□鄧嘉詠

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2019年，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下稱(chēng)《若干規(guī)定》）的出臺(tái)，使得自2015年試點(diǎn)開(kāi)始實(shí)施的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體“塵埃落定”?！度舾梢?guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體為特定的行政機(jī)關(guān)①《若干規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體為“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，或者受?chē)?guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)”，文中均統(tǒng)稱(chēng)為行政機(jī)關(guān)。?！度舾梢?guī)定》第16—18條對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟關(guān)系做了界定，第18條基于特定生態(tài)環(huán)境損害是否被前訴判決所涵蓋而決定后訴能否被受理，意味著針對(duì)同一損害而先后進(jìn)行的上述兩類(lèi)訴訟存在判決既判力上的牽連。根據(jù)既判力原理，可推知兩類(lèi)訴訟具有同質(zhì)性。然而，在《若干規(guī)定》出臺(tái)后，最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人持不同觀(guān)點(diǎn)，其認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種新的訴訟類(lèi)型，異于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟[1](p5)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬性為何，這影響著訴訟的適格原告確定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一項(xiàng)尚待構(gòu)建與完善的新型制度，其提起主體是否限定為行政機(jī)關(guān)？事實(shí)上，訴訟原告主體的認(rèn)定與構(gòu)建關(guān)乎整項(xiàng)制度的未來(lái)發(fā)展，該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的重視。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之性質(zhì)定位：環(huán)境民事公益訴訟子類(lèi)型

在學(xué)界，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)定位有不同的觀(guān)點(diǎn)，原因在于學(xué)者們對(duì)訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

基于自然資源國(guó)家所有權(quán)理論建立的學(xué)說(shuō)有“國(guó)益訴訟說(shuō)”“私益訴訟說(shuō)”“混合訴訟說(shuō)”，它們的核心基礎(chǔ)是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)之利益為何種利益”。由于學(xué)者對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)持不同的見(jiàn)解，直接影響了對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)之利益為何種利益”這一問(wèn)題的回答。學(xué)界對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的研究大體形成了“特殊物權(quán)說(shuō)”“公私混合說(shuō)”“非權(quán)利說(shuō)”“國(guó)家所有者說(shuō)”“雙階構(gòu)造說(shuō)”幾種學(xué)說(shuō)，但這些學(xué)說(shuō)概括而言就是公權(quán)說(shuō)、私權(quán)說(shuō)、公私權(quán)結(jié)合說(shuō)三種不同觀(guān)點(diǎn)[2](p20-25)。在不同理論的解釋下，自然資源可能屬于“國(guó)家利益”，或“私人利益”①此處的“私人利益”并非是指普通個(gè)人的利益，而是基于民法理論，國(guó)家作為所有權(quán)人處于私法地位，因而其所擁有的自然資源是一種私人利益。，或是兼顧國(guó)有性質(zhì)與私有性質(zhì)之“混合型利益”。這正是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被不同學(xué)者定義為“國(guó)益訴訟說(shuō)”“私益訴訟說(shuō)”或“混合訴訟說(shuō)”的主要原因。由于自然資源國(guó)家所有權(quán)之性質(zhì)沒(méi)有蓋棺定論，因而并不適合作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之理論基礎(chǔ)。再者，采自然資源國(guó)家所有權(quán)理論為訴訟基礎(chǔ)的弊端還在于該理論所言之“自然資源”并不能囊括“生態(tài)環(huán)境”。以該理論為訴訟之權(quán)利基礎(chǔ)缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所要保護(hù)的對(duì)象的全面考察，故而顯得片面不可取。

基于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)建立的是“特殊的環(huán)境民事訴訟說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為以“物權(quán)化”的自然資源國(guó)家所有權(quán)理論為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理論基礎(chǔ)在邏輯證成與權(quán)屬識(shí)別上都會(huì)遭遇障礙，且不符合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目的。該說(shuō)主張以憲法上的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)為訴訟之基礎(chǔ)，從原告、保護(hù)利益兩方面對(duì)訴訟性質(zhì)進(jìn)行定義。由于訴訟的原告為政策規(guī)定之行政機(jī)關(guān)，訴訟之目的為填補(bǔ)損害、維護(hù)環(huán)境公益，因此宜將其界定為“特殊的環(huán)境民事訴訟”。該學(xué)說(shuō)的不足之處在于其明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)之利益為公共利益，卻沒(méi)有進(jìn)一步論證訴訟之性質(zhì)實(shí)為特殊的環(huán)境民事訴訟與特殊的公益訴訟之結(jié)合。

