孫 傳 香

(湖南人文科技學(xué)院 法學(xué)院，湖南 婁底 417000)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，南海周邊國(guó)家相繼對(duì)我國(guó)南海島礁的主權(quán)及海域管轄權(quán)提出爭(zhēng)議。晚近，域外國(guó)家以“航行自由”等借口插手南海事務(wù)，使南海問題越發(fā)復(fù)雜并有愈演愈烈之勢(shì)。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(本文以下簡(jiǎn)稱《公約》)的規(guī)定，如果爭(zhēng)端各方無(wú)法通過協(xié)議解決海洋劃界問題，《公約》第74條第3款以及第83條第3款要求相關(guān)國(guó)家作出實(shí)際性的“臨時(shí)安排”。鑒于《公約》并未規(guī)定“臨時(shí)安排”的具體方式，“共同開發(fā)”被認(rèn)為是“臨時(shí)安排”中的一種，并在相關(guān)國(guó)家實(shí)踐中得到較廣泛的應(yīng)用。然而，共同開發(fā)作為一個(gè)法律概念，正處于產(chǎn)生初期，迄今尚未形成普遍接受的概念，更沒有明確的和成文的國(guó)際法規(guī)范[1]。德國(guó)學(xué)者拉戈尼(Lagoni)認(rèn)為，共同開發(fā)是兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家基于協(xié)議，對(duì)一塊存在爭(zhēng)議的海域中的非生物資源進(jìn)行開發(fā)的經(jīng)濟(jì)合作形式[2]。而日本學(xué)者三好正弘(Masahiro Miyoshi)將共同開發(fā)理解為“政府間的臨時(shí)性安排，是一種意在獲取經(jīng)濟(jì)利益的共同勘探或開發(fā)行為?！盵3]面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)，如何通過“共同開發(fā)”階段性地化解我國(guó)在南海問題上面臨的困境并尋求突圍，是我國(guó)面臨的一個(gè)重大時(shí)代課題。

一 中國(guó)與南海主要鄰國(guó)在南海實(shí)施油氣資源共同開發(fā)的現(xiàn)狀

中國(guó)提出“共同開發(fā)”這一設(shè)想后，一直與南海鄰國(guó)保持溝通與協(xié)商，進(jìn)行多方位的嘗試與努力。但是，由于南海主權(quán)聲索各方內(nèi)部的分歧以及來(lái)自美國(guó)、日本、印度以及澳大利亞等國(guó)的外部干擾，中國(guó)與鄰國(guó)在南海實(shí)施共同開發(fā)的現(xiàn)狀不甚樂觀。

(一)中國(guó)與越南的共同開發(fā)現(xiàn)狀

在與南海周邊國(guó)家的關(guān)系上，中國(guó)與越南不僅是海上鄰國(guó)而且也是陸地鄰國(guó)，兩國(guó)就南海共同開發(fā)的磋商事宜啟動(dòng)最早。在20世紀(jì)90年代，中越兩國(guó)就在共同開發(fā)南海油氣資源方面交換了多次意見并舉行了一系列海上問題專家小組會(huì)議，意在海上低敏感領(lǐng)域逐步推進(jìn)中越兩國(guó)合作。經(jīng)過雙方不同層面的共同努力，兩國(guó)在國(guó)家層面①和地區(qū)或企業(yè)層面②就共同開發(fā)的前期工作取得了一定的進(jìn)展[4]。根據(jù)2000年簽署的《關(guān)于兩國(guó)在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》，中越兩國(guó)均有權(quán)在屬于各自的大陸架上勘探與開采油氣資源，對(duì)于尚未探明的跨界礦藏或跨界單一油氣資源，雙方約定通過友好協(xié)商以實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)。2007年5月，中國(guó)與越南發(fā)表《中越聯(lián)合新聞公報(bào)》，兩國(guó)同時(shí)希望繼續(xù)落實(shí)好《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》和《北部灣劃界協(xié)定》這兩個(gè)先前達(dá)成的協(xié)定，表示將進(jìn)一步積極商談該海域的共同開發(fā)問題并穩(wěn)步推進(jìn)北部灣灣口外海域的劃界談判工作。

但是，由于相關(guān)協(xié)定、協(xié)議或公報(bào)的規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)，有關(guān)共同開發(fā)的具體事宜未能進(jìn)一步得到細(xì)化與落實(shí)，導(dǎo)致中越兩國(guó)共同開發(fā)南海油氣資源一直并無(wú)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。特別是，越南與馬來(lái)西亞于1993年在南海開發(fā)的“大熊”油田以及越南1994年對(duì)我國(guó)與美國(guó)克里斯通能源公司實(shí)施“萬(wàn)安北-21”區(qū)塊協(xié)議的極力干擾為中越兩國(guó)的共同開發(fā)蒙上了極大的陰影。2016年7月，菲律賓提起的所謂南海仲裁案在公布非法裁決結(jié)果后，越南政府表示該裁決為越南對(duì)中國(guó)提起類似程序提供了有效的法律參考，據(jù)2020年5月7日《亞洲時(shí)報(bào)》報(bào)道，越南政府正抓緊考慮單方面對(duì)中國(guó)提起南海強(qiáng)制仲裁[5]，使中越兩國(guó)的共同開發(fā)遭受致命打擊。

