楊 成，張 晗

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院, 云南 昆明 650500)

在我國(guó)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是環(huán)境監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)遵照一定的程序，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公民、法人或其他組織所執(zhí)行的環(huán)保政策和制度情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢査和處理的活動(dòng)[1]。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法有兩個(gè)主要的目標(biāo)：一是通過(guò)改變?nèi)祟惖男袨槭弓h(huán)境法得以被遵守；二是消除污染造成的對(duì)環(huán)境和公眾健康的嚴(yán)重威脅[2]。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，公眾越來(lái)越重視環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染問(wèn)題。近年來(lái)，公眾對(duì)環(huán)境利益的需求日益增長(zhǎng)，使環(huán)保方面的法律法規(guī)不斷完善，同時(shí)公眾也被賦予了參與環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利，公眾可以通過(guò)多種方式與途徑參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。然而，就目前環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)踐而言，公眾參與的程度明顯不高，并且沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，全國(guó)范圍內(nèi)已啟動(dòng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革。為了提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的效能，確保垂直管理體制改革順利進(jìn)行，我們有必要進(jìn)一步健全和完善環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中的公眾參與機(jī)制，提升公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的廣度與實(shí)效性。

一、理想：公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的價(jià)值

鑒于一些地方政府和相關(guān)部門缺乏對(duì)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法正面價(jià)值的認(rèn)同，我們有必要對(duì)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的價(jià)值進(jìn)行梳理。

(一)公眾參與有利于提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性

在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中，明確要求增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。其中的有效性問(wèn)題，雖然在法理學(xué)的領(lǐng)域里有眾多法學(xué)家們著書立說(shuō)，但是在行政法學(xué)界，對(duì)行政執(zhí)法的有效性相關(guān)問(wèn)題的研究卻不是十分充分。

在漢語(yǔ)中，“有效性”不僅具有描述性的意思，還有評(píng)價(jià)性的意思，這個(gè)詞蘊(yùn)含了合理、正當(dāng)、符合邏輯、被接受和認(rèn)可的意思。哈貝馬斯認(rèn)為：“有效性可以指它具有實(shí)際效力，也可以指它具有正當(dāng)理由。”[3]由此，本文認(rèn)為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性是指在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法主體運(yùn)用一切合法的手段以提高其實(shí)施環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為的效益。這種事實(shí)意義上的有效性可以促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法資源的合理配置，在一定程度上能夠避免資源的浪費(fèi)，從而使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所提出的要求被廣泛接受和遵守。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是公眾環(huán)境權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的有效保障，具體措施包括環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處理決定、環(huán)境行政監(jiān)察和環(huán)境行政處罰等。因環(huán)境違法行為具有瞬間性和隱蔽性以及環(huán)境污染后果具有專業(yè)性的特點(diǎn)，所以僅僅依靠環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法是難以讓環(huán)境污染問(wèn)題得到充分解決的。而公眾參與到環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，能較好地彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)所存在的這些弊端，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性。因?yàn)楣婇L(zhǎng)久穩(wěn)定地生活在一定的環(huán)境之中，他們對(duì)所處的周圍環(huán)境更加熟悉，對(duì)環(huán)境的變化也更加敏感，因此公眾就更容易感知到環(huán)境污染問(wèn)題，獲得全面的、真實(shí)的環(huán)境信息從而可以對(duì)環(huán)境違法的行為進(jìn)行舉報(bào)，以彌補(bǔ)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)所獲取信息的不足。此外，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)執(zhí)法人員遇到執(zhí)法對(duì)象的反對(duì)和阻礙時(shí)，公眾還可以通過(guò)積極有效的支持來(lái)提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的事實(shí)有效性。

(二)公眾參與有利于保障環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公正性

為了適應(yīng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)中不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況，《環(huán)境保護(hù)法》等法律賦予了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的裁量權(quán)，可以根據(jù)具體情況靈活地運(yùn)用執(zhí)法手段與措施進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法的裁量權(quán)在各種內(nèi)外因素的誘惑下很容易“異化”，從而導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公正性得不到應(yīng)有的保障。