基于訴訟目的建立的為“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說(shuō)”“公益訴訟說(shuō)”?！肮嬖V訟說(shuō)”認(rèn)為，盡管自然資源國(guó)家所有權(quán)是私法上的權(quán)利，但訴訟的性質(zhì)應(yīng)從訴訟目的進(jìn)行判斷，既然此訴訟救濟(jì)的是環(huán)境公共利益，那么將它定位為公益訴訟是合適的②參見(jiàn)李摯萍2018年5月31日在“第二屆崇明世界級(jí)生態(tài)島環(huán)境司法研討會(huì)”上題為“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的司法適用”的發(fā)言。。但“公益訴訟說(shuō)”承認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之權(quán)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)，而這一點(diǎn)，筆者在前文已明確表示反對(duì)并陳述理由?！疤厥獾沫h(huán)境民事公益訴訟說(shuō)”是建立于“公益訴訟說(shuō)”基礎(chǔ)之上的。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟目的、訴訟發(fā)起原因、訴訟請(qǐng)求與環(huán)境民事公益訴訟相差無(wú)幾，但由于前者的原告主體、適用范圍以及訴訟前置程序異于后者，宜將前者定義為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[3](p55-66)?！疤厥獾沫h(huán)境民事公益訴訟說(shuō)”“公益訴訟說(shuō)”雖有合理的部分，但由于它們并未全面考慮影響訴訟的其他因素（如被告是否可為行政主體）而顯得片面。

筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)是環(huán)境民事公益訴訟的子類(lèi)型。一方面，該訴訟的兩造地位平等且被告不能為行政主體，契合民事訴訟的特征；另一方面，該訴訟所保護(hù)的生態(tài)環(huán)境利益屬于公共利益且勝訴之利益由全民共享，契合公益訴訟的特征。詳細(xì)而言，如下：

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之兩造地位平等且被告不能為行政主體。首先，即使是行政機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，其雖有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)力和義務(wù)，但在訴訟中并未行使公權(quán)力，故與被告處于同等位置。其次，被索賠人只能為私法上的“自然人、法人或者其他組織”，而不能是行政主體。這是因?yàn)椋骸度舾梢?guī)定》中關(guān)于被告責(zé)任的承擔(dān)方式主要為貨幣賠償與行為修復(fù)。若行政主體為被告，則行政機(jī)關(guān)的貨幣賠償并不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)之貨幣從國(guó)庫(kù)中支出又回歸于國(guó)庫(kù)。這無(wú)疑是多此一舉。當(dāng)政府有關(guān)工作部門(mén)出現(xiàn)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第七條①《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第七條：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：（一）制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（二）批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；（三）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的；（四）對(duì)發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問(wèn)題，不按規(guī)定查處的；（五）不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開(kāi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的；（六）對(duì)應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線(xiàn)索不按規(guī)定移送的；（七）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。有上述情形的，在追究政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時(shí)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員追究相應(yīng)責(zé)任。”規(guī)定之行為（包括具體行政行為與抽象行政行為）時(shí)，宜分情況做討論。針對(duì)行政機(jī)關(guān)之具體行政行為，宜提起行政訴訟追究行政機(jī)關(guān)的行政法律責(zé)任。針對(duì)行政機(jī)關(guān)違背生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)之抽象行政行為，可以依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定將該抽象行政行為與被訴具體行政行為一并審查，但該抽象行政行為限于規(guī)章以下規(guī)范性文件。未實(shí)施的規(guī)范性文件或已實(shí)施的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，則可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督以促使其改正。對(duì)于政府工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)依照相關(guān)的追究責(zé)任辦法進(jìn)行問(wèn)責(zé)，涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護(hù)的生態(tài)環(huán)境利益屬于公共利益，且勝訴之利益由全民共享。生態(tài)環(huán)境利益具有廣泛性、共享性、非排他性與開(kāi)放性等公共利益的共性，生態(tài)環(huán)境為全體公民所共有，因此生態(tài)環(huán)境利益屬公共利益的一種。設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟目的在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”，也即通過(guò)懲罰加害者而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、使生態(tài)環(huán)境利益為社會(huì)公眾所共享的目的。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，原告可以依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害的情況要求法院判決侵害人做出相應(yīng)的行為。依據(jù)《若干規(guī)定》第十一條，法院可以根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求以及具體案情合理判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等民事責(zé)任。同時(shí)，第十二、十三條規(guī)定，法院可以依據(jù)生態(tài)環(huán)境是否能夠修復(fù)、無(wú)法修復(fù)或者無(wú)法完全修復(fù)幾種情況，分別判決加害人修復(fù)行為以及承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。修復(fù)行為所帶來(lái)的環(huán)境恢復(fù)為社會(huì)所共享。生態(tài)環(huán)境損害賠償金只能由損害結(jié)果發(fā)生地統(tǒng)籌用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，其最終目的是為大眾提供美好的生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之勝訴利益由全民共享。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之原告主體：多元起訴主體結(jié)構(gòu)