(二)中國(guó)與菲律賓的共同開發(fā)現(xiàn)狀

早在1988年，鄧小平在會(huì)見菲律賓總統(tǒng)阿基諾時(shí)就南沙問題表示，“從兩國(guó)友好關(guān)系出發(fā)，這個(gè)問題可以先擱置一下，采取共同開發(fā)的辦法”[6]。意欲與菲律賓在南海開展共同開發(fā)。2003年11月，中國(guó)海洋石油總公司與菲律賓國(guó)家石油勘探公司簽署合作意向，雙方?jīng)Q定成立聯(lián)合工作委員會(huì)，對(duì)南海適合油氣勘探開發(fā)的區(qū)域進(jìn)行甄選。雙方還同意擬定方案，對(duì)選定海域的相關(guān)地質(zhì)、物探和其他技術(shù)數(shù)據(jù)與信息進(jìn)行審查、評(píng)估和評(píng)價(jià)，以便最終確定相關(guān)海域的油氣儲(chǔ)量前景。隨后，中國(guó)與菲律賓相關(guān)公司于2004年9月進(jìn)一步簽署了在南海特定海域進(jìn)行聯(lián)合海洋地震研究的協(xié)議[7]。2005年3月，分別來(lái)自中菲越三國(guó)的三家石油公司在菲律賓首都簽署了《在南中國(guó)海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，成為繼《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)后南海主權(quán)聲索國(guó)對(duì)“共同開發(fā)”的首次嘗試。前述協(xié)議確定了一個(gè)總面積達(dá)14萬(wàn)平方公里的合作區(qū)，中國(guó)海洋石油總公司、菲律賓國(guó)家石油公司以及越南石油和天然氣公司借此聯(lián)手合作，在合作區(qū)內(nèi)收集定量二維和三維地震數(shù)據(jù)[8]。

然而，盡管中菲兩國(guó)就共同開發(fā)南海油氣資源簽訂了一系列意向書或協(xié)議，但由于相關(guān)意向書和協(xié)議的內(nèi)容主要涉及地震、物探以及其他科學(xué)調(diào)查活動(dòng)，并無(wú)實(shí)施共同開發(fā)油氣資源的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，因而對(duì)促成兩國(guó)實(shí)施共同開發(fā)油氣資源的效果并不明顯。因此，前述2005年協(xié)議以及2012年中菲兩國(guó)在禮樂灘附近海域商討的共同勘探計(jì)劃以失敗而告終。

此后，菲律賓于2013年1月單方提起所謂“南海仲裁案”，但是，由于美國(guó)一手導(dǎo)演的這場(chǎng)披著法律外衣的政治鬧劇無(wú)果而終，菲律賓轉(zhuǎn)而加快啟動(dòng)與中國(guó)共同開發(fā)南海的步伐。2018年，菲律賓總統(tǒng)府對(duì)外宣布，菲律賓政府正在考慮與中國(guó)共同勘探南海兩個(gè)區(qū)域的油氣資源，其中包括卡拉棉地區(qū)的第57號(hào)區(qū)塊以及位于禮樂灘附近的第72號(hào)區(qū)塊。但嚴(yán)格說來(lái)，第57號(hào)區(qū)塊位于菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，不屬于爭(zhēng)議海域，因此不能算作是“共同開發(fā)”，應(yīng)視為“合作開發(fā)”[9]。72號(hào)區(qū)塊則位于爭(zhēng)議區(qū)，需要雙方事先達(dá)成協(xié)議才能啟動(dòng)共同開發(fā)。2018年11月，中菲兩國(guó)簽署《中菲油氣合作開發(fā)諒解備忘錄》，但是，該備忘錄只是雙方為達(dá)成進(jìn)一步合作所表達(dá)的政治意愿，既非油氣開發(fā)合作協(xié)議也非服務(wù)合同，因此，該備忘錄對(duì)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)兩國(guó)共同開發(fā)的價(jià)值亦不宜高估。2019年8月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的訪華之旅也未能使中菲兩國(guó)的共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為此，有學(xué)者指出，爭(zhēng)議區(qū)域領(lǐng)土所有權(quán)的確定性與不確定性造成中菲兩國(guó)共同開發(fā)南海的前提陷入兩難境地[10]。