公正性是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的生命線。規(guī)制環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)，確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公正性，是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法亟須解決的問(wèn)題。關(guān)于如何規(guī)制行政主體裁量權(quán)，學(xué)界提出了諸多方案，如確立行政裁量基準(zhǔn)、健全行政程序、加強(qiáng)司法控制等。其中，公眾參與到行政行為過(guò)程中是控制行政裁量權(quán)的有效途徑之一。公眾通過(guò)各種正式或非正式的途徑直接參與到行政行為過(guò)程中，獲取相關(guān)執(zhí)法信息，從不同視角審視行政主體的行政裁量行為，以防范行政主體濫用裁量權(quán)，從而確保行政行為的公正性[4]。同理，公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，也可以有效監(jiān)督環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法者的裁量權(quán)，從而提高其職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平，這在一定程度上能夠避免執(zhí)法犯法和違法亂紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的方式和途徑，由最初的舉報(bào)環(huán)境違法行為，逐步發(fā)展至現(xiàn)今的直接參與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，與執(zhí)法部門討論行政處罰案件等。有些地方在環(huán)境行政處罰案件中，更是引入了公眾陪審制，使公眾能夠參與環(huán)境行政處罰案件裁量權(quán)的審查。在該方式中，公眾可以對(duì)處罰案件所適用的法律條款、處罰額度等提出相應(yīng)的意見或建議[5]。在這些公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的活動(dòng)中，公眾參與的層次不斷提高，參與所涉及環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的內(nèi)容也越來(lái)越廣泛。由此，公眾參與能夠更充分地監(jiān)督環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為，在一定程度上避免裁量權(quán)的濫用，從而確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為的公正性。

(三)公眾參與有利于維護(hù)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中的公共利益

公共利益具有兩個(gè)顯著的特征：供給的連帶性和排除他人消費(fèi)的不可能性。供給的連帶性是指公共物品的供給不受其使用者的數(shù)量變化的影響；排除他人消費(fèi)的不可能性則是指公共物品自始至終都不能排除特定人的消費(fèi)[6]。這也就是說(shuō)，在實(shí)體上公共利益是不可分的，而在享有上公共利益是不能被獨(dú)占的，即公共利益的數(shù)量不能由個(gè)人的意志偏好，像私人利益那樣進(jìn)行劃分。并且，公共利益也不能被獨(dú)占而由此排除其他人的享有[7]。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所保護(hù)的是公眾的環(huán)境權(quán)益。所謂公眾的環(huán)境權(quán)益是指公眾有依法直接和非排他性享用清潔健康環(huán)境的權(quán)利和利益。環(huán)境權(quán)益的主體即公眾——指不特定多數(shù)人，是一個(gè)區(qū)別于孤立的個(gè)人和特定多數(shù)人的概念，是一個(gè)人數(shù)變動(dòng)、人員流動(dòng)的概念。環(huán)境權(quán)益的客體包括公眾的“生命和健康,與環(huán)境相關(guān)的物、行為和活動(dòng),環(huán)境(景觀)舒適性和精神美感性”[8]。環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容即享用清潔健康的環(huán)境——指公眾(每個(gè)人、一切人)可以自由地、直接地、免費(fèi)地享用清潔健康的環(huán)境，是非排他性使用或共享性使用[9]。一般認(rèn)為，環(huán)境權(quán)益具有3項(xiàng)基本環(huán)境權(quán)能,即環(huán)境資源權(quán)、環(huán)境人格權(quán)和環(huán)境精神美感權(quán)。環(huán)境權(quán)益是一種結(jié)果權(quán)益，具有公共性的特點(diǎn)。環(huán)境權(quán)益的公共性主要由環(huán)境權(quán)益主體、目的和行使方法等方面所決定。具體來(lái)說(shuō)，在主體方面，環(huán)境權(quán)益的主體是不特定的多數(shù)人(自然人)；在目的方面，環(huán)境權(quán)益是為了增進(jìn)公眾享用清潔健康環(huán)境的福祉；在行使的方法方面，環(huán)境權(quán)益是無(wú)需經(jīng)過(guò)許可的，對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行一般的不具有排他性的利用[10]。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的監(jiān)管環(huán)境的行政行為，但作為監(jiān)管者的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身也是一個(gè)具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)體。在環(huán)境監(jiān)管職權(quán)的行使中，監(jiān)管者有很大的概率會(huì)被其他利益體收買或者迫于各方面的壓力而被屈服。這樣就會(huì)使監(jiān)管者所實(shí)施的監(jiān)管效果與其最終目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化漸行漸遠(yuǎn)。

諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·施蒂格勒以經(jīng)濟(jì)分析方法來(lái)研究法律與政治問(wèn)題，提出著名的“管制俘虜論”，該理論認(rèn)為：為保障公共利益而設(shè)立的行政機(jī)關(guān)往往會(huì)討好被管制企業(yè)或者特定的利益集團(tuán)而犧牲掉公共利益。因?yàn)槠髽I(yè)作為一種利益集團(tuán)，它對(duì)行政機(jī)關(guān)管制有著特殊的影響力，而行政機(jī)關(guān)管制者本身又有著各種利己的動(dòng)機(jī)，并且行政機(jī)關(guān)的基本資源是權(quán)力，利益集團(tuán)能夠說(shuō)服行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力為其服務(wù)，最終就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)管制者運(yùn)用自身的權(quán)力在社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)間進(jìn)行利益分配[11]。在利益集團(tuán)理論者看來(lái)，政治過(guò)程與經(jīng)濟(jì)交易一樣，都是個(gè)人為了自己利益。利益集團(tuán)希望管制結(jié)果對(duì)其有利，而行政機(jī)關(guān)則向出價(jià)最高者提供產(chǎn)品。在這種情形下，利益集團(tuán)通過(guò)多種方法影響到行政程序，如收買或者賄賂相關(guān)人員和控制信息等。行政程序的扭曲導(dǎo)致最后結(jié)果偏離了公共利益。

公眾出于維護(hù)環(huán)境權(quán)益的需要，可以通過(guò)各種正式或非正式的途徑直接參與到環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的過(guò)程中，以彌補(bǔ)地方政府在一些環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的缺位。例如，企業(yè)繳稅可以增加地方政府的收入，于是地方政府為了其管轄范圍的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而對(duì)企業(yè)污染環(huán)境的行為采取聽之任之甚至保護(hù)的態(tài)度。在這種情況下，公眾參與可以向上級(jí)主管部門舉報(bào)或者向社會(huì)媒體揭發(fā)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的消極不作為行為，并對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。此外，在面對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了取得環(huán)保收費(fèi)而在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)企業(yè)污染環(huán)境的行為采取不作為的態(tài)度，特別是當(dāng)企業(yè)治理污染不能給環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)帶來(lái)效益時(shí)，執(zhí)法部門為追求行政罰款的收入而對(duì)企業(yè)的污染環(huán)境行為縱容的情況下，公眾同樣可以向有關(guān)上級(jí)主管部門進(jìn)行舉報(bào)，要求環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極履行其法定職責(zé)并監(jiān)督其履職的具體情況[12]。因此，公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法可以更好地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益這一重要的公共利益。

(四)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法價(jià)值之內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

上述的有效性、公正性和公共性三個(gè)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的價(jià)值之間存在著密不可分的關(guān)聯(lián)性。公眾以對(duì)生活環(huán)境情況的了解和對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的支持，提高了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性；在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的過(guò)程中，為監(jiān)督和控制自由裁量權(quán)的濫用，公眾參與能夠在一定程度上保障環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法程序的公正性；公眾為了維護(hù)環(huán)境權(quán)益這一公共利益，要求環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法從公共性的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，制裁過(guò)度追求私人利益、部門利益而污染環(huán)境、破壞環(huán)境的違法行為。正義的第二種含義是效率，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性也有著公正性的內(nèi)涵，而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公正性在一定程度上又有著維護(hù)環(huán)境公共利益的功能。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法作為行政執(zhí)法行為，效率與公正是其生命線。有效性無(wú)疑是對(duì)效率原則的強(qiáng)有力貫徹。而出于有效性的提高與公正性要求的程序之間可能存在沖突的考慮，我們首先要清楚地知曉環(huán)境違法行為危害的特性——突發(fā)性、復(fù)雜性、隱蔽性，并且也要了解危害對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響的后果。因此，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法更應(yīng)遵循效率優(yōu)先兼顧公正的原則，有效地預(yù)防、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)、迅速地處理環(huán)境危害。

概言之，如果說(shuō)有效性和公正性是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的生命線，那么公共性則是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所應(yīng)追求的最終價(jià)值目標(biāo)。在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，惟有引入科學(xué)的公眾參與機(jī)制，才能彰顯環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性、公正性和公共性。