（一）以規(guī)范解釋為路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格原告之確定，不能脫離法律規(guī)范本身。借助規(guī)范解釋方法，回溯法律規(guī)范之歷史沿革與內(nèi)在意涵，始能真正從宏觀(guān)視角發(fā)掘其于環(huán)境救濟(jì)體系的價(jià)值追求及合理定位。

1.從制度改革之初衷談起。2012年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總布局于十八大提出。生態(tài)文明建設(shè)成為社會(huì)主義建設(shè)的重要一環(huán)。2015年9月，我國(guó)發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中一個(gè)生態(tài)文明體制改革理念便是“樹(shù)立綠水青山就是金山銀山”，空氣、水源、山川、土地、湖泊、海洋、濕地等必須受到保護(hù)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”，落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”。在過(guò)去，不論是企業(yè)還是個(gè)人的環(huán)境損害后果在很大程度上都是由國(guó)家進(jìn)行“埋單”，在2011—2015年里我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額就達(dá)42786.5億元[4](p26-32)。2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（下稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟成為落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”的途徑之一，成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義的一種方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟針對(duì)的是生態(tài)環(huán)境損害，即《試點(diǎn)方案》所稱(chēng)之“環(huán)境要素的不利改變、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”。

“生態(tài)環(huán)境損害”作為一種污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為之結(jié)果，可能因缺乏直接的受害人而容易被忽視。《試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱(chēng)《改革方案》）以及《若干規(guī)定》的出臺(tái)目的是在《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》沒(méi)有清晰明確環(huán)境利益救濟(jì)的情況下，對(duì)生態(tài)環(huán)境救濟(jì)途徑進(jìn)行明確并加以強(qiáng)調(diào)，積極利用行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，賦予其提起訴訟的功能來(lái)最大限度地制止環(huán)境污染與破壞生態(tài)的行為，從而保護(hù)環(huán)境。與2012年《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱(chēng)《解釋》）比較而言，《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)推動(dòng)環(huán)境利益深入發(fā)展，而非僅停留于可見(jiàn)的環(huán)境損害層面。生態(tài)環(huán)境損害已不再僅僅關(guān)注生態(tài)環(huán)境對(duì)人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還關(guān)注生態(tài)環(huán)境自身內(nèi)在的價(jià)值。同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)也不僅僅停留在當(dāng)下生態(tài)環(huán)境的治理，還囊括了未來(lái)對(duì)環(huán)境污染、破壞生態(tài)的防范性措施。

現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是以政策驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向所進(jìn)行的實(shí)踐探索。因而，真正把握現(xiàn)實(shí)問(wèn)題實(shí)質(zhì)，政策文件所反映之價(jià)值追求始有轉(zhuǎn)化為立法意圖、進(jìn)入法律系統(tǒng)、構(gòu)成法律規(guī)范實(shí)質(zhì)內(nèi)容的可能。從實(shí)用性方面考察，由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，切實(shí)回應(yīng)了我國(guó)生態(tài)文明改革的功能要求。換言之，行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式”起訴，從而更好地促使該類(lèi)訴訟的推廣。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，行政機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)主要依靠行政手段，額外增設(shè)以行政機(jī)關(guān)為原告的司法救濟(jì)保護(hù)方式，可能使得行政執(zhí)法原有的統(tǒng)一性、高效性以及行政系統(tǒng)本有的公正性、公平性受到質(zhì)疑[5](p17-26)。鑒于目前保護(hù)環(huán)境之需要以及考慮到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)質(zhì)為環(huán)境民事公益訴訟子類(lèi)型，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度構(gòu)建的過(guò)程中，要更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，必然不能把訴訟原告主體限定于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的功能，形成一套完備的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)制度。

2.探索規(guī)范之實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。要回答生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告是何者，離不開(kāi)對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的解釋。