(三)中國(guó)與其他南海主權(quán)聲索國(guó)之間的“共同開發(fā)”進(jìn)展

中國(guó)與其他南海聲索國(guó)之間就共同開發(fā)南海也開展了一系列前期工作。2000年5月，中國(guó)與印度尼西亞兩國(guó)一致同意在包括漁業(yè)和礦產(chǎn)在內(nèi)的眾多重要領(lǐng)域開展合作。2013年4月，文萊與中國(guó)政府發(fā)表《聯(lián)合聲明》，同意并支持兩國(guó)相關(guān)企業(yè)本著平等互利和相互尊重的原則共同開發(fā)海上油氣資源。同年10月，兩國(guó)簽署了《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》和《關(guān)于成立油田服務(wù)領(lǐng)域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。值得注意的是，在官方進(jìn)行溝通與談判的同時(shí)，非官方層面也保持接觸與交流，比如，在處理南海潛在沖突研討會(huì)的框架下，中國(guó)與南海周邊國(guó)家多次在印度尼西亞舉行了有關(guān)探討共同開發(fā)問題的專家級(jí)會(huì)議。

總體來(lái)看，盡管中國(guó)與越南、菲律賓、文萊以及印度尼西亞等南海主權(quán)聲索國(guó)就共同開發(fā)南海油氣資源問題均保持溝通與接觸，并且在某些領(lǐng)域達(dá)成了意向或簽署了一系列協(xié)議，中國(guó)與南海其他聲索國(guó)甚至于2002年簽署了多邊性文件——《宣言》，但中國(guó)與鄰國(guó)在共同開發(fā)南海問題上的合作仍處于初步階段，合作內(nèi)容大多涉及地震數(shù)據(jù)的收集與分析以及初步甄選協(xié)議海域，并未實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)南海油氣資源的“共同開發(fā)”。在前述非官方層面的印度尼西亞南海研討會(huì)的框架中，共同開發(fā)也只是一個(gè)非常寬泛的概念，其范圍不僅包括海洋礦產(chǎn)的聯(lián)合開發(fā)，而且涵蓋環(huán)境、氣象等其他方面的合作，其對(duì)南海油氣資源的共同開發(fā)所起的推動(dòng)作用顯然十分有限。2018年3月，中國(guó)與東盟國(guó)家舉行了落實(shí)《宣言》的第一輪“南海行為準(zhǔn)則”的磋商工作，李克強(qiáng)總理為此提出爭(zhēng)取在三年內(nèi)與東盟國(guó)家完成前述準(zhǔn)則磋商的愿景并得到各方積極響應(yīng)。然而，有學(xué)者表示，如果在三年內(nèi)無(wú)法完成目標(biāo)，可能會(huì)打擊各方的積極性并影響各方的信心和信譽(yù)[11]。

二 中國(guó)與鄰國(guó)在南海實(shí)施油氣資源共同開發(fā)陷入困境的原因分析

中國(guó)與南海鄰國(guó)未能實(shí)質(zhì)性地在南海實(shí)施共同開發(fā)，其原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有地理等自然環(huán)境方面的原因，也有政治、法律與歷史方面的原因。

(一)地理因素

人類的認(rèn)識(shí)能力總是受自身?xiàng)l件的影響與制約，認(rèn)知能力的有限使得南海至今仍“蒙著一層神秘的面紗”[12]。比如，就南沙群島而言，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“在南沙群島的范圍內(nèi)分布著230多個(gè)島嶼、沙洲與礁、灘(根據(jù)航空照片和衛(wèi)星照片判斷有310個(gè))，是南海諸島中島礁最多、工作面范圍最廣的珊瑚礁群。目前已定名的島、洲、礁、沙、灘共189座(根據(jù)中國(guó)地名委員會(huì)1983年1月公布)，其中島嶼(包括石、嶼)14個(gè)，沙洲6個(gè)，暗礁(包括巖、堡)113個(gè)，暗沙35個(gè)，暗灘(廊)21個(gè)”[13]。而據(jù)中國(guó)科學(xué)院南沙綜合科學(xué)考察隊(duì)的資料來(lái)看，南沙群島由230多個(gè)島、洲、礁、沙和灘組成，其中露出水面的約為五分之一，已定名的有192個(gè)[14]。在我國(guó)專門研究南海的權(quán)威機(jī)構(gòu)——中國(guó)南海研究院官方網(wǎng)站，“南海簡(jiǎn)介”一欄介紹，南海諸島分別由數(shù)量不等的島嶼、沙洲、礁盤、暗沙和淺灘組成，但沒有提供具體的數(shù)據(jù)介紹[15]。“中國(guó)南海網(wǎng)”則根據(jù)1983年中國(guó)地名委員會(huì)授權(quán)公布的《我國(guó)南海諸島部分標(biāo)準(zhǔn)地名》指出，“西沙群島露出海面的陸地面積最大，總計(jì)有22個(gè)島嶼、7個(gè)沙洲及其他灘、沙等自然地形”，而“南沙群島主要由6個(gè)群礁、近200個(gè)島、礁、灘、沙等自然地形組成”。

可見，不同資料反映的南海相關(guān)數(shù)據(jù)表明，盡管我國(guó)對(duì)南海的主權(quán)權(quán)利不容否認(rèn)，我國(guó)南海疆界線也確定無(wú)疑，但南海星羅棋布的島嶼及復(fù)雜的地理構(gòu)造給精確認(rèn)知南海帶來(lái)了諸多困難，這便是制約南海共同開發(fā)向縱深推進(jìn)的客觀原因。

