孫錚 孫久文

摘要：即將到來的“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展從開始啟動向中期階段轉(zhuǎn)變，在初步完成京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通共建、環(huán)境共治等方面設(shè)定的打基礎(chǔ)的任務(wù)之后，非首都功能疏解、城市副中心建設(shè)和雄安新區(qū)建設(shè)也進入到了扎實推進的新階段。在“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展要克服發(fā)展環(huán)境的政策約束、增長方式的轉(zhuǎn)換約束和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度約束，在“十四五”期間完成創(chuàng)新驅(qū)動與區(qū)域發(fā)展新動能培育、重點新增長極的培育與強化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級、建設(shè)世界級城市群和推進公共服務(wù)一體化等重點任務(wù)，同時對城市更新、高端人才和生態(tài)補償為題進行展望。

關(guān)鍵詞：“十四五”期間;京津冀協(xié)同發(fā)展：雄安新區(qū)

中圖分類號：F015 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2020）06-0057-09

即將到來的“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展從開始啟動的“謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破”.向“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”轉(zhuǎn)變。在初步完成京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通共建、環(huán)境共治等方面設(shè)定任務(wù)之后，非首都功能疏解、城市副中心建設(shè)和雄安新區(qū)建設(shè)進人了扎實推進的新階段。那么，在即將到來的“十四五”時期，京津冀協(xié)同發(fā)展的重點任務(wù)有哪些.本文擬從以下幾個方面進行探討。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的實施效果與約束條件

京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記于2014年2月視察北京提出的發(fā)展戰(zhàn)略。2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》正式實施并上升為國家重大戰(zhàn)略。京津冀協(xié)同發(fā)展目標從一開始就十分明確：通過疏解北京非首都功能實現(xiàn)首都北京的政治中心、國際交往中心、文化教育中心和科技創(chuàng)新中心的定位;通過北京、天津和河北的協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟與空間結(jié)構(gòu)：通過建設(shè)世界級城市群，鞏固京津冀地區(qū)的國家發(fā)展支撐帶和增長極的地位。

（一）經(jīng)濟增長和發(fā)展質(zhì)量

經(jīng)過五年的發(fā)展。京津冀三省市總體上都取得了較快發(fā)展。從GDP的總量來看，5年來都取得了較大的增長。從2019年北京、天津、河北地區(qū)生產(chǎn)總值及增速的對比看，2019年京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長6.1%，達到84 580億元。其中北京市為35 371.3億元，占41.8%，天津市14 104.3億元，占16.7%，河北省35 104.5億元，占41.5%。按可比價格計算.北京市比上年增長6.1%、天津市比上年增長4.8%，河北省比上年增長6.8%（見圖1）。從京津冀協(xié)同發(fā)展以來的趨勢看，2018年京津冀區(qū)域發(fā)展指數(shù)為160.13，比上年提高了6.14（見圖2）。

再從協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量來看，5年來三地的全要素生產(chǎn)率都有較大提升，說明了協(xié)同發(fā)展的效率是很明顯的。我們采用增長核算法測算京津冀三地的全要素生產(chǎn)率（TFP）變化如表1所示。

數(shù)據(jù)表明，三地的全要素生產(chǎn)率（TFP）都有很大提升。河北增速從2014年的0.5%提升到2019年的4.6%，提升最快;天津從-1.1%提升到2.4%，也有很快的提升：北京也從2014年2.0%的增速。提升到2019年的3.4%。

因此，從總體上看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施成效是巨大的，對京津冀三地區(qū)域發(fā)展的推動作用是十分明顯的，特別是對相對落后的河北更加明顯。

（二）協(xié)同發(fā)展的實施效果

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》實施以來，京津冀協(xié)同發(fā)展在以下幾個方面成效顯著。