第一，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體的規(guī)定并非是排他性、窮盡性的規(guī)定?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，賠償權(quán)利人與侵害人未經(jīng)磋商或未能磋商一致的，可以依法提起訴訟。此時(shí)的賠償權(quán)利人為“試點(diǎn)地方省級(jí)政府及其指定的相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)”。隨后的《改革方案》以及司法解釋《若干規(guī)定》均是在這個(gè)基礎(chǔ)之上明確賠償權(quán)利人的。概括而言，《試點(diǎn)方案》《改革方案》《若干規(guī)定》所明確的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告為“行政機(jī)關(guān)”，不能說(shuō)明訴訟除行政機(jī)關(guān)外就排斥其他原告主體?！对圏c(diǎn)方案》中規(guī)定，“鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，在全國(guó)推行的《改革方案》中，被鼓勵(lì)依法開(kāi)展訴訟的主體除“符合條件的社會(huì)組織”外，還增加了“法定機(jī)關(guān)”。“開(kāi)展”作為動(dòng)詞有著“使事情展開(kāi)”的意思[6](p468)。由此觀(guān)之，“符合條件的社會(huì)組織”和“法定機(jī)關(guān)”是與訴訟相關(guān)者。盡管從“開(kāi)展”一詞中，無(wú)法得致上述兩者屬于訴訟直接提起者的結(jié)論，但我們也無(wú)法排除這一可能性存在。換言之，“開(kāi)展”意味著參與，可以是“符合條件的社會(huì)組織”和“法定機(jī)關(guān)”支持《改革方案》中的賠償權(quán)利人起訴，也可以是他們作為直接的原告進(jìn)行起訴。在沒(méi)有文件明確排除后一種可能性時(shí)，筆者認(rèn)為，基于有利于環(huán)境保護(hù)的原則，《改革方案》的規(guī)定意味著即使在制度的探索階段、全國(guó)推行階段，政策制定者并沒(méi)有要把訴訟原告限定為行政機(jī)關(guān)，相反，符合條件的社會(huì)組織和法定機(jī)關(guān)可作為訴訟的原告主體。

第二，從文義上看，“生態(tài)環(huán)境損害”這一結(jié)果發(fā)生的侵害行為與《環(huán)境保護(hù)法》中“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”，以及《民事訴訟法》中“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的行為”具有同樣的內(nèi)涵，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所針對(duì)的侵害行為也可適用《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》以及《解釋》等法律規(guī)范?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告主體包括“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。依據(jù)文義解釋?zhuān)h(huán)境公益訴訟之原告必須由法律進(jìn)行規(guī)定。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體至今缺乏狹義層面的法律依據(jù)，僅停留在《若干規(guī)定》對(duì)“原告”的規(guī)定。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟，其原告主體也必須符合環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范。未來(lái)，此類(lèi)訴訟的起訴資格問(wèn)題應(yīng)借助立法的方式進(jìn)行明確。而在現(xiàn)階段，既然“生態(tài)環(huán)境損害”可通過(guò)《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《解釋》等已有法律規(guī)范進(jìn)行救濟(jì)，即說(shuō)明生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體不局限于《若干規(guī)定》的“行政機(jī)關(guān)”，還應(yīng)該包括《民事訴訟法》中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，進(jìn)一步延伸即原告還可為檢察機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織。

（二）以現(xiàn)有同質(zhì)訴訟的經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)

1.與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的類(lèi)比。作為一種政策強(qiáng)推的訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟著力呼應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明體制改革，努力解決“企業(yè)污染，國(guó)家買(mǎi)單”的現(xiàn)象。但實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非新生事物，其在海洋自然資源領(lǐng)域已有明確的法律規(guī)定①全國(guó)性的規(guī)范有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法（2017年修正）》和《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定（2010年修正）》。地方性的規(guī)范有《天津市海洋環(huán)境保護(hù)條例（2015年修正）》《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例（2015年修正）》《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法（2018年修正）》《廈門(mén)市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定（2016年修正）》《寧波市漁山列島國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)管理辦法（2012年）》以及《廣東省海洋特別保護(hù)區(qū)管理規(guī)定（2012年）》。，并從1985年開(kāi)始實(shí)踐多年。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)的客體具有同質(zhì)性，且二者均為環(huán)境民事公益訴訟。因此，考察后者的原告主體情況，也許能為前者的原告主體定位提供一些經(jīng)驗(yàn)借鑒。

