秦春花 王建萍 王賢 楊勝朝

摘要粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入白熱化狀態(tài)，混合多元治理模式已現(xiàn)雛形，但各方利益爭端也已日漸顯現(xiàn)，為大灣區(qū)發(fā)展埋下了不安定的伏筆。本文認(rèn)為借鑒WTO模式，構(gòu)建混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式，重點(diǎn)建立爭端解決機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)平衡各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各方利益最大化，引導(dǎo)大灣區(qū)和諧健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制 專門委員 會(huì)專家小組 上訴機(jī)構(gòu)

粵港澳大灣區(qū)的大政方針已定，中共中央、國務(wù)院公布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的宏偉的藍(lán)圖做了非常詳盡的描述，但目前發(fā)展中面臨的實(shí)際問題是：一國、二制、三種法域，要把這么復(fù)雜的區(qū)域建設(shè)好，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，不是一件簡單的事情。即要做到保障一個(gè)國家的統(tǒng)一性，又要協(xié)調(diào)好大灣區(qū)內(nèi)各種政治勢(shì)力、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力、中立團(tuán)體以及各地方政府還有普通老百姓的利益和訴求，還要適當(dāng)兼顧到各區(qū)域內(nèi)不同的理念和認(rèn)同感等。建立一個(gè)混合多元的粵港澳大灣區(qū)模式才能凝聚起這么多不同利益集團(tuán)和不同理念的粵港澳大灣區(qū)人民，建設(shè)美麗繁榮富強(qiáng)的粵港澳大灣區(qū)。

一、構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制的必要性和重要性

首先，尋求利益平衡和利益最大化，是迫切需要構(gòu)建混合多元粵港澳大灣區(qū)模式及爭端解決機(jī)制的根本原因。

“如果說個(gè)別利益的對(duì)立使社會(huì)的建立成為必要，那么就正是這些個(gè)別利益的一致才使社會(huì)的建立成為可能。正是這些利益的共同之點(diǎn)，才形成了社會(huì)的聯(lián)系;如果這些利益彼此并沒有一些一致之點(diǎn)的話，則不會(huì)有任何社會(huì)可以存在了”?；浉郯拇鬄硡^(qū)松散而又日益密切的聯(lián)系，使大灣區(qū)內(nèi)各地方政府、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)等彼此不完全相同，甚至有時(shí)是彼此沖突的利益糾結(jié)，迫切需要一個(gè)能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一各區(qū)域內(nèi)地方政府、政治團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)、區(qū)域內(nèi)其他組織以及普通老百姓的具有一定權(quán)威性，同時(shí)還要具有一定的民主自治性的機(jī)構(gòu)，銜接起中央政府與大灣區(qū)的治理關(guān)系，協(xié)調(diào)和平衡各方關(guān)系，達(dá)到各方利益平衡協(xié)調(diào)和最大化，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)穩(wěn)定繁榮發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制（借鑒學(xué)習(xí)WTO的爭端解決機(jī)制），正是符合這種準(zhǔn)政府性、準(zhǔn)司法性，同時(shí)又兼具民主公平公開性的體制機(jī)制。

其次，縱觀世界范圍內(nèi)所有的機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制，唯有WTO的體制機(jī)制非常符合準(zhǔn)政府、準(zhǔn)司法性質(zhì)，同時(shí)又很民主公平公正的要求的。

其他大灣區(qū)在快速發(fā)展中都重新構(gòu)建起了屬于自己的新的管理機(jī)構(gòu)（委員會(huì)），例如紐約灣區(qū)的管理委員會(huì)、舊金山灣區(qū)管理委員會(huì)等。只有按照大灣區(qū)新發(fā)展的格局和趨勢(shì)，重新構(gòu)建起適應(yīng)大灣區(qū)發(fā)展需要的治理模式，才能保障大灣區(qū)順利建成并持續(xù)繁榮穩(wěn)定發(fā)展下去。