(二)政治因素

中國(guó)與南海其他聲索方未能在南海實(shí)施實(shí)質(zhì)性共同開發(fā)，政治層面的影響因素也不容小覷。政治制約不僅來(lái)自南海主權(quán)聲索方內(nèi)部，而且，隨著美國(guó)、日本及澳大利亞等域外國(guó)家的攪局，實(shí)施南海共同開發(fā)的外部環(huán)境也日趨嚴(yán)峻。

一方面，從南海主權(quán)聲索方內(nèi)部來(lái)看，除中國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以外，其他各方均屬東盟成員國(guó)。晚近，為了在南海問題談判中提高話語(yǔ)權(quán)，越南等其他南海聲索國(guó)主張抱團(tuán)與中國(guó)談判，這與中國(guó)主張的“一對(duì)一”談判方式背道而馳，從而嚴(yán)重制約了共同開發(fā)及相關(guān)工作的開展。盡管在中國(guó)的努力推動(dòng)下，中國(guó)與東盟國(guó)家已于2002年11月簽署了《宣言》，但從性質(zhì)上來(lái)看，《宣言》只是一項(xiàng)政治性文件，不具有法律約束力，故而無(wú)法從法律層面制約其他聲索方的單方開發(fā)行為。雖然中國(guó)在《宣言》的談判、起草和簽署過程中表現(xiàn)出極大誠(chéng)意，但《宣言》的實(shí)際效果卻不盡如人意。實(shí)踐表明，南海爭(zhēng)端中的東盟成員國(guó)在理念上與中國(guó)仍存芥蒂，彼此缺乏足夠的政治信任，從而嚴(yán)重制約了《宣言》的進(jìn)一步落實(shí)。

另一方面，從國(guó)際政治環(huán)境觀之，美國(guó)、日本以及印度等非南海國(guó)家借口南海航行自由逐步介入南海爭(zhēng)端。它們通過與除中國(guó)以外的其他南海聲索國(guó)建立同盟關(guān)系，不斷增加其攪局南海爭(zhēng)端的借口與籌碼。首先，從美國(guó)方面來(lái)看，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里在第17屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議期間曾表示，美國(guó)對(duì)南海有濃厚的興趣并十分關(guān)切，聲稱南海問題事關(guān)美國(guó)的國(guó)家利益。與此同時(shí)，美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬亦公然攪局南海爭(zhēng)端，在第二次美國(guó)—東盟峰會(huì)上，奧巴馬向相關(guān)國(guó)家公然承諾，將進(jìn)一步深化美國(guó)和東盟國(guó)家的關(guān)系，以提高美國(guó)在亞洲事務(wù)中的地位。此外，美國(guó)與菲律賓更是長(zhǎng)期保持軍事同盟關(guān)系，兩國(guó)從1991年開始每年舉行年度“肩并肩”軍事演習(xí)。在2016年演習(xí)中，不僅有來(lái)自美國(guó)、菲律賓和澳大利亞三國(guó)派出的近萬(wàn)名兵力參加，而且還邀請(qǐng)日本自衛(wèi)隊(duì)首次以觀察員的身份參加這次演習(xí)[16]。2014年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院公開發(fā)表官方研究報(bào)告《海洋界限：中國(guó)的南海主張》，支持菲律賓提起“中國(guó)在南海九段線內(nèi)主張的歷史性權(quán)利與《公約》不符”的仲裁請(qǐng)求[17]。其次，在日本方面，早在2003年，日本自衛(wèi)隊(duì)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席石川康訪問越南，就加強(qiáng)日本與越南的軍事合作、打擊恐怖主義等問題進(jìn)行商討[18]。日本與越南開展合作名義上是為了打擊恐怖主義，實(shí)則意在借此插手南海事務(wù)。從2013年起，日本“伊勢(shì)”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦、“親潮”號(hào)潛艇、“有明”號(hào)和“瀨戶霧”號(hào)驅(qū)逐艦等多次?？糠坡少e萊特島、蘇比克港和呂宋島蘇比克港[19]。最后，在印度方面，印度為介入南海問題推出“東向政策”，曾于2000年組成海軍特混艦隊(duì)開赴南海。事實(shí)上，中印兩國(guó)在海洋權(quán)益上并無(wú)交集，但由于兩國(guó)存在陸地邊界爭(zhēng)端，因此不排除印度將南海問題做為解決中印陸地邊界的敲門磚。比如，2017年6月，印度在我國(guó)洞朗地區(qū)挑起事端并持續(xù)三月有余，2020年6月，印方士兵再次在加勒萬(wàn)河谷入侵我國(guó)，無(wú)端挑釁中方人員并造成嚴(yán)重肢體沖突。種種跡象表明，美國(guó)、日本及印度等國(guó)對(duì)推動(dòng)南海問題國(guó)際化、多邊化蓄謀已久，美國(guó)更是宣稱要將外交重心再次轉(zhuǎn)移至亞太地區(qū)[20]。