根據(jù)現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)法律文件，提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體基本均為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，但也存在例外情況——《廈門(mén)市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》在此基礎(chǔ)上增加了一個(gè)原告主體——受委托的依法成立的公益環(huán)保組織。在理論上，有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體的觀(guān)點(diǎn)不一，主要有一元說(shuō)與多元說(shuō)。一元說(shuō)認(rèn)為，依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)是訴訟的唯一適格原告[7](p54-56)。多元說(shuō)認(rèn)為，除依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)外，檢察機(jī)關(guān)（或環(huán)保組織）也可以作為起訴主體進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。由于學(xué)者多支持海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)構(gòu)建多元起訴主體結(jié)構(gòu)，多元說(shuō)已成為學(xué)界的主流。盡管在司法實(shí)踐中，法院對(duì)于環(huán)保組織能否提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟持不同態(tài)度②在北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司破壞海洋生態(tài)一案中，一審二審均認(rèn)為原告不是提起訴訟的適格主體（參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2018）魯民終1134號(hào)）。同類(lèi)的案件還有大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴中石油燃料油有限責(zé)任公司等七公司海洋環(huán)境污染案（參見(jiàn)大連海事法院民事裁定書(shū)（2015）大海立初字第5號(hào)）。在重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴廣東世紀(jì)青山鎳業(yè)有限公司海洋環(huán)境污染公益訴訟案中，一審茂名中級(jí)人民法院認(rèn)為重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)不具有原告主體資格，裁定駁回起訴。但廣東省高級(jí)人民院撤銷(xiāo)茂名中級(jí)人民法院裁定，指令其繼續(xù)審理（可參見(jiàn)廣東省茂名市中級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2016）粵09民初122號(hào)，廣東省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2017）粵民終2635號(hào)）。，但從學(xué)理對(duì)海洋領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范進(jìn)行解讀可知，構(gòu)建多元起訴主體結(jié)構(gòu)的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟既是規(guī)范的應(yīng)有之義，也是符合現(xiàn)實(shí)需求的。詳言之如下：

其一，以法律解釋為路徑對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律文本進(jìn)行分析，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)可代表國(guó)家提起索賠訴訟，其目的在于彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》缺乏環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定的不足，并借此拓展海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)途徑，制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。此后，以海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠制度為基礎(chǔ)，《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》相繼建立環(huán)境民事公益訴訟制度。因此，不能機(jī)械地將《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為特別法，把海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告限定為政府部門(mén)而排除檢察機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織作為原告的可能性[8](p162-169)?；诒Ｗo(hù)環(huán)境的目的，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告應(yīng)包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)、符合條件的社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)。

其二，環(huán)境利益作為一種公共利益，其受眾具有廣泛性。此種廣泛性意味著依法行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)不具有公共利益代表的排他性。故而，不能以“一元”起訴主體的制度設(shè)計(jì)去切斷檢察機(jī)關(guān)以及符合條件的社會(huì)組織對(duì)環(huán)境救濟(jì)的可能性。相反，多元主體結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)更有利于海洋生態(tài)環(huán)境救濟(jì)，其更具高效性、完整性。再者，環(huán)境民事公益訴訟是一種為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法資源不足而設(shè)立的政策性制度，但由于解決環(huán)境問(wèn)題應(yīng)主要依賴(lài)行政權(quán)的行使，因此，行政機(jī)關(guān)作為司法救濟(jì)的原告應(yīng)秉持謙抑品格。在行政執(zhí)法手段未能完全應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題，但又必須依靠新的手段去實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的時(shí)，構(gòu)建多元訴訟主體模式符合海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的需求。

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有同質(zhì)性，那么二者在發(fā)展的路徑上可互相借鑒。對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體框架發(fā)展進(jìn)行梳理后，可以類(lèi)比推測(cè)，發(fā)展包括行政機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等多元原告主體互相配合的起訴結(jié)構(gòu)更能契合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)踐的要求。