二、現(xiàn)實(shí)：環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中缺乏有效的公眾參與

(一)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的廣度受限

公眾參與的廣度是指公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的普遍性。公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的廣度奠定了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法公共性與實(shí)效性的基礎(chǔ)。若公眾參與的廣度受限，那么環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公共性就會(huì)得不到保障，執(zhí)法的效果也將會(huì)大打折扣。此外，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所維護(hù)的是公眾環(huán)境權(quán)益，它具有公共性，要求權(quán)利主體——公眾能夠充分地、無(wú)差別地行使參與權(quán)利。因此，公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的廣度順應(yīng)了公共性的實(shí)質(zhì)要求。就目前的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法情況來(lái)看，公眾參與的廣度不足主要表現(xiàn)為參與的主體范圍受限。

在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，公眾概念通常包括兩個(gè)方面：一是指與特定的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法具有直接利害關(guān)系的個(gè)體；二是指與特定的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法沒(méi)有直接利害關(guān)聯(lián)的，基于對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的正義有期待和心理精神上的需求，而為了實(shí)現(xiàn)其社會(huì)責(zé)任感參與到環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中并希望對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法施加影響的一般公眾[13]。一般而言，所有公民均有權(quán)參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。

但在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中，公眾參與的主體范圍受到一定程度的限制。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第五條規(guī)定了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)聽取公民的意見，但具體要求是在“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)”的“公民”，對(duì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外”的“公民”只是“鼓勵(lì)”建設(shè)單位聽取意見；第三十二條規(guī)定了公眾參與核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建造前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但也同樣具體要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)聽取“該設(shè)施或者后處理廠半徑15公里范圍內(nèi)”的“公民”的意見，而其他核設(shè)施和鈾礦冶設(shè)施的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體情況，在“一定范圍內(nèi)”聽取公民的意見。上述的規(guī)定中，公民并非一般意義上的所有公民，而是在一定范圍內(nèi)的部分公民，這就對(duì)公眾參與的主體范圍作出了一定程度的限制。并且在生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(環(huán)辦執(zhí)法函〔2019〕149號(hào))的通知中，對(duì)公眾參與執(zhí)法監(jiān)管方面也未作出明確的要求。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中參與的公眾被人為限定的情況比較突出，特別是在聽證會(huì)、論證會(huì)這些需要聽取公眾意見或建議的程序中。公眾參與常常出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)和“被”參與的問(wèn)題，由此產(chǎn)生的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的結(jié)果往往與公眾所期望的結(jié)果大相徑庭，成為如2012年什邡、啟東、寧波等地因環(huán)境問(wèn)題接連曝發(fā)多起群體性事件的內(nèi)部原因之一。這些事例都體現(xiàn)出了公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的主體范圍受限，公眾難以充分表達(dá)環(huán)境利益訴求，公共性即環(huán)境權(quán)益得不到有效保障。

(二)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的實(shí)效性有待加強(qiáng)

公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)效性，是指公眾參與對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。美國(guó)學(xué)者Sherry等通過(guò)對(duì)3個(gè)聯(lián)邦社會(huì)項(xiàng)目中公眾參與的實(shí)證研究，并根據(jù)公眾參與程度的高低將公眾參與劃分為3種類型[14]。如果按照梯級(jí)進(jìn)行排列的話，那么會(huì)得出以下3種類型的公眾參與：第一層梯級(jí)(底層)即非參與型的公眾參與，權(quán)利的擁有者為了實(shí)現(xiàn)自身目的的需要假借公眾參與的名義操作和教育公眾。該種類型的公眾參與程度以及政府的回應(yīng)程度即兩者的互動(dòng)性程度基本為零。第二層梯級(jí)(中層)即象征型的公眾參與，政府通過(guò)告知、咨詢的形式使公眾能夠獲得信息、表達(dá)意見和提出建議，但是公眾的意見和建議能否被采納仍取決于政府。該種類型的公眾參與程度和政府的回應(yīng)程度較第一梯級(jí)的公眾參與有所提升，但提升的程度不高。第三梯級(jí)(頂層)即實(shí)質(zhì)型的公眾參與，政府通過(guò)賦權(quán)和與公眾形成伙伴關(guān)系的形式使公眾能夠深入?yún)⑴c到政府的決策過(guò)程中，甚至獲得極大的影響力。該種類型的公眾參與程度和政府的回應(yīng)程度達(dá)到了峰值[15]。