(三)法律因素

與其他爭(zhēng)議海域相比，法律制約因素在南海爭(zhēng)端中表現(xiàn)得尤為突出。盡管南海島嶼及島礁的具體數(shù)據(jù)暫時(shí)不甚明確，但南海存在眾多島嶼、島礁及暗礁或低潮高地卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，如何從國(guó)際法層面和國(guó)內(nèi)法層面予以定性，將直接關(guān)系到所屬國(guó)的海洋權(quán)利。

在國(guó)際法層面，由于《公約》對(duì)相關(guān)條款的規(guī)定不甚清晰，由此給相關(guān)海洋爭(zhēng)端的法律適用帶來(lái)諸多困難。如前所述，如何將中文表述的沙洲、灘、暗沙、暗灘按《公約》規(guī)定予以準(zhǔn)確定性就是一個(gè)很重要的問題。根據(jù)《公約》第121條第3款的規(guī)定，不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。有學(xué)者指出，(《公約》第121條第3款)意味著，即使是島嶼，如果本身沒有飲用水或者其自然條件無(wú)法維持人類的生活，則只可設(shè)定領(lǐng)海及毗連區(qū)，不得設(shè)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架[21]?？梢?，僅憑地圖或航空照片或衛(wèi)星照片，難以精準(zhǔn)確定南海島嶼、島礁及其他礁盤的數(shù)量及其面積，也難以確定其能否維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活。依據(jù)《公約》規(guī)定，盡管巖礁不能主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利，但仍可擁有領(lǐng)海和毗連區(qū)。因此，對(duì)南海島礁的法律地位的確定將直接影響中國(guó)在南海的海洋權(quán)利。這也是中國(guó)與鄰國(guó)實(shí)施南海共同開發(fā)前必須明確的關(guān)鍵問題。

在國(guó)內(nèi)法層面，就中國(guó)而言，雖然中國(guó)加入并批準(zhǔn)了《公約》，并分別于1992年和1998年通過并開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，但中國(guó)至今尚未準(zhǔn)確界定南海U型斷續(xù)線的法律地位。中國(guó)政府僅籠統(tǒng)指出，中國(guó)對(duì)南海群島及其附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)，并沒有明確中國(guó)在南海擁有的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架等海洋權(quán)利的具體范圍[22]。

(四)歷史因素

南海聲索方從20世紀(jì)70年代開始的油氣資源單方開發(fā)行為可能是阻滯共同開發(fā)的最重要因素。近幾十年以來(lái)，其他南海聲索方不顧中國(guó)提出的共同開發(fā)倡議，紛紛在南海實(shí)施單方開采行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有來(lái)自美國(guó)、日本、英國(guó)、意大利、俄羅斯和挪威等國(guó)的200多家外國(guó)石油公司先后在南海海域擁有“石油租讓區(qū)”并進(jìn)行勘探或開發(fā)活動(dòng)[23]113。越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊以及印度尼西亞等國(guó)在南海海域的油井多達(dá)1380口，其中，越南單方面劃出的石油招標(biāo)區(qū)塊多達(dá)215個(gè)，基本覆蓋了南海西沙和南沙全部海域。馬來(lái)西亞通過對(duì)外招標(biāo)，共有33家石油公司與馬來(lái)西亞合作在南海海域進(jìn)行油氣勘探、開采活動(dòng)[24]。

早在1974年，菲律賓就準(zhǔn)許持有菲律賓石油勘探合同的外國(guó)公司在禮樂灘進(jìn)行聯(lián)合勘探與開發(fā)，“濱海”(Sea Front)國(guó)際財(cái)團(tuán)與瑞典“塞倫集團(tuán)”(Salen Group)簽訂協(xié)議，在一塊面積為596平方公里的地區(qū)進(jìn)行地震調(diào)查并于1976年在忠孝灘鉆了一口井。2011年6月，菲律賓啟動(dòng)第四輪能源承包項(xiàng)目，向外資推出允許勘探油氣資源的15個(gè)區(qū)塊，其總面積約10萬(wàn)平方公里，2012年7月對(duì)其中的第3、4和5區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)，其中第3、4區(qū)塊位于南海“九段線”范圍內(nèi)[25]。2013年9月，菲律賓石油鉆探公司和Pitkin石油公司組成聯(lián)合體獲得菲律賓第四輪能源承包項(xiàng)目74號(hào)石油服務(wù)合同(即此前未招標(biāo)成功的第五區(qū)塊服務(wù)合同)[26]。2014年5月，菲律賓宣布啟動(dòng)第五輪能源合同招標(biāo)，共推出15個(gè)煤炭勘探區(qū)塊和11個(gè)油氣勘探區(qū)塊對(duì)外招標(biāo)，其中第7油氣勘探區(qū)塊即位于我國(guó)南沙群島的禮樂灘[27]。