2.以環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐為考慮因素。2012年，我國(guó)確立了環(huán)境民事公益訴訟后，便有社會(huì)組織通過(guò)訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。如“連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴王升杰環(huán)境污染民事公益訴訟案（2014.09.09審結(jié)）”①參見(jiàn)江蘇省連云港市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2014）連環(huán)公民初字第00002號(hào)。便是在《試點(diǎn)方案》發(fā)布前業(yè)已審結(jié)的環(huán)境民事公益訴訟案件。該案原告之訴求屬于《試點(diǎn)方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的內(nèi)容②該案原告的訴訟請(qǐng)求是“請(qǐng)求依法判令被告王升杰賠償因排放含酸廢水而造成的環(huán)境損失109 000元，并承擔(dān)律師費(fèi)用3500元”，案件審理后，法院根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》中環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法采取虛擬成本治理法判決被告承擔(dān)環(huán)境污染造成的損害47500元用于對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和治理，于本判決生效后二年內(nèi)提供總計(jì)960小時(shí)的環(huán)境公益勞動(dòng)以彌補(bǔ)其環(huán)境損害賠償金的不足部分，同時(shí)承擔(dān)原告贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)為提起公益訴訟支出的費(fèi)用3500元。。換句話(huà)說(shuō)，在《試點(diǎn)方案》建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，社會(huì)組織便已承擔(dān)起對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行訴訟的責(zé)任。因此，即使《若干規(guī)定》出臺(tái)明確了行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職能，也不能剝奪社會(huì)組織在此之前根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范已經(jīng)所擁有的法律權(quán)利。

再進(jìn)一步說(shuō)，從社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟①自2015年1月1日新環(huán)保法正式施行至2016年12月31日，全國(guó)法院受理社會(huì)組織提起的公益訴訟案件102件，審結(jié)54件；2017年，受理48件，審結(jié)16件；2018年1月至5月，受理30件，審結(jié)24件（參見(jiàn)鳳凰網(wǎng).中國(guó)首例政府訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案宣判[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20180827/59977800_0.shtml，2019-01-08）。、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟②2015年7月2日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案實(shí)施以來(lái)，截止至2017年3月，在試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件4166件（參見(jiàn)正義網(wǎng).檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)范體系初步形成[EB/OL].http://news.jcrb.com/jxsw/201706/t20170622_1768235.html,2019-01-08）。以及行政機(jī)關(guān)在《試點(diǎn)方案》《改革方案》實(shí)施后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟③在《試點(diǎn)方案》實(shí)施后的2016—2017年里，各試點(diǎn)地區(qū)人民法院共受理省級(jí)政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件3件，審結(jié)1件（參見(jiàn)搜狐新聞網(wǎng).最高人民法院發(fā)布《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016-2017）》（白皮書(shū)）[EB/OL].https://www.sohu.com/a/156765917_170817，2019-4-10）?！敖刂?018年底，全國(guó)法院共受理省、市級(jí)政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件20件，審結(jié)8件”（參見(jiàn)澎湃新聞網(wǎng).最高法：將制定專(zhuān)門(mén)司法解釋?zhuān)?guī)范審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1626867735450086519&wfr=spider&for=pc.，2019-4-10）。各自被法院受理、審結(jié)的數(shù)量來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)展并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。相反，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的積極發(fā)動(dòng)者。在兩訴訟的制度目的具有一致性，訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求等要素趨向一致的情況下，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起了重要的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。實(shí)際上，在實(shí)踐中也存在行政機(jī)關(guān)未能充分履行其職責(zé)，環(huán)保公益組織成為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的急先鋒的情形[9](p131-137)。

總而言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類(lèi)型。結(jié)合既有立法規(guī)定與司法實(shí)踐，盡管《若干規(guī)定》確立了行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體資格，但這并不排斥符合條件的社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)成為原告主體之一。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之建立目的以及其本質(zhì)屬性，并結(jié)合已有的規(guī)范和實(shí)踐看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)該確立多元原告主體的起訴結(jié)構(gòu)。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告之起訴順位：二分法的順位設(shè)計(jì)