1.體制機制不斷創(chuàng)新，空間格局逐步優(yōu)化。習近平總書記多次強調(diào)要抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”。圍繞這個核心，創(chuàng)新體制機制成為協(xié)同發(fā)展的一個重要的亮點。例如，已經(jīng)出臺的《關(guān)于推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀文化領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架協(xié)議》和《北京加強全國科技創(chuàng)新中心總體方案》等機制性文件，把協(xié)同發(fā)展作為重要的歷史性機遇期，實現(xiàn)優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、轉(zhuǎn)換區(qū)域發(fā)展動力、拓展區(qū)域發(fā)展空間和改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境的目標。

京津冀將形成以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”為骨架的產(chǎn)業(yè)空間布局。一方面，北京將沿“四軸”向東北（唐山、秦皇島）、西北（張家口）、東南（廊坊、天津）和西南（保定、石家莊）向外輻射疏解，并形成四大區(qū)域：中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。另一方面，分三步走來推進多層次空間結(jié)構(gòu)的形成：至2017年，實現(xiàn)“中心-外圍”向“雙城驅(qū)動”轉(zhuǎn)變;至2020年。實現(xiàn)“雙城驅(qū)動”向“三軸四區(qū)”轉(zhuǎn)變：至2030年，形成“多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)”的高級空間形態(tài)。

2.非首都功能有序疏解，“減量發(fā)展”初見成效。北京的非首都功能疏解，采取功能疏解與人口疏解并重的途徑，首先是從產(chǎn)業(yè)上進行調(diào)整，疏解與控制的產(chǎn)業(yè)有：傳統(tǒng)制造業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)、超出首都需求的批發(fā)和零售業(yè)等，北京市提出“減量發(fā)展”的理念，在控制城市建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上。騰出資源發(fā)展與首都功能定位相匹配的金融業(yè)、文化體育業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等。與功能疏解相配合，控制北京人口也是非首都功能疏解的重要內(nèi)容。2011年北京市常住人口比2010年增加56.7萬人，到2016年僅增加了2.4萬人。2017年人口出現(xiàn)負增長，全年減少15萬人。2019年末北京市常住人口為2 153.6萬人，比2018年又減少0.6萬人?？刂迫丝谶^快增長取得了階段性的效果。

從疏解非首都功能上講，建設(shè)北京城市副中心，在大空間尺度上拉開城市框架是更加有效的途徑。2019年1月。北京市級行政中心正式遷入北京城市副中心，其他配套設(shè)施也在抓緊建設(shè)當中。城市副中心的另一個重要功能是綜合交通樞紐功能，京唐城際鐵路的始發(fā)與終點站都是北京城市副中心站，北京城市郊區(qū)鐵路直達副中心，對于推進京津冀交通一體化、助推城市副中心建設(shè)起到了重要作用，同時也更加有效地緩解了外來人口過多向城市核心區(qū)的聚集。與此同時，城市副中心的運河商務(wù)區(qū)也在建設(shè)當中，建成后將成為承載中心城區(qū)商務(wù)功能疏解的重要載體。

3.產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境等重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同推進。主要包括：一是京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，尤其是北京市與河北省的產(chǎn)業(yè)對接。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的要求來看.北京市作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出方，需要河北省作為產(chǎn)業(yè)承接地的有效配合。5年來，河北省在產(chǎn)業(yè)對接方面做了很多工作，促進了河北省產(chǎn)業(yè)格局優(yōu)化。例如，在曹妃甸示范區(qū)5年累計引進北京項目129個：在張承生態(tài)功能區(qū)張北云計算產(chǎn)業(yè)基地的兩個數(shù)據(jù)中心已經(jīng)投入運營：在滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥園，5年中有86個北京來的項目落戶：在石家莊的“北京·正定集成電路產(chǎn)業(yè)基地”已經(jīng)處于建設(shè)當中。二是交通作為先發(fā)領(lǐng)域，京津冀一體化的交通網(wǎng)絡(luò)正在加快構(gòu)建，高鐵方面，建設(shè)“軌道上的京津冀”的目標十分明確。京津冀的國家高速鐵路網(wǎng)已經(jīng)大部分建成，京津城際、京滬、京廣、京張、津保高鐵建成運營，京沈高鐵和京雄城際通車在望：高速公路方面，京昆、京臺高速先后建成通車.高速公路的“斷頭路”已經(jīng)全部打通：航空方面，北京大興國際機場已經(jīng)正式啟用.與北京首都機場、天津濱海機場、石家莊正定機場已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)。在機制構(gòu)建方面。京津冀交通一卡通、京津城際月票制等的推出，都使三地的出行更為便捷。三是共同推進京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護。在京津冀環(huán)保統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準實施5年之后，區(qū)域PM2.5平均濃度2016年比2013年下降大約33%。2019年大氣質(zhì)量進一步提升：區(qū)域PM2.5平均濃度為50微克/立方米，比2018年下降9.1%。其中北京、河北PM2.5濃度分別為42微克/立方米和50.2微克/立方米.同比下降17.6%和5.8%，天津PM2.5平均濃度總體保持穩(wěn)定。實際上，京津冀的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護是在更加寬闊的領(lǐng)域中向前推進，包括：京津風沙源治理、張承地區(qū)小流域治理、永定河綜合治理、北京長城國家公園建設(shè)等。目前。各實施方案已經(jīng)編制完成。