上述單方開采行為往往是授權(quán)外國(guó)公司開采，而這些被授權(quán)的公司不少來(lái)自美國(guó)。如果中國(guó)與相關(guān)南海鄰國(guó)實(shí)施共同開發(fā)，勢(shì)必會(huì)對(duì)這些被授權(quán)公司的先存權(quán)產(chǎn)生重大影響，其所屬國(guó)可能會(huì)通過行使外交保護(hù)權(quán)而插手南海問題，從而使南海問題更加復(fù)雜。

三 中國(guó)與鄰國(guó)在南海實(shí)施油氣資源共同開發(fā)之突圍

(一)增強(qiáng)政治互信，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)利益

政治互信是實(shí)施南海共同開發(fā)的重要前提與基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)利益乃推進(jìn)共同開發(fā)的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。在中國(guó)與南海鄰國(guó)之間，增強(qiáng)政治互信與強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)利益，以此增加實(shí)施南海共同開發(fā)的可行性。

首先，中國(guó)與南海鄰國(guó)的政治互信有較好的基礎(chǔ)。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，各國(guó)均傾向于致力發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)綜合國(guó)力。有學(xué)者指出，在南海主權(quán)聲索方中，不會(huì)有國(guó)家或地區(qū)認(rèn)為自身具備通過武力實(shí)現(xiàn)自己領(lǐng)土主權(quán)要求和海洋權(quán)益主張所必需的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力和外交資源[23]201。因此，在南海問題徹底解決之前，各方考慮共同開發(fā)的可能性會(huì)逐漸增強(qiáng)。盡管南海爭(zhēng)端涉及六國(guó)七方，但同為東亞或東南亞國(guó)家或地區(qū)，六國(guó)七方均有相似的歷史背景和文化傳統(tǒng)，這種文化與歷史的高度相似為增強(qiáng)彼此間的政治互信奠定了良好基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)與東盟國(guó)家的關(guān)系得到了全面、穩(wěn)定的發(fā)展，2002年11月簽署的《宣言》表明，中國(guó)與鄰國(guó)在南海實(shí)施共同開發(fā)有著較好的政治環(huán)境與互信基礎(chǔ)。

其次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益成為各國(guó)的共識(shí)。隨著陸地資源的日益枯竭，人類將目光轉(zhuǎn)移至海洋是大勢(shì)所趨。對(duì)于諸如越南、菲律賓等嚴(yán)重依賴石油的國(guó)家可通過開發(fā)海洋石油資源緩解國(guó)內(nèi)石油緊缺，而諸如印度尼西亞、馬來(lái)西亞等國(guó)則可通過出口石油提高國(guó)民收入，同時(shí)，這些國(guó)家亦可在與他國(guó)實(shí)施共同開發(fā)過程中獲取先進(jìn)的油氣開采技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)對(duì)海洋油氣資源的需求更不待言，2017年3月中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心在北京發(fā)布的《2017年中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析與展望報(bào)告藍(lán)皮書》顯示，由于受國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量下降和進(jìn)口增加的影響，2016年我國(guó)原油對(duì)外依存度上升至65.4%，接近美國(guó)的歷史最高值[28]。因此，無(wú)論中國(guó)抑或南海其他聲索國(guó)或地區(qū)，都希望最大程度地開發(fā)南海油氣資源。值得一提的是，泰國(guó)與馬來(lái)西亞兩國(guó)于1994年正式簽署協(xié)議，聲稱對(duì)“泰馬海上共同開發(fā)區(qū)”進(jìn)行共同開發(fā)。在談到促成兩國(guó)實(shí)施共同開發(fā)的因素時(shí)，泰國(guó)能源部燃料廳地質(zhì)學(xué)家涼賅坦率地認(rèn)為，達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議的最重要原因是：各國(guó)擔(dān)心，隨著時(shí)代的發(fā)展，人類將使用不同的能源，如果不將爭(zhēng)議地區(qū)的天然氣盡快開采使用，以后可能會(huì)失去使用價(jià)值[29]。約翰斯頓(Douglas M. Johnston)與瓦倫西亞(Mark J. Valencia)在分析日韓共同開發(fā)時(shí)也認(rèn)為，日韓在當(dāng)時(shí)十分嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)下，愿意承擔(dān)一切政治風(fēng)險(xiǎn)，冒天下之大不韙來(lái)實(shí)施共同開發(fā)，這同其經(jīng)濟(jì)上的實(shí)用主義是分不開的[30]。因此，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)利益亦將成為推進(jìn)南海共同開發(fā)的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。

(二)盡快探明南海油氣資源的具體分布情況

有學(xué)者指出，海上石油勘探開發(fā)活動(dòng)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、技術(shù)難度大[31]，如果未能成功開采出可觀的油氣則意味著前期的巨額投資得不到回報(bào)。由于南海南北縱跨約2000公里，東西橫越約1000公里，總面積約350萬(wàn)平方公里[15]。在如此浩瀚的海洋中開采油氣資源，極有可能出現(xiàn)油氣開采不成功的情況。比如，“濱海”國(guó)際財(cái)團(tuán)與瑞典“塞倫集團(tuán)”在與菲律賓簽訂石油勘探協(xié)議后，于1976年在南沙群島的忠孝灘鉆了一口井，但不久即告報(bào)廢，由此導(dǎo)致前期的投入大量浪費(fèi)。