在《改革方案》《若干規(guī)定》出臺(tái)之后，學(xué)者更多討論的是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟二者的順位問(wèn)題。關(guān)于二者的順位，有認(rèn)為需要確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先順位規(guī)則。由行政機(jī)關(guān)首先通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟承擔(dān)起保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)，由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，當(dāng)前述兩主體均無(wú)人主動(dòng)起訴時(shí)，則由檢察機(jī)關(guān)提起行政或民事公益訴訟[10](p24-30)。亦有認(rèn)為，在現(xiàn)階段，為了同時(shí)發(fā)揮省級(jí)政府以及環(huán)保組織的力量，對(duì)兩類(lèi)訴訟應(yīng)不予設(shè)置起訴順位[11](p39-42)。然而，如前文所述，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類(lèi)型，其原告主體應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織。具體而言，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織的順位問(wèn)題應(yīng)放置于同一訴訟類(lèi)型之下進(jìn)行討論，而無(wú)須作生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟之細(xì)分。上述學(xué)者討論兩訴訟之順位無(wú)疑是以是否由行政機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟來(lái)區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟。但正如筆者所言，環(huán)境民事公益訴訟也能救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，只是由于過(guò)去人們對(duì)環(huán)境自身利益的忽視而沒(méi)有得到重視。環(huán)境民事公益訴訟是既包括對(duì)環(huán)境利益自身救濟(jì)的訴訟，也包括為停止環(huán)境污染、生態(tài)破壞影響不特定人的訴訟?！度舾梢?guī)定》就特定環(huán)境事件明確行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境訴訟的原告資格，其目的并非以起訴主體來(lái)區(qū)分兩訴訟。是否為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)以訴訟保護(hù)的客體為界定標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來(lái)，某訴訟若為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則其必然也為環(huán)境民事公益訴訟。原告的順位問(wèn)題應(yīng)該放置于同一訴訟類(lèi)型下討論。在我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中，生態(tài)環(huán)境損害概念闕如。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的法律概念探究也尚未起步[12](p98-110)。現(xiàn)階段，我們難以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害細(xì)致分類(lèi)，然而《若干規(guī)定》對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟的案件范圍的規(guī)定或許能為我們確定三類(lèi)原告主體起訴順位的標(biāo)準(zhǔn)提供一些啟示。筆者認(rèn)為，從《若干規(guī)定》第一條規(guī)定行政機(jī)關(guān)起訴的范圍看，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的嚴(yán)重程度可以作為三類(lèi)原告主體起訴順位的判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前，我們可以依據(jù)《若干規(guī)定》之內(nèi)容對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行二分，進(jìn)而依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害事件之特點(diǎn)對(duì)上述三類(lèi)主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位進(jìn)行確定。

（一）《若干規(guī)定》明確之特定生態(tài)環(huán)境損害事件

《若干規(guī)定》第一條明確行政機(jī)關(guān)在三種情況可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟①《若干規(guī)定》第一條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在以下三種情況下可作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：（1）發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；（2）在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；（3）發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。，此三類(lèi)生態(tài)環(huán)境損害事件具有情況復(fù)雜、影響重大、結(jié)果嚴(yán)重、曝光度高等特點(diǎn)。因此，針對(duì)這三類(lèi)事件的救濟(jì)應(yīng)采取行政機(jī)關(guān)起訴優(yōu)先的模式。在公共事務(wù)治理方面，行政機(jī)關(guān)通過(guò)確立其主導(dǎo)地位，發(fā)揮自身的行政職能，運(yùn)用各種行政管理方式、行政措施能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的普遍保護(hù)和環(huán)境公共事務(wù)的長(zhǎng)效治理[13](p49-68)。當(dāng)《若干規(guī)定》所明確的生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生，與社會(huì)組織相比，行政機(jī)關(guān)能迅速、積極處理并且全面掌握事件的信息。行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的管理者與社會(huì)利益的捍衛(wèi)者，其承擔(dān)起進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任不僅可以彌補(bǔ)行政的不足，還可以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)互動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目標(biāo)。換言之，在《若干規(guī)定》明確的適用范圍下，宜采取行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式，社會(huì)組織備位模式。檢察機(jī)關(guān)作為法律實(shí)施的監(jiān)督者，其提起民事公益訴訟的制度空間主要在涉及維護(hù)國(guó)家利益的主觀(guān)訴訟與維護(hù)社會(huì)公共利益的客觀(guān)訴訟兩類(lèi)訴訟中，因此檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益方面，應(yīng)積極地通過(guò)檢察建議或環(huán)境行政公益訴訟促使行政機(jī)關(guān)履行其行政職能，而不宜直接沖到保護(hù)公益的前線(xiàn)[14](p55-66)。簡(jiǎn)言之，即檢察機(jī)關(guān)只有在行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織均沒(méi)有采取行動(dòng)時(shí)才可就生態(tài)環(huán)境開(kāi)展救濟(jì)。

就三類(lèi)原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位而言，采取“行政機(jī)關(guān)起訴優(yōu)先，社會(huì)組織起訴備位，檢察機(jī)關(guān)起訴補(bǔ)充”的機(jī)制總體上是合適的，但值得多作考慮的是，前述《若干規(guī)定》明確之三種特定生態(tài)環(huán)境損害事件的處理時(shí)常伴隨著對(duì)行為人刑事責(zé)任的追究，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為人提起刑事訴訟時(shí)，三類(lèi)主體就生態(tài)環(huán)境開(kāi)展救濟(jì)的順位則可能有所變化。由于刑事附帶民事訴訟不同于單純的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其兼具公私法的屬性，具有特殊性，因此，在此情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民公益事訴訟應(yīng)優(yōu)先適用。

