曹樹青

（安徽省社會科學(xué)院）

我國正緊鑼密鼓地走在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大道上，我們在為物質(zhì)文明建設(shè)取得舉世聞名的巨大成果而舉國振奮時，在享受工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的巨大福利時，我們乃至下代都在默默地承受著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的環(huán)境危害。近三十余年以來，政府雖然花費了巨大的人力、物力和財力來治理污染，但是，效果不盡如人意，很多領(lǐng)域的環(huán)境問題不減反增，總體環(huán)境問題依舊十分嚴(yán)重，很多學(xué)者多年來也在不斷地研究思考這個問題，除了環(huán)境治理的技術(shù)落后、資金短缺、法律制度落后外，政府的環(huán)境責(zé)任制度缺陷是個重要的因素。環(huán)境問題的癥結(jié)在于地方保護主義，環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)、跨界環(huán)境污染、重發(fā)展輕環(huán)保等，這都與政府環(huán)境治理責(zé)任有著千絲萬縷的關(guān)系。

一、政府環(huán)境責(zé)任的基本理論

討論政府環(huán)境責(zé)任，首先要厘清基本的政府環(huán)境責(zé)任概念、特征和基本構(gòu)成等。

（一）政府環(huán)境責(zé)任的概念

我國環(huán)境保護新舊立法都規(guī)定“地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”。政府環(huán)境責(zé)任總體體現(xiàn)在對“本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，這是一個結(jié)果責(zé)任，為了實現(xiàn)政府的這個質(zhì)量結(jié)果，法律規(guī)定了政府兩個環(huán)境責(zé)任：其一，政府對環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任，即預(yù)防環(huán)境污染和破壞的責(zé)任以及保護環(huán)境和生態(tài)的責(zé)任；其二，政府的環(huán)境法律責(zé)任，即上述環(huán)境責(zé)任不能履行或沒有很好履行上述的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任時，政府需要承擔(dān)的不利法律后果。盡管學(xué)者對政府環(huán)境責(zé)任的理解和定義不同，但是，大致可以概括為兩點：其一，政府對環(huán)境的管理責(zé)任；其二，政府環(huán)境不作為或履職不到位，或違法而受到的懲罰。[1]

（二）政府環(huán)境責(zé)任的特點

政府環(huán)境責(zé)任具有特殊性，它不同于一般主體的環(huán)境責(zé)任，也不同于政府的環(huán)境法律責(zé)任。

第一，責(zé)任內(nèi)容其有二重性。第一個意義上的責(zé)任是相對于權(quán)力而言的，是權(quán)力的對應(yīng)詞，作為權(quán)力職責(zé)的責(zé)任，因為政府具有維護統(tǒng)治、處理公共事務(wù)的職責(zé)，所以國家賦予其權(quán)力，在環(huán)境保護領(lǐng)域也是一樣，政府承擔(dān)保護環(huán)境、預(yù)防污染的公共事務(wù)職責(zé)，即環(huán)境立法中的“地方政府對行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”。第二個意義上的責(zé)任是法律責(zé)任，即傳統(tǒng)意義上所說的即行為人違反法定義務(wù)、約定義務(wù)或因法律特別規(guī)定而承受的一種不利的法律后果。[2]有學(xué)者將第一個意義上的責(zé)任稱為“第一性權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”，將第二個意義上的政府責(zé)任稱為“第二性的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”，即當(dāng)主體不履行第一性的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定時，就會產(chǎn)生“第二性的權(quán)利和義務(wù)”。

第二，政府環(huán)境責(zé)任具有難以追責(zé)性。在過去相當(dāng)長時間里，政府環(huán)境責(zé)任主要體現(xiàn)在對環(huán)境管理相對人的環(huán)境管理和追責(zé)，而管理相對人主體的法律責(zé)任則主體明確、內(nèi)容細致、標(biāo)準(zhǔn)明晰、程序規(guī)范，這些法律責(zé)任追究起來有明顯的可操作性。但政府環(huán)境責(zé)任落實則嚴(yán)重缺乏可操作性，法律責(zé)任不明確，責(zé)任主體和追究責(zé)任的主體都不明確，責(zé)任范圍缺乏標(biāo)準(zhǔn)界定，責(zé)任結(jié)果難以形成威懾力。[3]

第三，政府環(huán)境責(zé)任具有非顯性的特征。政府肩負著多重責(zé)任，經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任和環(huán)境保護責(zé)任，經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任相對于環(huán)境責(zé)任而言，具有緊迫性和可量化性，尤其是經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任通過GDP等來衡量，并作為本屆政府的剛性政績，影響到政府及各級政府部門負責(zé)人的政治前程。而環(huán)境責(zé)任相對于經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任而言，在物資匱乏的年代里，還屬于奢侈品，環(huán)境需求是在填飽了肚子后的公眾需求，因此，當(dāng)經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任和環(huán)境責(zé)任同時出現(xiàn)在一個時空內(nèi)，政府的環(huán)境責(zé)任自然而然讓位給經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任。[4]