4.公共服務(wù)均等化有序推進。5年來京津冀在公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同推進主要包括：首先是把教育合作放在首位。2018年北京市與津冀各地方簽署的教育合作協(xié)議就達到21個，合作項目為30多個。其次是醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)作。其中北京市與河北省的合作是重點推進的領(lǐng)域。目前已經(jīng)開展的有北京一燕達、北京一曹妃甸、北京一張家口、北京一承德、北京一保定等5個重點醫(yī)療合作項目。推進京津冀醫(yī)療機構(gòu)臨床檢驗結(jié)果互認也是重要成果，試點納入互認醫(yī)療機構(gòu)達到132家。再次是文化旅游共同發(fā)展，《京津冀旅游協(xié)同發(fā)展行動計劃（2016-2018年）》的實施，切實推進了京津冀旅游環(huán)線建設(shè)。最后是開展城市與區(qū)域的社會治理協(xié)作，建立三地社保關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)，三地簽訂了《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》。

京津冀協(xié)同發(fā)展初戰(zhàn)告捷，為“十四五”時期推向深入打下了堅實基礎(chǔ)。京津冀協(xié)同發(fā)展率先展示出來的特點是協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的權(quán)威性。首先，習近平總書記親自定調(diào)，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，頂層設(shè)計高端與權(quán)威。其次，中央有關(guān)部門依據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布了《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》，京津冀協(xié)同發(fā)展政策與規(guī)劃體系，從啟動之初就已經(jīng)形成。最后，三個省市分別制定貫徹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的專項規(guī)劃，選擇環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先啟動領(lǐng)域，安排好年度重點項目。這種上下結(jié)合形成戰(zhàn)略與規(guī)劃體系的做法，在我國經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)當中還是首次。

（三）協(xié)同發(fā)展的約束條件

京津冀協(xié)同發(fā)展的顯著特征是縱向比有很大進步。但是，由于過去的5年是經(jīng)濟發(fā)展大變革的5年，南方地區(qū)的發(fā)展十分強勁，京津冀與國內(nèi)發(fā)展領(lǐng)頭羊的長三角和粵港澳大灣區(qū)相比。無論發(fā)展速度還是發(fā)展質(zhì)量，都還有較大差距，協(xié)同發(fā)展的約束條件尚未完全突破。

1.發(fā)展環(huán)境約束。京津冀的發(fā)展環(huán)境總體上是比較好的。但是在以下三個方面仍然存在問題：一是行政管理體制的約束。隨著京津冀發(fā)展，但多年形成的管理機制差異仍然存在。由于各省市財政收支的要求。使區(qū)域利益的分配對于任何一個區(qū)域來說都是十分重要的，完全破除本位主義還需要有管理體系的徹底改變。二是發(fā)展階段的制約。一般判斷。北京已經(jīng)進入了后工業(yè)化發(fā)展階段。天津正在向后工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變，河北還處在工業(yè)化中期階段。處于不同發(fā)展階段的區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)的銜接、產(chǎn)業(yè)鏈配套等方面都會出現(xiàn)斷裂或者縫隙，這種彌合并不是短時間就可以做到的。三是政策實施能力的制約。三省市的地方財政能力，北京最強。天津其次。河北最弱，反映在政策的執(zhí)行上就存在很大差異。例如。同樣是對北部山區(qū)進行生態(tài)補償，河北省給予每一個農(nóng)民的補償比北京市的補償少得多。

2.增長方式約束。增長方式約束主要反映在創(chuàng)新驅(qū)動和要素驅(qū)動的區(qū)別。創(chuàng)新驅(qū)動需要努力破除傳統(tǒng)發(fā)展模式的制約，重點培育區(qū)域發(fā)展新動能，構(gòu)建富有競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。北京的非首都功能疏解，從正面提升了創(chuàng)新驅(qū)動的動力形成.使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的占比不斷提高。天津則處在轉(zhuǎn)型的過程當中，轉(zhuǎn)型結(jié)果還需要觀察。河北的外力作用比較大，輸入型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也具有一定規(guī)模，但到目前為止，還不能完全代替?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)地位。與江蘇、浙江和廣東相比，河北經(jīng)濟增長方式仍然處在傳統(tǒng)方式的轉(zhuǎn)換當中。

用研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出進行對比。2018年全國的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度為2.19%，2019河北省與廣東、江蘇、浙江差距很大（見圖3）。

我們再看與之相關(guān)的專利申請數(shù)量的對比。2018年河北省與其他三個省相比，根本不在一個數(shù)量級上（見圖4）。

很顯然，由于人口紅利的逐漸消失、資本積累速度下降，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的失靈，河北省亟待由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。動能約束不打破。協(xié)同發(fā)展的高質(zhì)量就難以實現(xiàn)。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)約束。京津冀三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自協(xié)同發(fā)展以來有了很大改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化是三個省市的共同趨勢。2019年京津冀區(qū)域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為4.5：28.7：66.8。北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.3：16.2：83.5，天津為1.3：35.2：63.5，河北省為10.0：38.7：51.3。京津冀三省市的第三產(chǎn)業(yè)比重均超過50%?？傮w上看，京津冀地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重比2018年提高5.5個百分點，高于全國平均水平12.9個百分點。

由于京津冀三地的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都已經(jīng)進入到服務(wù)業(yè)占主導(dǎo)地位的階段，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對發(fā)展的約束問題已經(jīng)突破。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對協(xié)同發(fā)展的約束。已經(jīng)從表層向深度轉(zhuǎn)移。從圖5中看到。京津冀地區(qū)在商務(wù)服務(wù)和高技術(shù)服務(wù)業(yè)方面的集聚程度相對較高，制造業(yè)明顯低于全國平均水平。這些都是京津冀優(yōu)勢所在。所以。真正的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度約束。主要反映為工業(yè)結(jié)構(gòu)。

京津冀的工業(yè)主要布局在天津和河北，其中河北省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢的狀況還很明顯（見圖6）。

河北省的優(yōu)勢行業(yè)，仍然是黑色金屬、有色金屬、煤炭、化纖等行業(yè)。這種情況可以從新產(chǎn)品銷售收入來看其行業(yè)創(chuàng)新結(jié)果，從河北與廣東、江蘇、浙江的新產(chǎn)品銷售收入對比看，河北是5 000億元，只有廣東的八分之一，江蘇的六分之一，浙江的四分之一（見圖7）。

北京作為全國和京津冀區(qū)域的研發(fā)中心，是原始創(chuàng)新的發(fā)源地，但新技術(shù)成為新產(chǎn)品需要有一個產(chǎn)業(yè)化的過程。能夠承接新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化工作的區(qū)域，需要在行業(yè)結(jié)構(gòu)上與新產(chǎn)品生產(chǎn)的要求相符合。很顯然，理想的“北京研發(fā)、天津河北中試和產(chǎn)業(yè)化”的模式，還沒有最后形成。

“十四五”時期京津冀協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)鍵在北京、天津、河北省共同構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。只有克服行業(yè)發(fā)展水平的代差，才能夠推進協(xié)同發(fā)展走向新的高度。