（二）《若干規(guī)定》明確之外的生態(tài)環(huán)境損害事件

至于《若干規(guī)定》之外的生態(tài)環(huán)境損害事件則是損害結(jié)果嚴(yán)重程度較低的事件，如生態(tài)環(huán)境能通過(guò)自?xún)裟芰謴?fù)如初的事件。自?xún)裟芰κ侵负恿?、土壤等環(huán)境要素具有的通過(guò)復(fù)雜的物理、化學(xué)、生物等過(guò)程降低或減輕進(jìn)入環(huán)境中的污染物濃度、毒性，甚至使污染物消失的能力。盡管生態(tài)環(huán)境具有自?xún)裟芰?，但也不能否定侵害人?duì)環(huán)境所造成的損害?？陀^(guān)存在的生態(tài)環(huán)境損害（如生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失等）仍然需要責(zé)任者為其負(fù)責(zé)。由于這類(lèi)事件造成的生態(tài)環(huán)境損害后果較為輕微以及影響不大，在行政機(jī)關(guān)或符合條件的社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的順位上可以不設(shè)置先后順序。理由是：其一，在實(shí)踐中，社會(huì)組織積累了豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟的主力軍。對(duì)影響不大、后果輕微的生態(tài)環(huán)境損害事件的救濟(jì)，社會(huì)組織的能力足以應(yīng)對(duì)。如果在此類(lèi)案件中仍由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先訴訟，將不利于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)，也不利于推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，更不利于社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)的制度構(gòu)建。其二，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府可能會(huì)為了追求經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果輕微、影響不大的案件視而不見(jiàn)。由于該類(lèi)事件曝光程度低，政府的不作為極少得到關(guān)注。此時(shí)，不設(shè)置起訴的順位，既可以讓社會(huì)組織充分發(fā)揮自我的能動(dòng)性，又可以通過(guò)社會(huì)組織的起訴逼迫行政機(jī)關(guān)積極行政。在《若干規(guī)定》明確之外的生態(tài)環(huán)境損害事件中，檢察機(jī)關(guān)之作用仍然是補(bǔ)充性的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法積極履行生態(tài)損害修復(fù)和求償?shù)穆氊?zé)。只有在行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織均無(wú)作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

四、余論：走向法治之路的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度

通過(guò)文義解釋、目的解釋對(duì)現(xiàn)有政策文件、法律規(guī)范進(jìn)行分析以及對(duì)現(xiàn)有實(shí)踐加以考慮，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格原告應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及符合條件的社會(huì)組織。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)是環(huán)境民事公益訴訟，其原告主體的確定也必須符合環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范，但目前，行政機(jī)關(guān)作為原告主體缺乏法律的規(guī)定。只有在環(huán)境法律中明確行政機(jī)關(guān)的起訴主體地位，其才能符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎Ｊ接卸喾N觀(guān)點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)最合適的是借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，即制定專(zhuān)項(xiàng)的《生態(tài)損害綜合預(yù)防與救濟(jì)法》，同時(shí)在民法典加入生態(tài)化改造的《侵權(quán)責(zé)任法》內(nèi)容[15](p15-29)。亦有學(xué)者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償宜通過(guò)系統(tǒng)性立法模式進(jìn)行，即“在法律層面綜合確立生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵囊?guī)則，并視情況輔之以相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則”[16](p94-99)。單行法分散規(guī)定模式則不被主張[17]（p48-51）。不管生態(tài)環(huán)境損害采取何種立法模式進(jìn)行規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都是立法的重要內(nèi)容，其中由誰(shuí)提起訴訟則是重中之重。通過(guò)立法對(duì)原告加以規(guī)定，這是最直接解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中行政機(jī)關(guān)作為原告的合法性問(wèn)題以及何者為適格原告的途徑。至于采取何種立法模式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行規(guī)定則是日后的重要課題。在探討生態(tài)環(huán)境損害立法問(wèn)題時(shí)，“生態(tài)環(huán)境損害”如何作為一個(gè)法律概念進(jìn)入到立法當(dāng)中以及生態(tài)環(huán)境損害如何做細(xì)致的分類(lèi)都是不可避免的問(wèn)題。