第四，政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)具有長期性。政府履行環(huán)境責(zé)任的投入較大，而其效果顯現(xiàn)需要很長時間，當(dāng)屆政府為解決環(huán)境問題投入很大的資金，尤其在很多欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展本身就缺乏投資，更無資金投入環(huán)保。即使投入巨大資金于環(huán)保，其生態(tài)環(huán)保效益很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)，甚至根本看不到效益；投入或保護不當(dāng)，還有可能招致更重污染和生態(tài)退化。當(dāng)屆政府的很多環(huán)保投入有時根本看不見，屬于隱性投入，如環(huán)?？萍奸_發(fā)、地下污水管道的填埋、植樹造林等，是為下屆政府的環(huán)保政績做鋪墊，織嫁衣?？梢?，政府環(huán)境責(zé)任邊界難清。這也是多數(shù)地方政府環(huán)保不作為或消極作為的原因之一。

（三）政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容

政府環(huán)境責(zé)任是環(huán)保制度的核心內(nèi)容，對其他環(huán)保制度及其實現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。政府的環(huán)境責(zé)任內(nèi)容是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的根本依據(jù)。它包括第一性的環(huán)境權(quán)力與職責(zé)，即為了對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，地方各級政府應(yīng)履行各項環(huán)境管理權(quán)，承擔(dān)管理職責(zé)，具體包括如下幾種類型：

首先是政府環(huán)境決策責(zé)任。政府在統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，很多決策都會造成生態(tài)破壞或環(huán)境污染，甚至整個區(qū)域的環(huán)境保護問題，都由政府統(tǒng)籌決定，可見，政府在決策過程中要承擔(dān)環(huán)境決策責(zé)任。為了正確履行環(huán)境決策責(zé)任，政府對本地區(qū)有重大環(huán)境影響的政策制定要進行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。政府作為頂層設(shè)計者，將國土劃分為不同的主體功能區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)制度履行發(fā)展和保護責(zé)任。本級政府對環(huán)境保護應(yīng)當(dāng)制定整體規(guī)劃、長中期規(guī)劃，并按照要求執(zhí)行環(huán)境規(guī)劃的責(zé)任。

其次是政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。政府是環(huán)保的重要主體，其實現(xiàn)環(huán)保職責(zé)的重要途徑就是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)。表現(xiàn)在：政府要進行大量的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，這是環(huán)境保護的物質(zhì)基礎(chǔ)，很多城市的污水管道建設(shè)、污水處理設(shè)施建設(shè)都需要政府投資完成。對環(huán)境污染排放企業(yè)和行為進行監(jiān)督管理，監(jiān)督企業(yè)完成污染治理；對環(huán)境違法行為進行處罰和制止；對跨界環(huán)境污染進行政府間協(xié)調(diào)，并執(zhí)行區(qū)域間環(huán)境合作，實現(xiàn)區(qū)域間的環(huán)境治理責(zé)任；政府對在環(huán)境保護中作出很大貢獻或付出的單位、個人或下級政府，應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)補償。環(huán)境應(yīng)急管理及環(huán)境信息管理責(zé)任是政府的不二之責(zé)，無可推脫。進行環(huán)境教育也是政府的百年大計。[5]

第三是政府環(huán)境保障責(zé)任。政府要為社會各界保護環(huán)境提供保障作用，保證提供充分的人力、物力和財力等；政府要為環(huán)境保護保證充分的財政預(yù)算；政府既要為環(huán)保爭取公共財政預(yù)算，又要為環(huán)保科研、技術(shù)開發(fā)、市場運營、設(shè)施建設(shè)等預(yù)算和分配資金。政府要為環(huán)境保護提供政策和制度供給，為環(huán)境保護制定各項優(yōu)惠政策和保障制度。政府還要建立政府采購政策，通過政府資金來鼓勵和促進環(huán)境保護企業(yè)的發(fā)展。

第四是政府監(jiān)督管理責(zé)任。政府對任何機關(guān)、企業(yè)或個體的環(huán)境行為承擔(dān)日常監(jiān)督和管理責(zé)任。包括上級政府對下級政府的環(huán)境監(jiān)督，監(jiān)察部門對環(huán)境保護的監(jiān)督，政府環(huán)境主管部門對相關(guān)環(huán)保部門的監(jiān)督管理等。

最后是承擔(dān)不利后果的責(zé)任。當(dāng)如下情形出現(xiàn)時，政府承擔(dān)不利后果：政府沒有履行環(huán)境職責(zé)；履責(zé)不達標(biāo)使區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降；或發(fā)生重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞。