為避免出現(xiàn)上述類似情況，中國(guó)可先期組織相關(guān)鄰國(guó)對(duì)南海某一具體海域的油氣資源分布情況進(jìn)行調(diào)查。如經(jīng)調(diào)查確定某一海域并無(wú)可供開采的油氣資源或雖有可供開采的油氣但憑現(xiàn)有技術(shù)無(wú)法開采，則可將相應(yīng)海域暫時(shí)擱置，另行調(diào)查其他爭(zhēng)議海域。

(三)適度靈活處理先存權(quán)問題，加強(qiáng)對(duì)南海南邊國(guó)家單方開發(fā)行為的法律管控

如果中國(guó)與相關(guān)國(guó)家有共同開發(fā)的意愿，且該意愿不為其他國(guó)家所反對(duì)，便可以實(shí)施共同開發(fā)。目前，除中國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以外，其他聲索國(guó)都不同程度地在南海實(shí)施了單方開發(fā)行為，由此產(chǎn)生了一系列先存權(quán)。盡管其他國(guó)家的單方開發(fā)行為違背了“顧及其他沿海國(guó)權(quán)利”的義務(wù)，違背了善意談判和禁止單方開發(fā)的義務(wù)，有悖于2002年的《宣言》，但為了促成共同開發(fā)，中國(guó)仍可考慮作出適當(dāng)讓步。在共同開發(fā)談判過程中，對(duì)于他國(guó)的先存權(quán)，可考慮采取或承認(rèn)或回避的方式。從國(guó)家實(shí)踐來(lái)看，明確承認(rèn)先存權(quán)是海上共同開發(fā)實(shí)踐中較為普遍的一種做法[31]，例如，1979年馬來(lái)西亞與泰國(guó)簽訂的《馬來(lái)西亞和泰王國(guó)為開發(fā)泰國(guó)灣兩國(guó)大陸架劃界區(qū)域內(nèi)而建立聯(lián)合管理局的諒解備忘錄》的第3條第2款明確規(guī)定，由聯(lián)管局代表兩國(guó)享有并承擔(dān)勘探并開發(fā)爭(zhēng)議海域內(nèi)非生物資源的權(quán)利和義務(wù)，但聯(lián)管局這種權(quán)利與義務(wù)不影響或減損任何一方業(yè)已取得的特許權(quán)、許可證及協(xié)定③。盡管中方目前在南海尚無(wú)先存權(quán)，但這種以退求進(jìn)的方式也不失為推進(jìn)南海共同開發(fā)，獲取南海油氣資源的一種有效途徑。

當(dāng)然，適度承認(rèn)部分國(guó)家的既有先存權(quán)不等于放任南海周邊國(guó)家進(jìn)一步實(shí)施單方無(wú)序開發(fā)。為此，中國(guó)要力促前述“準(zhǔn)則”在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)制定并予以有效實(shí)施，真正從法律層面對(duì)南海周邊其他國(guó)家形成有效的法律管控，制約其單方開發(fā)行為，為實(shí)施共同開發(fā)創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，在解決南海爭(zhēng)端過程中，務(wù)必使南海各聲索國(guó)尊重《公約》的法律約束力并自覺履行《公約》規(guī)定下的各項(xiàng)義務(wù)，在《公約》框架下通過談判的方式解決南海爭(zhēng)端，杜絕個(gè)別國(guó)家蓄意提起所謂“南海仲裁”。

(四)借鑒里海經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)南海共同開發(fā)

在蘇聯(lián)解體以前，里海一直被認(rèn)為是蘇聯(lián)和伊朗的內(nèi)湖，根據(jù)蘇聯(lián)與伊朗于1921年和1940簽訂的條約規(guī)定，只有懸掛蘇聯(lián)和伊朗國(guó)旗的船只才能在里海航行。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦及阿塞拜疆成為新的里海沿岸國(guó)，與此同時(shí)，里海地區(qū)不斷發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的油氣田，由此引發(fā)里海的劃界問題。由于俄羅斯、哈薩克斯坦和阿塞拜疆附近海域油氣資源較其他兩國(guó)豐富，因此三國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為里海是內(nèi)陸海，應(yīng)該依據(jù)《公約》進(jìn)行劃界，而伊朗和土庫(kù)曼斯坦卻堅(jiān)持認(rèn)為里海是內(nèi)陸湖，其資源屬沿岸國(guó)的共同財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該平均分配。因此，五國(guó)形成兩大陣容，俄羅斯、哈薩克斯坦和阿塞拜疆三國(guó)要求依據(jù)《公約》按等距離劃界，而伊朗和土庫(kù)曼斯坦要求五國(guó)均分里海油氣資源，劃界問題一直未能解決。