這里實(shí)效性意味著公眾參與對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，強(qiáng)調(diào)公眾不是被動(dòng)式的形式參與，而是實(shí)質(zhì)型的參與。在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中，公眾參與只有達(dá)到實(shí)質(zhì)型的程度，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法才具有實(shí)效性。要使公眾參與達(dá)到實(shí)質(zhì)型的程度，那么程序性的規(guī)定就必不可少。制度的實(shí)施需要有程序的保障，公眾參與制度的實(shí)施也離不開程序的保障。缺失程序保障的公眾參與制度不僅不穩(wěn)定、不健康，而且很容易造成社會(huì)生活的混亂。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式和程序具體在《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的第四條(環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過(guò)征求意見、問(wèn)卷調(diào)查，組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的意見和建議。公民、法人和其他組織可以通過(guò)電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議)、第十一條(公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件、“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線、政府網(wǎng)站等途徑，向環(huán)境保護(hù)主管部門舉報(bào))以及第十二條(公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào))中有著明確規(guī)定，這些公眾參與的方式和程序散見于法律規(guī)定的各處，并且沒(méi)有明確的界定，參與的方式也僅局限于傳統(tǒng)的征求意見、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)和舉報(bào)等(1)在北大法寶檢索框中輸入“環(huán)境”和“公眾參與”，檢索結(jié)果得出現(xiàn)行有效的地方法規(guī)1篇、地方政府規(guī)章1篇、地方規(guī)范性文件9篇以及地方工作文件8篇，涉及河北省、上海市和新疆維吾爾自治區(qū)等13個(gè)省、直轄市和自治區(qū)。并且，這些地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中公眾參與方式及程序性規(guī)定都比較欠缺。。

在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)踐活動(dòng)中，生態(tài)環(huán)境部曾通報(bào)了一起典型案件——上海振華集團(tuán)環(huán)境違法案。該案自2016年第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察期間因環(huán)境污染問(wèn)題被群眾舉報(bào)，直至2019年7月第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)駐上海的初期，該企業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題的投訴又頻繁出現(xiàn)。據(jù)上海市崇明區(qū)信訪辦等部門提供的數(shù)據(jù)資料的不完全統(tǒng)計(jì)，自2017年以來(lái)，周邊居民對(duì)該基地環(huán)境問(wèn)題投訴83次，涉及項(xiàng)目審批和水、氣、危險(xiǎn)廢物、噪音、光等方面環(huán)境污染問(wèn)題[16]。在該案中，公眾參與到環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的方式僅為投訴和舉報(bào)，且雖多次投訴但問(wèn)題仍然沒(méi)有得到盡快的解決，可見公眾參與的方式多是由政府主導(dǎo)，公眾在其中的身份僅僅只是享有有限參與權(quán)的參與者，并非實(shí)質(zhì)型的公眾參與，其實(shí)效性有待加強(qiáng)。

原環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與專項(xiàng)整治工作的通報(bào)》(2015)中指出在抽查的環(huán)評(píng)項(xiàng)目中，“公眾意見調(diào)查存在眾多被調(diào)查者無(wú)法取得聯(lián)系或表示未填過(guò)調(diào)查表、部分被調(diào)查者意見由最初支持變更為反對(duì)等問(wèn)題，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與流于形式”(2)參見http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201511/t20151126_317789.htm。。意見調(diào)查等傳統(tǒng)的公眾參與方式這幾年存在著大量被動(dòng)式參與、不參與的現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾參與流于形式。這一方面體現(xiàn)的是公眾民主法治意識(shí)的淡薄、環(huán)保專業(yè)知識(shí)的匱乏；另一方面則體現(xiàn)了政府、企業(yè)掌握了環(huán)保信息的主動(dòng)權(quán)，卻沒(méi)有創(chuàng)造有效的溝通途徑(3)參見http://kedao.blog.caixin.com/archives/140767。。因此，傳統(tǒng)的公眾參與方式難以對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，其實(shí)效性有待加強(qiáng)。

此外，公眾參與是直接民主的體現(xiàn)，是對(duì)間接民主即代議制民主的有益補(bǔ)充，公眾參與機(jī)制是我國(guó)民主政治制度的重要內(nèi)容。我國(guó)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的方式較為傳統(tǒng)，實(shí)效性不夠理想，究其根源在于：一方面，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一些地方政府及相關(guān)部門奉行經(jīng)濟(jì)績(jī)效中心主義，存在較為嚴(yán)重的“政府本位”傾向，對(duì)公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法基本上是持排斥的態(tài)度，公眾參與僅僅按照政府意志單方面推進(jìn)，參與方式缺乏創(chuàng)新，過(guò)于“形式化”；另一方面，由于我國(guó)社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)，公眾自下而上的參與力量較為單薄，公眾參與的能力也有待提升，參與的效果也不夠理想，導(dǎo)致一些地方政府和相關(guān)部門認(rèn)為公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難以產(chǎn)生正面效應(yīng)，對(duì)公眾參與的價(jià)值難以產(chǎn)生認(rèn)同。概言之，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公眾之間缺乏互信，難以進(jìn)行平等的溝通和協(xié)商。正是這種良性互動(dòng)性的缺失，導(dǎo)致公眾參與方式較為傳統(tǒng)，過(guò)于“形式化”，缺乏實(shí)效性。

三、展望：提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的廣度和實(shí)效性

(一)拓展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的廣度

隨著公眾環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，即便與自身利益無(wú)關(guān)的公眾也具有較高熱情參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，民間環(huán)保組織在維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益方面也發(fā)揮了積極作用。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的主體范圍不能作過(guò)多限制，應(yīng)盡量拓展公眾參與的廣度。

對(duì)于涉及環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法參與主體范圍的界定，立法上一般采取的是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)[17]。受到排放污染物、有害物等環(huán)境違法行為影響的或者與排放污染物、有害物等環(huán)境違法行為及其后果存在利害關(guān)系的個(gè)人都有資格參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。當(dāng)然，這也并不否定那些與環(huán)境違法行為沒(méi)有直接影響或利害關(guān)系的個(gè)人或社會(huì)組織參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)利。因?yàn)檫@些個(gè)人或社會(huì)組織為了維護(hù)公共利益，也可以基于社會(huì)責(zé)任感和較高的環(huán)保意識(shí)而積極參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)，并對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響。有利害關(guān)系的公眾與無(wú)利害關(guān)系的公眾在參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法具體程序上存在一定的差異性。例如，有利害關(guān)系的公眾由環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)通知或告知參與的事項(xiàng)及具體安排，無(wú)利害關(guān)系的公眾則主要是通過(guò)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息公開來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的知悉；有利害關(guān)系的公眾以個(gè)人身份或者由民主方式推選出其利益代表人參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，無(wú)利害關(guān)系的公眾則主要是通過(guò)民間環(huán)保組織、公民顧問(wèn)團(tuán)體等社會(huì)組織的形式參與其中[18]。

因此，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中須將公眾的實(shí)際環(huán)境權(quán)益需求放在優(yōu)先地位進(jìn)行考慮并不斷拓展公眾參與的主體范圍，實(shí)現(xiàn)公眾參與的普遍性，從而加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為的監(jiān)督，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性、公正性和公共性。具體的解決途徑首先體現(xiàn)在立法上，對(duì)有關(guān)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與條款的具體內(nèi)容做出有針對(duì)性的創(chuàng)設(shè)或者修改，以減少公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的主體資格限制，并就公眾參與的主體范圍作較為細(xì)化的規(guī)定，為普通民眾和社會(huì)組織參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法提供法律依據(jù)，最大限度拓展公眾參與的主體范圍。其次，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)與民間環(huán)保組織和基層群眾性自治組織合作，以便更全面地掌握其執(zhí)法區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)生活的人員構(gòu)成情況，確保能較為廣泛地選擇參與主體。