二、傳統(tǒng)數(shù)量、過程控制型環(huán)境管理背景下的政府環(huán)境責(zé)任現(xiàn)狀與弊端

傳統(tǒng)數(shù)量控制型環(huán)境管理注重過程管理，管理目標(biāo)就是實現(xiàn)總量控制，微觀管好，宏觀未達。[6]相應(yīng)的政府環(huán)境管理責(zé)任的立法、運行和現(xiàn)狀有其必然的合理性和必然性。

（一）傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任制度存在的背景

傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境管理制度依據(jù)的是環(huán)境管理理念，這里的環(huán)境管理其實質(zhì)是政府統(tǒng)治，英文表達是government，是政府統(tǒng)治過程中的管理，政府在環(huán)境保護領(lǐng)域進行統(tǒng)治，統(tǒng)治的主體是政府，統(tǒng)治的方向是自上而下地通過發(fā)號施令，制定、發(fā)布和執(zhí)行政策，對環(huán)境公共事務(wù)進行單一向度的管理，因此，集權(quán)、封閉、人治、專治和權(quán)力無限成為該制度體系的最大特征，政府享有管理權(quán)力，而相對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)主要由管理相對人來承擔(dān)，政府的環(huán)境責(zé)任主要以環(huán)境管制為主要表現(xiàn)形式，環(huán)境服務(wù)責(zé)任很少體現(xiàn)，對社會公共事務(wù)管理以及滿足公眾需求的服務(wù)性責(zé)任體現(xiàn)不足甚至得不到體現(xiàn)。這種環(huán)境管理強調(diào)環(huán)境保護中的政府管理主體與社會公眾主體的不對等性，不重視公眾對環(huán)境保護的參與作用，也不重視公眾的環(huán)保需求對環(huán)境管理的引導(dǎo)作用；單向度地重視政府的管理制約作用，而忽視社會、公眾對政府管理主體的監(jiān)督和制衡，也不重視公共責(zé)任機制的建立和發(fā)展；不重視對環(huán)境行政管理權(quán)的規(guī)范和制約，不重視對環(huán)境行政管理范圍的規(guī)范和制約，更不重視對環(huán)境管理行為的合法性監(jiān)管。這種環(huán)境管理理念引導(dǎo)下的環(huán)境保護立法凸顯對環(huán)境管理相對人的管制，而對政府環(huán)境責(zé)任立法及其完善近乎空白。

（二）傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任的立法現(xiàn)狀

我國的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》《環(huán)境保護法》以及其他環(huán)境要素保護立法中，例如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《噪聲污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境污染防治法》《放射性污染環(huán)境防治法》《水法》等。[7]例如《憲法》第26 條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?！董h(huán)境保護法》第16條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。第20條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染，土地石沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化和地面沉降，防止植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象發(fā)生等”。諸如此類的政府責(zé)任規(guī)定，還體現(xiàn)在其他環(huán)境保護單行法中。

（三）傳統(tǒng)政府環(huán)境責(zé)任的立法弊端

傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境管理體制下的政府環(huán)境責(zé)任法律規(guī)定不適應(yīng)現(xiàn)在的環(huán)保狀況[8]，體現(xiàn)在如下方面。