二、“十四五”期間協(xié)同發(fā)展的重點任務(wù)

京津冀協(xié)同發(fā)展的深刻含義，關(guān)鍵在“協(xié)同”。區(qū)域協(xié)同就是要共同走向區(qū)域繁榮。根據(jù)當前京津冀協(xié)同發(fā)展推進情況，在加快推進北京非首都功能疏解的同時，還有以下幾項重點任務(wù)：

（一）創(chuàng)新驅(qū)動與區(qū)域發(fā)展新動能培育

雖然京津冀都需要創(chuàng)新驅(qū)動和培育新動能，但當務(wù)之急是河北省如何實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和培育新動能。

北京市作為全國的科技創(chuàng)新中心。科技優(yōu)勢明顯（見圖8）。2017全年專利申請量18.6萬件，比上年增長4.7%：專利授權(quán)量10.7萬件。比上年增長4.5%。其中。發(fā)明專利申請量與授權(quán)量分別為9.9萬件和4.6萬件，分別增長1_8%和11.3%：有效發(fā)明專利20.5萬件。增長26.3%。北京市擁有豐富的科技資源，其中最主要的是人才。一方面北京市有全國乃至亞洲著名的高校以及科研院校，這為科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展直接輸送高素質(zhì)人才，另一方面北京市已經(jīng)形成的高科技產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢也會吸引有科研經(jīng)驗的高素質(zhì)人才聚集于此，并且伴隨著人才而來的就是豐厚的資金和強大的技術(shù)。另外，北京市擁有潛力巨大的市場，包括國內(nèi)市場和國外市場。北京市出口高新技術(shù)產(chǎn)品總值從2000年的226 549萬美元上升至2016年的1 131 875萬美元，表明北京市高新技術(shù)產(chǎn)品的國外市場正在迅速打開。

相比較而言。天津的區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動與新動能培育能力處于中間狀態(tài)，經(jīng)過經(jīng)濟的“擠水分”之后，觸底反彈比較明顯。河北省的區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動與新動能培育能力還是令人堪憂的.高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重，一般年份低于15%，而區(qū)域經(jīng)濟增長中的鋼鐵產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重仍然較大，反映出的問題是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心支撐能力不足。

“十四五”期間區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展取決于區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動能力的變化。在我國經(jīng)濟面臨人口紅利消失和要素投入已經(jīng)觸碰到“天花板”的情形下。培育創(chuàng)新驅(qū)動能力就顯得十分關(guān)鍵。培育新動能對于京津冀三地有著不同的任務(wù)：北京要鞏固創(chuàng)新中心的地位，充分發(fā)揮全國科技能力最強、科研機構(gòu)最多、科技人才最聚集的優(yōu)勢，以科技產(chǎn)業(yè)帶動城市經(jīng)濟發(fā)展。天津作為北方重要的制造業(yè)中心，提升科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重，鞏固天津北方科技產(chǎn)業(yè)制造中心的地位。河北省創(chuàng)新驅(qū)動和培育新動能的實施路徑，一是要加快雄安新區(qū)建設(shè)，按照雄安新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，形成原始創(chuàng)新的能力;二是要在石家莊、唐山、保定、邯鄲、廊坊等主要城市加快培育具有競爭力的創(chuàng)新主體，一方面要加快引進高校和科研機構(gòu)，另一方面要與北京、天津形成與產(chǎn)學研的有效對接，使技術(shù)轉(zhuǎn)移的通道順暢起來：三是加強產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展，河北與北京、特別是與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作要大大加強。

（二）加快重點新增長極的培育與強化

京津冀重點新增長極主要是三個：雄安新區(qū)、北京城市副中心和天津濱海新區(qū)。這些增長極都需要形成在京津冀整個區(qū)域和跨省市的區(qū)域發(fā)展的帶動引領(lǐng)作用。