(二)提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的實(shí)效性

提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中公眾參與的實(shí)效性，關(guān)鍵在于建立起實(shí)質(zhì)型的公眾參與模式。在公眾具體參與方式方面，可以學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)際情況，明確界定各種公眾參與的形式和方法，制定環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法公眾參與指南。例如，我們可以學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(U.S.Environmental Protection Agency)所發(fā)布的公眾參與指南(Public Participation Guide)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)踐，制定出適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法公眾參與指南。具體可以包括以下內(nèi)容：其一，通過(guò)制作環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的簡(jiǎn)報(bào)、情況說(shuō)明書、建立信息庫(kù)、建設(shè)信息亭以及新聞和媒體等方式，擴(kuò)大公眾與執(zhí)法部門之間的信息交流渠道；其二，組織設(shè)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的公開會(huì)議、焦點(diǎn)討論小組、共識(shí)研討會(huì)和社區(qū)居民評(píng)審團(tuán)等，以此方便公眾提出自己的意見與建議；其三，開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的利益相關(guān)者的對(duì)話訪談、行政機(jī)關(guān)展示會(huì)和社區(qū)居民議事會(huì)等，以此使執(zhí)法這項(xiàng)行政行為的相關(guān)利益人彼此間能夠充分的溝通；其四，組建環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的咨詢委員會(huì)和地方管理組織等，以此使公眾能夠更好地與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作。在我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中，“嘉興模式”凸顯了公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的實(shí)效性，該模式構(gòu)建了“政府—企業(yè)—公眾”三方的治理平臺(tái)，并且在具體的參與方式上，成立了邀請(qǐng)利益相關(guān)方進(jìn)行開放式討論，通過(guò)溝通交流形成共識(shí)的“圓桌會(huì)”；設(shè)置了向社會(huì)公開招募公眾代表，以獨(dú)立身份參與環(huán)境行政處罰，對(duì)行政案件進(jìn)行評(píng)議的“陪審員”；創(chuàng)設(shè)了在環(huán)境執(zhí)法中公眾代表隨機(jī)抽查企業(yè)，就環(huán)境治理和污染物排放等情況進(jìn)行面對(duì)面的質(zhì)詢和探討的“點(diǎn)單式”程序(4)參見http://www.sohu.com/a/82916410_383714。。該模式值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

建立起實(shí)質(zhì)型的公眾參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式，建立一種以人民為中心的民主監(jiān)督方式[19]，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要賦權(quán)給公眾，使公眾與其形成合作伙伴的關(guān)系?！百x權(quán)即賦予公眾在環(huán)境治理中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，賦權(quán)的過(guò)程即為對(duì)公眾參與主體地位的承認(rèn)過(guò)程。在具體的操作方面，要構(gòu)建信息互通機(jī)制，這一方面要求環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)要及時(shí)公開環(huán)境問(wèn)題、監(jiān)管過(guò)程、治理結(jié)果的相關(guān)信息，另一方面通過(guò)靈活多樣的方式與公眾互動(dòng)，既讓公眾知曉行政運(yùn)作的過(guò)程，又能讓公眾獲取微觀層次的生態(tài)環(huán)境信息，降低信息獲取成本，同時(shí)也是對(duì)公眾表達(dá)訴求和爭(zhēng)取支持的有效回應(yīng)。”[20]合作伙伴關(guān)系是指將公眾作為一個(gè)平等的主體參與到環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的活動(dòng)中，由此與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了一種合作關(guān)系。而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公眾的合作的首要前提就是互相的信任。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)信任公眾，不再對(duì)公眾監(jiān)督環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的行為給予過(guò)多的干預(yù)，而是在必要時(shí)積極主動(dòng)地向參與的公眾提供指導(dǎo)和幫助；同時(shí)，公眾也信任環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的活動(dòng)給予更多的理解與支持。新時(shí)代社會(huì)主義法治建設(shè)對(duì)公眾參與有著更高的要求、更高的期待[21]。在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的活動(dòng)中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公眾從宏觀與微觀的層面進(jìn)行全面合作，在互為補(bǔ)充的同時(shí)還能夠發(fā)揮彼此優(yōu)勢(shì)共同提高能力與素養(yǎng)，形成良性互動(dòng)，以此提高公眾參與的實(shí)效性。

四、結(jié)語(yǔ)

伯爾曼曾指出：“法律活動(dòng)中更為廣泛地公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。”[22]同理，公眾參與乃是提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法有效性、公正性和公共性的重要途徑。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，我們惟有進(jìn)一步健全公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的主體范圍，提升公眾參與的實(shí)效性，才能有效提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的力度，彰顯環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的有效性、公正性和公共性，從而保護(hù)好我們的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國(guó)、宜居中國(guó)。