政府環(huán)境責(zé)任的理論體系不成熟，缺乏共識性的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致分散在諸多環(huán)境保護法中的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定零散，不成體系。注重政府的積極性的環(huán)境責(zé)任，即第一性的環(huán)境責(zé)任，突出環(huán)境管理權(quán)的配置和相關(guān)利益的分配，而對政府的第二性的環(huán)境責(zé)任，即環(huán)境管理法律責(zé)任的追究，規(guī)定欠缺，很多環(huán)境立法多規(guī)定政府環(huán)境管理權(quán)，而對具體職權(quán)行使過程中的失誤、瀆職或造成的環(huán)境損害缺乏追責(zé)條款，更多的是規(guī)定環(huán)境行政管理相對人的責(zé)任追究。強調(diào)政府部門的環(huán)境責(zé)任，輕視政府的環(huán)境責(zé)任；重視政府的環(huán)境責(zé)任，輕視其他國家機關(guān)在環(huán)境保護中的責(zé)任；重視環(huán)保行政主管部門的環(huán)境責(zé)任，輕視其他環(huán)保部門的環(huán)保責(zé)任；重視政府或部門集體的環(huán)保責(zé)任，而輕視官員等個體環(huán)保責(zé)任等。政府的環(huán)保責(zé)任首先落在人民政府頭上，政府部門是政府環(huán)境責(zé)任的具體承擔(dān)者，所以，環(huán)境出了問題，政府是環(huán)境責(zé)任的兜底者、第一責(zé)任人，追究政府部門環(huán)保責(zé)任則是地方政府實現(xiàn)環(huán)境管理的一種手段。強調(diào)政府的環(huán)境管理責(zé)任，對政府的環(huán)保服務(wù)責(zé)任規(guī)定少。我國的環(huán)境管理是政府單打獨斗，政府幾乎承包了多數(shù)的環(huán)保責(zé)任，其他主體沒有參與環(huán)境保護的機會，因此，政府在環(huán)保上既很累又很孤獨，可謂環(huán)保戰(zhàn)場的一位孤膽英雄，典型的出力不討好。究其原因，政府沒有激發(fā)其他社會主體的環(huán)保積極性。政府應(yīng)當(dāng)將一定的環(huán)保職能或責(zé)任分配給其他社會主體，從而轉(zhuǎn)換職能，為企業(yè)和社會提供環(huán)保服務(wù)。政府環(huán)境責(zé)任的法律規(guī)定粗略，沒有可操作性，缺乏細致規(guī)定，尤其是細致的程序規(guī)定，這就使得很多政府職責(zé)難以落實，或者在落實過程中存在很多漏洞和缺陷，甚至其他違法損害公眾利益的現(xiàn)象。政府環(huán)境責(zé)任尤其是第二性的環(huán)境責(zé)任追究制度存在很大缺陷，我國的環(huán)境污染局面長時間得不到根本扭轉(zhuǎn)，根本原因之一就是政府環(huán)境責(zé)任不能得到根本落實，在強大的經(jīng)濟發(fā)展壓力下，環(huán)保政績得不到顯現(xiàn)，環(huán)保政績好壞都是一個樣，所以，在法律上，政府環(huán)境保護責(zé)任得不到應(yīng)有的追究，久而久之，官員們也都知道環(huán)保很重要，就是不行動。政府主管和分管環(huán)保的各部門間職責(zé)不清，責(zé)任難定。政府各部門分別承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任，而環(huán)境的整體性特征要求各部門之間相互配合，形成環(huán)保合力方能高效解決環(huán)境問題。可是，我國的環(huán)境保護法對各部門的環(huán)保責(zé)任規(guī)定不清，或存在權(quán)力重疊導(dǎo)致各部門爭相管理，或存在權(quán)力真空導(dǎo)致各部門都不管。同時，立法上也缺乏對各部門之間合理制約和協(xié)調(diào)的規(guī)定。這在很大程度上削弱了政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)。立法上缺乏地方各政府間環(huán)保協(xié)調(diào)的法律規(guī)定。我國的環(huán)境是一個整體，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，環(huán)境問題日顯區(qū)域化，這就需要相鄰的各地區(qū)相互理解支持，通過環(huán)境合作解決區(qū)域性環(huán)境問題。而我國很長時間的環(huán)保立法中缺乏這種制度立法，使得政府間難以合作，削弱了環(huán)境保護效率的提升。

綜上所述，我國傳統(tǒng)數(shù)量管控型環(huán)境治理制度，存在諸多缺陷，通過比較發(fā)現(xiàn)數(shù)量管控型政府環(huán)保責(zé)任制度的重重弊端，我們在結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境政府責(zé)任的制度設(shè)計過程中，要有針對性地借鑒。

三、結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理理念下的政府環(huán)境責(zé)任

前述傳統(tǒng)的數(shù)量控制型環(huán)境治理機制下的政府環(huán)境責(zé)任及其實現(xiàn)存在諸多弊端，經(jīng)過多年的探索和實踐，我國正在構(gòu)建新型的以環(huán)境質(zhì)量改善為結(jié)果導(dǎo)向的區(qū)域環(huán)境治理機制，這種目標(biāo)下的政府環(huán)境責(zé)任呈現(xiàn)新的構(gòu)建。

（一）結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任特征

結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理理念及其引導(dǎo)下的環(huán)境法律制度體系重構(gòu)的核心在于政府環(huán)境責(zé)任的重建。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任具有以下特征：其一，使得政府責(zé)任從虛化走向硬化，從虛無縹緲的責(zé)任變成了觸手可及的剛性責(zé)任，政府環(huán)境責(zé)任可以量化、可測量和可追究。其二，政府環(huán)境責(zé)任復(fù)雜到簡單，從過程導(dǎo)向趨向結(jié)果導(dǎo)向。環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境責(zé)任目標(biāo)使得政府抓環(huán)保不再注重表面的數(shù)據(jù)，例如環(huán)保投資率、某類水質(zhì)達標(biāo)率、企業(yè)的排放達標(biāo)率等，而是更加注重某個區(qū)域的環(huán)保結(jié)果，如水質(zhì)、空氣或土壤的環(huán)境質(zhì)量改善程度，能否看得見河里的魚蝦、能否下河游泳、能否看見藍天、霧霾天氣是否銳減等，總之，讓老百姓真正觸摸到環(huán)境質(zhì)量的改善，而不是政府環(huán)保部門報送或公開的高深莫測的環(huán)保達標(biāo)或質(zhì)量改善數(shù)據(jù)。其三，區(qū)域性特征[3]，結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理的對象是某個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，這個區(qū)域首先是某個具有共同自然或生態(tài)特點的空間區(qū)域，例如，某個流域、某個自然沙漠地區(qū)、某個特殊動植物種群的區(qū)域等。其次是某個行政區(qū)域，這個行政區(qū)域處于環(huán)境行政管理的需要，為實現(xiàn)某個自然區(qū)域環(huán)境治理的需要，作為環(huán)境治理的行政主體或方式所講的區(qū)域。與之對應(yīng)的政府環(huán)境責(zé)任也應(yīng)當(dāng)以某個區(qū)域為載體。其四，政府環(huán)境責(zé)任范圍擴大。相比傳統(tǒng)的數(shù)量過程控制型環(huán)境保護政府責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任不再局限于企業(yè)達標(biāo)排放，責(zé)任范圍更多擴展到山水田林湖草的綜合保護責(zé)任。其五，結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任不僅關(guān)注政府的過程治理責(zé)任，更關(guān)注生態(tài)建設(shè)和污染防治的成果即環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。[9]其六，政府環(huán)境責(zé)任的主體，不僅限于環(huán)境保護主管部門或相關(guān)部門，更有政府及其負責(zé)人，甚至還有離休或退休或調(diào)任的原崗位負責(zé)人。