為了解決里海油劃界問題或者解決里海油氣資源開采問題，俄羅斯與哈薩克斯坦率先按中心線原則于1998年簽訂了里海邊界協(xié)定。2002年9月，阿塞拜疆與俄羅斯亦簽署了劃分里海的雙邊協(xié)議，雙方同意根據(jù)“中心線劃分”原則，并考慮通行的國(guó)際法準(zhǔn)則和里海的實(shí)際情況劃分里海海底和礦藏[32]。2015年10月，俄羅斯與哈薩克斯坦簽訂了里海大陸架原油資源聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，此協(xié)議的簽訂標(biāo)志里海水域劃界及共同開發(fā)中央油田等事宜得以明確。上述協(xié)定或協(xié)議規(guī)定其有效期為25年，有數(shù)據(jù)顯示，至2008年，相關(guān)國(guó)家探明的油氣資源儲(chǔ)量高達(dá)1.691億噸[33]。

從里海劃界及共同開發(fā)實(shí)踐來(lái)看，在海域爭(zhēng)端完全解決前，完全有可能在某一地區(qū)找到解決問題的突破口。具體到南海，在無(wú)法一攬子解決南海問題的情況下，不妨將南海分為南海北部與南海南部?jī)蓚€(gè)部分，分階段解決，先易后難。有學(xué)者指出，“共同開發(fā)的先決條件應(yīng)是解決有關(guān)島嶼的主權(quán)沖突”[23]182-183,209，因此，為了能在南海共同開發(fā)問題上打破僵局，可先行在無(wú)島嶼爭(zhēng)議的海域確定共同開發(fā)的區(qū)塊。在南海北部，要爭(zhēng)取與越南找到新的突破口，在南海西部與越南共同開發(fā)。同時(shí)，在推進(jìn)南海共同開發(fā)的過程中，一方面可適當(dāng)以退求進(jìn)承認(rèn)“先存權(quán)”，另一方面務(wù)必敦促各方杜絕啟動(dòng)新的單方開發(fā)活動(dòng)。

四 小 結(jié)

2017年8月5日，第50屆東盟國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)了中國(guó)—東盟“南海行為準(zhǔn)則框架協(xié)議”(以下簡(jiǎn)稱COC框架)，該框架標(biāo)志中國(guó)在解決南海問題上與鄰國(guó)有了新的進(jìn)展。COC框架確定了未來(lái)南海危機(jī)管控和共同行動(dòng)機(jī)制，概括和反映了自《宣言》發(fā)表以來(lái)南海爭(zhēng)端的新發(fā)展，體現(xiàn)了中國(guó)與東盟國(guó)家決心管控南海緊張局勢(shì)，避免沖突升級(jí)，深化中國(guó)—東盟戰(zhàn)略合作的強(qiáng)烈意愿與務(wù)實(shí)精神[34]。

總之，南海涉及的聲索主體多達(dá)六國(guó)七方，爭(zhēng)議面積達(dá)350萬(wàn)平方公里，其中島嶼、島礁眾多，諸多國(guó)家已經(jīng)單方面啟動(dòng)了開采活動(dòng)，情況異常復(fù)雜。同時(shí)，南海以外的國(guó)家也插手南海爭(zhēng)端，使南海問題愈發(fā)復(fù)雜。為了打開南海爭(zhēng)端僵局，中國(guó)可考慮采取靈活的方式與手段，在不觸及國(guó)家主權(quán)的前提下，適當(dāng)以退求進(jìn)，適度承認(rèn)其他國(guó)家的“先存權(quán)”，借此進(jìn)一步推動(dòng)南海共同開發(fā)的實(shí)施，以“維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，為最終解決南海爭(zhēng)端創(chuàng)造條件”[35]。同時(shí)，中國(guó)亦應(yīng)呼吁南海其他聲索方在南海共同開發(fā)正式協(xié)議達(dá)成前要切實(shí)自我約束，杜絕啟動(dòng)任何形式的單方開發(fā)行為。

注釋：

①在國(guó)家層面，2000年12月，中越兩國(guó)簽署了《中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)關(guān)于兩國(guó)在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》及《中華人民共和國(guó)政府和越南社會(huì)主義共和國(guó)政府北部灣合作協(xié)定》。2011年10月，兩國(guó)代表在北京正式簽署《關(guān)于指導(dǎo)解決中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)海上問題基本原則協(xié)議》并于2013年10月簽署了《中華人民共和國(guó)國(guó)家海洋局與越南社會(huì)主義共和國(guó)自然資源與環(huán)境部關(guān)于開展北部灣海洋及島嶼環(huán)境綜合管理合作研究的協(xié)議》。

②在地區(qū)與企業(yè)層面，中國(guó)欽州、防城港等六個(gè)城市與越南海防、下龍等城市于2005年7月簽署了《北部灣旅游圈旅游合作宣言》，中國(guó)海洋石油總公司與越南石油總公司在同年簽署了《關(guān)于北部灣油氣合作的框架協(xié)議》，表示兩公司將聯(lián)合勘察北部灣的油氣資源。

③參見Article 3(2) of the Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of a Joint Authority for the Exploitation of the Resources in the Sea-bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand.