bǔ)了被告制度的缺漏，但回避了本質(zhì)問題，無形中增加了司法機(jī)關(guān)的任務(wù)，浪費(fèi)了司法資源。第三，造成行政訴訟司法管轄確定困難。我國行政訴訟的管轄基本上是通過被告來確定的。地域管轄一般遵循“被告所在地”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，級(jí)別管轄也受到不同被告級(jí)別的影響。然而，復(fù)雜的被告判斷體系必然影響司法管轄的確定。若原告在起訴時(shí)被告判斷錯(cuò)誤，那么其起訴的管轄法院也會(huì)發(fā)生偏差，這無形中也會(huì)造成訴訟成本的增加。

2.建構(gòu)行政訴訟形式被告制度

本文認(rèn)為，應(yīng)該建構(gòu)形式被告制度，賦予行政訴訟被告以程序資格的基本品格。這樣的制度設(shè)計(jì)主要基于以下4點(diǎn)理由：第一，對(duì)我國行政主體理論的反思。在我國行政法上，行政主體主要包括兩類，一是行政機(jī)關(guān)，二是法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。有學(xué)者指出，我國行政主體的內(nèi)涵過于寬泛，實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是沒有“主體性”的“行政主體”，非真正的主體[42]。此外，該學(xué)者還指出，行政主體理論實(shí)際上對(duì)于行政訴訟被告的判斷并無實(shí)際作用，而只是起到了一種文義上的概括作用[42]。本文認(rèn)為，應(yīng)該將行政訴訟被告的確定與行政主體相分離，將行政訴訟被告確定為程序資格，而將行政主體限制為少部分實(shí)體責(zé)任的承擔(dān)者。外國行政訴訟中的被告資格基本被定性為程序資格，只為方便訴訟而設(shè)，其最終責(zé)任由背后的行政主體承擔(dān)。比如法國，其行政主體包括國家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人3類，而在被告的確定上，則與行政主體完全分離(43)在法國，對(duì)于中央國家行政機(jī)關(guān)的行政行為不服的,由各部部長作被告；對(duì)地方國家行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，由代表中央的省長作被告；如果是對(duì)需要地方團(tuán)體負(fù)責(zé)的行政行為不服,則由市議會(huì)主席作為被告[43]。。由此可見，國外行政訴訟的被告制度在設(shè)立初期就是形式當(dāng)事人。第二，有利于原告行使訴權(quán)。根據(jù)行政訴訟法(2017)的規(guī)定，原告起訴必須有明確的被告，雖然對(duì)于明確性的要求限于形式上的標(biāo)準(zhǔn)，但是即使如此，在我國目前復(fù)雜的行政組織架構(gòu)下，行政訴訟被告的確定依然存在困難。建立形式被告制度，使得被告的確定回歸到“作出行為的行政機(jī)關(guān)”這一表述上來。即原告起訴時(shí)只看行為主體，而不必探究其背后的行政主體。被告判斷的簡化也有利于原告起訴時(shí)確定正確的管轄法院，總體上節(jié)省訴訟成本。第三，有利于規(guī)制行政機(jī)關(guān)的行政行為。對(duì)于不具有行政主體資格的行為主體而言，由于其不必考慮上庭應(yīng)訴的問題，因此在實(shí)施具體的行政行為時(shí)會(huì)放松自己對(duì)合法性的要求，從而造成一些不必要的損失。如果讓所有行為主體都可以直接成為被告，那么勢(shì)必能夠強(qiáng)化其依法行政的意識(shí)，從而更好地規(guī)制其行為的實(shí)施。第四，減輕司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。實(shí)體正當(dāng)當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)下的行政訴訟被告制度不僅導(dǎo)致被告本身判斷困難，同時(shí)也使得司法管轄，甚至最終責(zé)任承擔(dān)存在困境。而這些環(huán)節(jié)的困難最終又往往需要由司法機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)解決，增加了其負(fù)擔(dān)。而在形式被告制度下，降低了被告判斷的難度，同時(shí)也使得其他困境得到了有效的解決。

六、結(jié)語

行政訴訟擔(dān)當(dāng)理論的引入并不是為了標(biāo)新立異，而是基于對(duì)行政訴訟當(dāng)事人制度實(shí)證考察得出的思考。因此可以說這是一個(gè)披著新視角外衣的老問題。但是，正是基于一種全新的視角來分析行政訴訟當(dāng)事人制度，才能真正實(shí)現(xiàn)理論上的突破和制度上的完善。當(dāng)然，在這個(gè)問題的研究上本文只是走出了第一步，后續(xù)還有許多相關(guān)問題值得繼續(xù)探討。