（二）結(jié)果導(dǎo)向型政府環(huán)境責(zé)任構(gòu)建的邏輯徑路

我國的環(huán)境治理從過去數(shù)量型的總量控制管理模式過渡到以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式，關(guān)鍵要從原有的“微觀管好、宏觀未達”走向“宏觀管好、微觀放開”，政府的環(huán)境責(zé)任將更加明確，責(zé)任更加重大，更加強調(diào)政府的環(huán)境治理結(jié)果。這種結(jié)果型的政府環(huán)境責(zé)任界定有其必然的邏輯淵源。首先，人民對美好生活的向往就是黨和政府的奮斗目標(biāo)，而要提高人民生活水平，不僅要讓人民的錢袋子鼓起來，還要讓人民擁有碧水藍天，享受良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。因此，新《環(huán)境保護法》濃墨重彩地界定政府環(huán)境責(zé)任“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境治理負責(zé)”，政府是人民利益的合法代表，人民享有的公共環(huán)境利益需要政府來維護，政府要為公眾供給合格健康的環(huán)境質(zhì)量。其次，政府為實現(xiàn)終極的合格的環(huán)境質(zhì)量結(jié)果，政府有采取各項環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任。嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量結(jié)果要求倒逼政府采取嚴(yán)格的環(huán)境管理措施。一切對環(huán)境質(zhì)量提升有負面影響的對象都是政府環(huán)境治理的目標(biāo)，這種結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任使得政府環(huán)境監(jiān)管的對象和范圍不斷擴大，政府要做好宏觀制度設(shè)計。最后，政府從微觀環(huán)境管理責(zé)任中抽身，縮減政府對企業(yè)的環(huán)境管理責(zé)任，通過法律制度強化企業(yè)的自身環(huán)境監(jiān)管，提升企業(yè)的環(huán)境治理能力，激活企業(yè)的自覺環(huán)境治理動能。

（三）結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任對我國環(huán)境法律保護制度體系的影響

政府環(huán)境責(zé)任制度的重構(gòu)對我國環(huán)境保護法律制度的影響牽一發(fā)而動全身。最重要的影響體現(xiàn)在如下方面。其一，將環(huán)境監(jiān)測制度推向前沿，各級政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量成為各級政府對上負責(zé)和對下追責(zé)的制度抓手，這樣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測成為環(huán)境管理的核心制度之一，它涉及政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的公平正義。其二，環(huán)境管理體制的改革成為當(dāng)務(wù)之急，環(huán)境監(jiān)測必須實行垂直管理，否則地方政府既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員，地方政府的環(huán)境質(zhì)量無法得到保證，無法實現(xiàn)追責(zé)。其三，政府對企業(yè)的環(huán)境管理方式發(fā)生改變，政府的環(huán)保職能不能再停留在對排污企業(yè)的圍追堵截，而要把精力放在對區(qū)域環(huán)境保護的整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理上，必須建立一套讓所有污染排放企業(yè)自我管理、自我監(jiān)督的環(huán)境治理制度。其四，構(gòu)建政府進行全面環(huán)境治理的制度手段，體現(xiàn)環(huán)境治理的區(qū)域性和整體性環(huán)境管理制度，如區(qū)域環(huán)境規(guī)劃制度、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評制度、區(qū)域環(huán)境會商制度、區(qū)域環(huán)境合作制度、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度、區(qū)域產(chǎn)業(yè)制度、區(qū)域限批制度等。其五，對我國環(huán)境保護制度體系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生制度影響。傳統(tǒng)數(shù)量控制型環(huán)境保護制度體系里，環(huán)境管理機構(gòu)對污染排放企業(yè)及其污染排放行為的管控是整個環(huán)境保護制度的核心，整個環(huán)境保護制度就是圍繞企業(yè)達標(biāo)排放而展開，企業(yè)只要達標(biāo)排放，環(huán)境管理的過程才是重點。但是結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境治理責(zé)任制度凝集下的區(qū)域環(huán)境治理制度體系改變我國環(huán)境制度結(jié)構(gòu)：以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)為制度核心，強化地方政府的責(zé)任主體，鞏固地方政府整體環(huán)境治理的法律手段，明確企業(yè)環(huán)境治理的主體地位，激發(fā)企業(yè)環(huán)境治理的積極性，鼓勵公眾乃至環(huán)保組織的環(huán)保公眾參與，喚醒公眾的環(huán)保意識。