1.雄安新區(qū)。雄安新區(qū)經(jīng)過3年多的規(guī)劃、前期準備和啟動階段，已經(jīng)進入全面建設(shè)階段?！笆奈濉逼陂g雄安新區(qū)的發(fā)展目標。一是以建設(shè)高新技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化中心，建設(shè)京津冀世界級城市群中的重要一極。二是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和綠色建筑，率先建成優(yōu)美生態(tài)新城。三是建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，縮小河北與京津之間的發(fā)展差距。

“十四五”時期，首先還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施的推進，然后是城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展.到“十四五”末期.基本具備城市發(fā)展的初步規(guī)模。交通基礎(chǔ)設(shè)施方面。雄安新區(qū)規(guī)劃了“四縱三橫”區(qū)域高速路網(wǎng)。京德高速河北段進入建設(shè)高峰期，在關(guān)鍵的橋梁建設(shè)中取得階段性突破。榮烏高速公路新線2019年底實現(xiàn)主體工程完工。雄安至北京大興國際機場快線（R1線）已經(jīng)具備了建設(shè)條件。是“十四五”時期的重點建設(shè)工程：京雄城際鐵路（河北段）全線鋪軌完成，2020年底將開通運營，“十四五”時期成為京雄之間的主要聯(lián)系通道。此外.雄安新區(qū)至忻州高速鐵路環(huán)評已經(jīng)公示，“十四五”期間也將成為重點建設(shè)項目。

伴隨城市建設(shè)的鋪開，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為“十四五”期間雄安新區(qū)面臨的最主要的任務(wù)。毫無疑問?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》中關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容是“高、大、上”的。首先，高端制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、5G率先大規(guī)模商用及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)等。規(guī)劃強調(diào)開展應(yīng)用基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化。突破產(chǎn)業(yè)化瓶頸，培育產(chǎn)業(yè)新增長點。其次，高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)包括發(fā)展國際金融、科創(chuàng)和商務(wù)服務(wù)，促進智慧物流、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、數(shù)字規(guī)劃、數(shù)字創(chuàng)意、智慧教育、智慧醫(yī)療等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，集聚銀行、證券、信托、保險、租賃等金融業(yè)態(tài)。最后，綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)包括建設(shè)國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心，發(fā)展以生物育種為主體的現(xiàn)代生物科技農(nóng)業(yè)，推動苗木、花卉的育種和栽培研發(fā)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園區(qū)。

規(guī)劃是長期的目標。在具體實施中要對這些規(guī)劃產(chǎn)業(yè)進行篩選，借鑒日本東京產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，一個城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)限制在4個以下，其他都是附屬產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。因此，雄安新區(qū)對產(chǎn)業(yè)進行進一步的篩選也是有必要的。

2.北京城市副中心。北京城市副中心的建設(shè)與發(fā)展.初期主要是承接北京城市中心區(qū)的各類功能，包括政府的行政管理功能，分解部分北京與華北、東北地區(qū)的聯(lián)系功能并吸引中心城區(qū)的總經(jīng)濟等前來落戶;中期是發(fā)展壯大、真正的城市副中心形成時期。包括與周邊“北三縣”形成中心-外圍關(guān)系;遠期要成為京津冀協(xié)同發(fā)展的副中心。與冀東冀北形成一個整體，成為帶動?xùn)|北地區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展的樞紐。當前，北京市政府領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)已遷入副中心，城市副中心的行政中心功能開始發(fā)揮。伴隨交通路網(wǎng)的快速完善，搭建出立體化交通服務(wù)系統(tǒng)之后。中心城區(qū)與副中心之間的交通狀況將大為改善，城市副中心的區(qū)位優(yōu)勢也將進一步凸顯：1小時直達雄安新區(qū)、天津、唐山，35分鐘直達北京大興國際機場，15分鐘直達北京首都國際機場。