最佳的選擇是構(gòu)建一個(gè)既有一定權(quán)威性（通過強(qiáng)制管轄權(quán)保障粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部爭端、糾紛能夠及時(shí)解決），同時(shí)還要具有一定的民主公平合理性（符合各區(qū)域內(nèi)部不同理念和期盼）的機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制，才能真正協(xié)調(diào)和凝聚大灣區(qū)內(nèi)所有團(tuán)體和全體人民，停止糾紛，放下“有色眼鏡”，相互信任，和諧發(fā)展。因此，借鑒WTO模式，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制，是筆者的一個(gè)全新的提議和倡導(dǎo)。

二、粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制依法設(shè)立問題

在依法治國的理念下，任何機(jī)關(guān)的設(shè)置都必須符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，即粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制也必須在《憲法》《基本法》的框架內(nèi)，依法設(shè)置。筆者對(duì)以上法律法規(guī)進(jìn)行了逐一的篩選，列舉了以下條款中符合設(shè)立粵港澳大灣區(qū)爭端解決機(jī)制的法律和路徑：

（一）合法組建的法律權(quán)力來自于《憲法》第一章總綱的第二條

“第二條中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。

人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>

解釋：全國人民自然包括粵港澳大灣區(qū)人民，他們可以通過各種途徑參與管理國家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，社會(huì)事務(wù)，那么構(gòu)建一個(gè)由香港各界人民組成的準(zhǔn)政府、準(zhǔn)司法性質(zhì)的爭端解決機(jī)關(guān)，管理粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)事務(wù)就屬于正常行使憲法賦予的管理權(quán)范疇。

（二）合規(guī)婦建的法律途徑來自于《憲法》第一章總綱第三條

“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！敝醒牒偷胤降膰覚C(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”

合規(guī)法律途徑來自于《基本法》序言：“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對(duì)香港的基本方針政策的實(shí)施?！?/p>

解釋：雖然粵港澳大灣區(qū)爭端解決機(jī)關(guān)只是一個(gè)地方性的準(zhǔn)行政、準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，但按照以上法條的規(guī)定，依然要經(jīng)過中央人民政府批準(zhǔn)并最終經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過，方能依法設(shè)立。

三、粵港澳大灣區(qū)機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制與WTO機(jī)關(guān)爭端解決

（一）混合多元的粵港澳大灣區(qū)治理模式與WTO模式的異同

從圖1、圖2我們可以看到，混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式與WTO是完全不同的二種模式，WTO僅僅只是一個(gè)處理多國貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的爭端解決機(jī)制，而混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式（簡稱粵港澳大灣區(qū)模式）則不僅要處理一個(gè)國家內(nèi)多區(qū)域的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛，還要處理包括關(guān)乎國家安全、國家榮譽(yù)以及整個(gè)大灣區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技發(fā)展、教育、環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等等囊括了灣區(qū)內(nèi)所有事務(wù)的一個(gè)全新的治理模式，即該粵港澳大灣區(qū)模式未來要成為全權(quán)處理粵港澳大灣區(qū)具體各種事務(wù)的一個(gè)準(zhǔn)政府、準(zhǔn)司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

（二）如何整合現(xiàn)有2+9體制與混合多元粵港澳大灣區(qū)治理模式

既然粵港澳大灣區(qū)模式是一個(gè)準(zhǔn)政府、準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，那么就意味著它一方面不能完全取代2+9現(xiàn)有的體制機(jī)制，即各種運(yùn)營正常的龐大的政府機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。但另一方面，粵港澳大灣區(qū)模式又要從整個(gè)大灣區(qū)的角度管理好粵港澳大灣區(qū)的所有事務(wù)，勢(shì)在必行的就是整合2+9現(xiàn)有的體制機(jī)制和龐大的機(jī)構(gòu)，同時(shí)，還要打通與中央政府機(jī)構(gòu)的對(duì)接渠道。