四、結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任制度重構(gòu)

結(jié)果導(dǎo)向型環(huán)境治理機制的核心制度之一是政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度，只有政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任得到落實，方能帶動其他制度的落實，才能倒逼企業(yè)和社會主體積極參與環(huán)境治理。如何重構(gòu)政府的環(huán)境責(zé)任，應(yīng)著重建立如下幾個體系：第一，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定制度體系；第二，政府環(huán)境質(zhì)量量化制度體系；第三，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任監(jiān)測制度體系；第四，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任執(zhí)行制度體系；第五，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究制度體系。最終形成一個可量化、可實現(xiàn)、可測量、可追責(zé)和可監(jiān)督的政府環(huán)境責(zé)任體系。

（一）政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定制度——可量化特征

政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任在過去的環(huán)境保護法里也有規(guī)定，但是，該制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，偏離了立法者立法時的初心，究其原因在于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任虛化，沒有在制度上細化硬化，使得政府環(huán)境責(zé)任得不到具體落實。結(jié)果導(dǎo)向型的政府環(huán)境責(zé)任制度必須要解決這個問題，要建立區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，通過區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評價、衡量地方政府環(huán)境責(zé)任履行業(yè)績，為后期政府環(huán)境責(zé)任追究提供尺度和程序依據(jù)。只有依據(jù)這種法定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)才能建立以不利后果作為追責(zé)考量的政府環(huán)境責(zé)任制度，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何確定，是否賦予政府對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認定的自由裁量權(quán)，是否賦予政府對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修改權(quán)，是政府環(huán)境責(zé)任制的試金石，只有剛性責(zé)任才能約束政府。確定政府環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)最根本的就是以對公眾健康和環(huán)境質(zhì)量的影響為基礎(chǔ)。同時還要考慮主體功能區(qū)劃制度，不同主體功能區(qū)的地方政府的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同，限制發(fā)展區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)會更高，其經(jīng)濟發(fā)展考核標(biāo)準(zhǔn)則相對較低。這種量化首先要循序漸進，以我國經(jīng)濟發(fā)展階段為背景，我國早期的總量控制性的政府責(zé)任顯然不能滿足公眾對環(huán)境質(zhì)量改善的訴求。其次，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任界定要考慮區(qū)域發(fā)展差異、資源稟賦差異。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)立要考慮不同地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量差異、地理和氣象條件，不同區(qū)域的政府因地制宜地設(shè)置不同的考核目標(biāo)，有的區(qū)域應(yīng)當(dāng)弱化甚至取消GDP考核要求，強調(diào)生態(tài)環(huán)境考核的硬要求。再次，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定要考慮區(qū)域間的相互影響因素，尤其是過境污染對本行政區(qū)域環(huán)境的影響。

（二）區(qū)域政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)制度——可實現(xiàn)特征

法律將政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任作為重要抓手，并將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)考核作為制度中心，那就必須賦予政府足夠的實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)的各項基礎(chǔ)條件，并通過法律制度的形式予以保障。第一，政府必須將環(huán)境保護納入本屆政府的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并予以專項資金，同時要為政府實現(xiàn)環(huán)境保護責(zé)任提供資金保障。第二，保障政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任實現(xiàn)的人力、物力。要彰顯人才的作用，提高環(huán)境保護管理人員的環(huán)保素質(zhì)，同時要為環(huán)保執(zhí)法提供與當(dāng)前環(huán)保部門執(zhí)法相適應(yīng)的環(huán)保監(jiān)測設(shè)備和儀器。第三，賦予政府新的環(huán)境管理手段和更嚴(yán)格的執(zhí)法手段。如區(qū)域限批手段、規(guī)劃環(huán)境影響評價、按日處罰手段等。我國現(xiàn)行環(huán)境法構(gòu)建的政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)制度極大地促進了環(huán)境質(zhì)量的改善，行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)，可以啟動“限期治理”罰則，責(zé)令地方政府制定整改計劃，限期達到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；如果質(zhì)量仍舊不達標(biāo)，繼續(xù)啟動“區(qū)域限批”罰則，暫停排放項目上馬，將環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)和經(jīng)濟發(fā)展沖動實行連帶負責(zé)。就環(huán)保領(lǐng)域的地方保護頑疾，環(huán)境法賦予上級政府及其部門“越級罰則”，當(dāng)下級政府環(huán)境不作為時，上級政府可以暫?；蚴栈叵录壵男姓殭?quán)，直接行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。第四，法律為了保障政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實現(xiàn)，消除地方政府在環(huán)境治理中的各項障礙，制定了很多特殊的制度，例如環(huán)?！包h政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度。

（三）區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評估、審計與考核制度——可測量特征

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測關(guān)涉以環(huán)境質(zhì)量改善為結(jié)果導(dǎo)向的環(huán)境治理機制創(chuàng)新改革的成敗，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人都是理性的經(jīng)濟人，都有自身的局部利益，地方政府在理性上都會作出有利于自己的環(huán)境監(jiān)測結(jié)果，如果監(jiān)測機構(gòu)隸屬于地方政府，檢測結(jié)果肯定受制于各級地方政府，從而失去真實性，受損的是中央政府和社會公眾。必須改造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度，將監(jiān)測部門從地方環(huán)保部門中剝離出來，至少在省級以下實現(xiàn)垂直管理，使得環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)脫離地方政府的管控。這種環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度改革體現(xiàn)了“誰監(jiān)管誰監(jiān)測”，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實可靠。針對生態(tài)保護和建設(shè)的政府環(huán)境責(zé)任的衡量，就要建立生態(tài)價值評估制度，以實現(xiàn)對政府生態(tài)建設(shè)成果和生態(tài)損害的評估，達到評估政府環(huán)境責(zé)任的目的。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任必須細化目標(biāo)，其目的是考核政府的環(huán)境治理績效，應(yīng)當(dāng)將該項目標(biāo)考核制度作為結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制的核心制度之一。[10]當(dāng)前目標(biāo)考核制度對考核目標(biāo)、考核程序、考核主體、考核結(jié)果的運用都沒有詳細的、權(quán)威的規(guī)定，使得目標(biāo)考核得不到地方政府的重視。結(jié)果導(dǎo)向的政府環(huán)境責(zé)任制度要將地方政府的環(huán)境目標(biāo)考核作為牛鼻子[6]，在制度上細化各項環(huán)境考核目標(biāo)，明確各項量化指標(biāo)，實施措施和實施方案，明確規(guī)定下級政府與上級政府簽訂環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任狀。環(huán)境監(jiān)測和評估制度是整個政府責(zé)任制的重要環(huán)節(jié)，涉及公正和成敗，當(dāng)前存在不少問題，例如，很多地方為了逃避監(jiān)管走捷徑，篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，還有營造局部環(huán)境人工影響監(jiān)測結(jié)果，如在監(jiān)測裝置附近噴霧降低小顆粒物濃度。因此，在制度建設(shè)和日常管理中要補差補缺，堵住漏洞，方能讓好的環(huán)境制度發(fā)揮效率。

（四）政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究制度——可追責(zé)性特征

政府環(huán)境責(zé)任只有得到追究，方能戳到管理者的痛處，方能引起關(guān)注促使其行動。只有當(dāng)環(huán)境質(zhì)量結(jié)果得到合理運用，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度方能發(fā)揮重大作用，環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)后，地方政府可以獲得獎勵：經(jīng)濟上得到更多的財政支持；物質(zhì)上得到更多的環(huán)保裝備和器材等；政府官員可以得到提拔重用；地方政府可以獲得更多的生態(tài)補償?shù)?。如果地方環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)，地方政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)保不作為、不達標(biāo)的法律責(zé)任：地方政府官員不能提拔重用，地方政府不能得到進一步發(fā)展或投資，即區(qū)域限批；經(jīng)濟上，地方政府可能向受害的相關(guān)地方政府支付生態(tài)補償金等；在救濟程序上，如果各級地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任沒有達到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求其限期治理和達標(biāo)。各級政府或其主管部門領(lǐng)導(dǎo)由于行政立法失誤、決策失誤、執(zhí)法不當(dāng)?shù)仍斐芍苯踊蜷g接的環(huán)境損害，導(dǎo)致轄區(qū)或相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。為了固化地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)境責(zé)任，建立生態(tài)環(huán)保審計制度和生態(tài)損害或破壞法律責(zé)任追究制度，當(dāng)某任主要領(lǐng)導(dǎo)退休或離任后，要像領(lǐng)導(dǎo)干部離任財務(wù)審計一樣，審計其在職期間的生態(tài)環(huán)保情況；當(dāng)其任內(nèi)發(fā)生重大生態(tài)環(huán)保事件，造成惡劣影響或重大損失的，要對主要領(lǐng)導(dǎo)進行追責(zé)。