具體做法如下：

第一層級(jí)：兩個(gè)委員會(huì)和一個(gè)行政長官會(huì)議。委員會(huì)1主要由大灣區(qū)內(nèi)的人大代表和區(qū)議員組成，委員會(huì)2主要由2+9現(xiàn)有的書記們組成。行政長官會(huì)議由各地方政府的行政長官們組成。委員會(huì)1主要負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)同立法工作和任務(wù);委員會(huì)2主要分管政治類、法律類事件的處理、國家事務(wù)類;行政長官會(huì)議主要分管經(jīng)濟(jì)貿(mào)易類、產(chǎn)業(yè)政策類、教育類、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類以及高科技等事務(wù)。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國司法體制的對(duì)接。除委員會(huì)1按照《立法法》或《組織法》運(yùn)作外，委員會(huì)2和行政長官會(huì)議屬于臨時(shí)會(huì)議，只有當(dāng)出現(xiàn)重大緊急情況或者爭端解決機(jī)制不能解決的問題時(shí)才召開臨時(shí)會(huì)議。另外，當(dāng)出現(xiàn)委員會(huì)和行政長官會(huì)議以多數(shù)決都不能解決爭議時(shí)，提交中央人民政府相關(guān)部門并提請(qǐng)負(fù)責(zé)粵港澳大灣區(qū)事務(wù)的副總理，直至總理、主』蒂確定權(quán)威解決方案。

第二層級(jí)：總理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的各專門委員會(huì)及爭端解決機(jī)構(gòu)?？偫硎聲?huì)及各專門委員會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，秉著精簡、實(shí)干、效率、公平、公開的原則組建。實(shí)行總理事會(huì)下的各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)制。總理事會(huì)由總干事1名、理事2名組成，全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)理事會(huì)下設(shè)各部門秘書會(huì)、機(jī)關(guān)爭端解決機(jī)制（專門委員會(huì)和上訴機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系，以及召集委員會(huì)2會(huì)議與行政長官會(huì)議，委員會(huì)l屬于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)作?？偫硎聲?huì)下設(shè)秘書會(huì)負(fù)責(zé)各種具體的行政事務(wù)，設(shè)秘書長1名，負(fù)責(zé)整個(gè)秘書處的管理和協(xié)調(diào)工作;設(shè)秘書若干名，主要工作職責(zé)是協(xié)助和支持各委員會(huì)和行政長官會(huì)議完成具體負(fù)責(zé)匯總和歸檔，并保管各委員會(huì)的重要文件、會(huì)議記錄。其中專設(shè)機(jī)要秘書1名，專事委員會(huì)會(huì)議和行政長官會(huì)議的會(huì)場(chǎng)布置、詳細(xì)事務(wù)安排以及記錄、歸檔、保管任務(wù)。

爭端解決機(jī)構(gòu)單列，與秘書會(huì)是平行關(guān)系，不受任何理事的監(jiān)督和管轄。下設(shè)專家小組和上訴機(jī)構(gòu)二個(gè)裁決性質(zhì)的準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)大灣區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)之間、地區(qū)政府之間的爭端審議和裁決工作，自然人之間的糾紛和爭端不受理。專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的成員按照專業(yè)、敬業(yè)和獨(dú)立性的原則下，由秘書會(huì)負(fù)責(zé)羅列名單，交由總干事和理事們初審并推薦給委員會(huì)和行政長官會(huì)議審議通過。專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，下面章節(jié)中程序部分再詳細(xì)規(guī)定，此處暫不累述。名單一旦通過，實(shí)行終身制，主要是為了保障裁決的公平公正，把行政及其他干擾降到最小。但總干事有提請(qǐng)委員會(huì)或行政長官會(huì)議的彈劾權(quán)。針對(duì)一名專家或者上訴機(jī)構(gòu)的成員，彈劾權(quán)在其任職區(qū)間，最多不能超過3次。每年不能超過1次。另外，建議專家小組前設(shè)置一個(gè)受案機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接受和審核是否受案并協(xié)助和支持專家小組完成仲裁工作。