在政府環(huán)境責(zé)任追究上，還存在制度缺陷。環(huán)保法六十八條針對重大環(huán)境違法事件，地方政府的分管領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境監(jiān)管部門的主要負責(zé)人“引咎辭職”，該項罰則在我國現(xiàn)行政治制度下具有很大的威懾性，而現(xiàn)實中，環(huán)境保護部門在當(dāng)前政府重大決策中話語權(quán)很小，甚至沒有話語權(quán)，當(dāng)真的發(fā)生追責(zé)事項時，環(huán)保主管部門負責(zé)人往往被當(dāng)作擋箭牌，政府負責(zé)人則逃脫追責(zé)，這很大程度上弱化了該款的法律威懾力。另外，在追責(zé)對象的界定上，只有環(huán)保主管部門或其他環(huán)保監(jiān)管部門作為追責(zé)對象，而其他部門沒有被納入追責(zé)對象的范圍，這在很大程度上有違客觀事實，因為很多環(huán)境影響的決策不是環(huán)保部門能把控的，強勢的發(fā)展改革部門等對決策有重大影響，而其都不是政府環(huán)境責(zé)任的追責(zé)對象，有違公平。這種宏觀決策對環(huán)境影響很大，但在現(xiàn)行政府問責(zé)機制中，缺乏對其問責(zé)，嚴(yán)重影響了政府責(zé)任追究?，F(xiàn)行環(huán)境法強調(diào)了環(huán)保部門（主管部門和其他監(jiān)管部門）如何履行環(huán)境管理職責(zé)，對其他相關(guān)監(jiān)管部門如何履行環(huán)境管理職責(zé)只作原則性規(guī)定，缺乏規(guī)制指引和依據(jù)，這既影響了部門執(zhí)行環(huán)保職能的積極性和規(guī)范性，也影響對其追責(zé)，出現(xiàn)部門各行其是，不成合力。

在問責(zé)類型上，我們更多地關(guān)注過錯問責(zé)，即環(huán)境出現(xiàn)問題或出現(xiàn)違法行為時，對問責(zé)對象問責(zé)；但是，“無功問責(zé)”常被忽略，法律要加強對沒有履行環(huán)境保護責(zé)任和義務(wù)的行為加強問責(zé)，只有將過錯問責(zé)和無功問責(zé)相結(jié)合時，才能實現(xiàn)環(huán)境的作為政府。

（五）政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度——可監(jiān)督特征

陽光是最好的防腐劑，也是政府履行責(zé)任最好的推手，沒有監(jiān)督，政府就沒有壓力，沒有監(jiān)督，政府也可能產(chǎn)生腐敗和瀆職。[11]上述追責(zé)機制和責(zé)任明晰機制是政府及其部門履行環(huán)境責(zé)任的內(nèi)生動力，然而，任何事物發(fā)展都是內(nèi)外因的結(jié)合，缺一不可。從很多違法行為的曝光看，外部力量的介入更有利于促進政府責(zé)任的實現(xiàn)。

首先是人大監(jiān)督制度。人大是權(quán)力機關(guān)，有權(quán)對政府監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分兩種：其一是常態(tài)化的監(jiān)督，即每年召開人大會議的時候，政府必須向人大匯報環(huán)境保護情況；其二是非常態(tài)化的監(jiān)督，當(dāng)發(fā)生重大環(huán)境問題時，人大及其常委會可以臨時決定質(zhì)詢政府。

其次是司法監(jiān)督制度。當(dāng)前非常熱點的環(huán)境公益訴訟也是政府環(huán)境責(zé)任監(jiān)督的重要途徑，尤其是環(huán)境行政公益訴訟，當(dāng)檢察機關(guān)、公眾或環(huán)境保護組織發(fā)現(xiàn)政府或環(huán)境行政管理部門有環(huán)境行政不作為或亂作為時，可以將政府或管理部門作為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。

再次是媒體公眾監(jiān)督制度。當(dāng)前信息化時代，傳媒迅速發(fā)展。自媒體時代，人人都是記者，人人都是電視臺，公眾隨時將環(huán)境違法行為或環(huán)境違法狀態(tài)發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)，提請政府相關(guān)部門引起重視。當(dāng)政府嚴(yán)重瀆職或不作為時，媒體可以將之曝光。

最后是環(huán)保督察制度。環(huán)保督察是指環(huán)保督察人員通過對環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)質(zhì)量進行綜合性或?qū)ｍ椂讲?，通過“進駐”“反饋”“整改”“移送”等程序，監(jiān)督和檢查地方黨政機構(gòu)及其環(huán)保工作人員履行環(huán)保職責(zé)和落實整改情況的制度體系。實踐證明，環(huán)保督察有力改善了水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量和促進了生態(tài)保護和建設(shè)。環(huán)保督察制度是“專斷性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的結(jié)合，是高層果斷決策和基礎(chǔ)百姓積極參與相結(jié)合的產(chǎn)物，需要進一步法治化，成為一種新的制度創(chuàng)新和常態(tài)化的環(huán)境治理手段。