“十四五”時期的建設(shè)任務(wù)：一是加快建設(shè)商務(wù)中心。規(guī)劃的運河商務(wù)區(qū)占地面積17.5平方千米，將成為是北京商務(wù)服務(wù)的綜合功能區(qū)，金融產(chǎn)業(yè)主要的后臺服務(wù)區(qū)之一，將在金融創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、高端商務(wù)服務(wù)等方面發(fā)揮作用。二是文化旅游中心建設(shè)。目前環(huán)球影視城項目正在建設(shè)當中。預(yù)計2021年后每年可接待游客3 000萬人，同時將促進文學作品、電影電視劇、動漫卡通等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的催化。三是市民消費中心的建設(shè)，酒店、商業(yè)中心、購物廣場等，都將逐步形成規(guī)模。

3.天津濱海新區(qū)。天津濱海新區(qū)是我國改革開放之后建設(shè)的一個產(chǎn)業(yè)新城。2017年濱海新區(qū)GDP為7 053.24億元。增長率為6%，是天津市GDP總量的37.93%，人均GDP為236 352.8元。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2017年濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為第三產(chǎn)業(yè)占比超過50%的現(xiàn)代服務(wù)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。達到50.04%，第二產(chǎn)業(yè)為48.8%，第一產(chǎn)業(yè)為0.16%。

“十四五”時期濱海新區(qū)的發(fā)展方向與發(fā)展模式都面臨轉(zhuǎn)型問題。作為深圳、浦東之后的國家級新區(qū)，發(fā)展初期提升經(jīng)濟總量，發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和原材料工業(yè)。而發(fā)展到一定階段后，要向成熟的產(chǎn)業(yè)新城轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)宜居。作為產(chǎn)業(yè)新城，城市核心競爭力是制造業(yè)，這在任何時候都不應(yīng)偏離。但孤立發(fā)展制造業(yè)會遇到結(jié)構(gòu)性瓶頸。加快生產(chǎn)服務(wù)業(yè)配套就成為當務(wù)之急。金融、航運、研發(fā)中心等，都需要同步發(fā)展，同步向前。當然，一個生產(chǎn)型區(qū)域發(fā)展配套服務(wù)業(yè)，不同于消費型城市，需要發(fā)展適度，盡量降低商務(wù)成本。

在發(fā)展動力轉(zhuǎn)換方面。由于之前一段時期。濱海新區(qū)屬于初創(chuàng)和“造城”階段，可以說是依靠全國和世界資本的快速堆積完成的，大部分屬于出口加工業(yè).這種發(fā)展模式是在大規(guī)模引進資本投資的背景下實現(xiàn)的。當前中美貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)對我國各省市產(chǎn)生了影響。濱海新區(qū)是對貿(mào)易和海外市場依賴度很高的區(qū)域，不轉(zhuǎn)化發(fā)展動力是不可能走出當前大環(huán)境的影響。伴隨國內(nèi)大循環(huán)的啟動。轉(zhuǎn)變?yōu)I海新區(qū)發(fā)展方式和發(fā)展動力，必須要盡快實現(xiàn)。當然，濱海新區(qū)的優(yōu)勢依然突出，在國際國內(nèi)雙循環(huán)的過程中，天津面向國際的現(xiàn)代制造業(yè)優(yōu)勢，將會發(fā)揮重要的作用。

（三）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)升級的目標是通過技術(shù)、管理模式等多維度創(chuàng)新，推動科技核心區(qū)的不斷發(fā)展與壯大，再依靠技術(shù)擴散與輻射帶動作用，促進整個京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)高級化。即高新科技產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。京津冀的產(chǎn)業(yè)升級是協(xié)同發(fā)展要繼續(xù)完成的重點任務(wù)。

1.以實體經(jīng)濟為核心。以實體經(jīng)濟為核心，要求把生產(chǎn)要素、資源的重心更多地投入到實體經(jīng)濟上，通過不斷創(chuàng)新和產(chǎn)品升級促進實體經(jīng)濟發(fā)展。以天津為例，2017年天津經(jīng)濟增速在全國排最后幾位，主要原因還是實體經(jīng)濟出現(xiàn)了問題。天津市主要的增長動力來自于濱海新區(qū)。但2017年濱海新區(qū)經(jīng)濟乏力，地方投資低迷，固定資產(chǎn)投資增速為0.5%（不含農(nóng)戶），其中中央項目投資483.4億元，同比增長26.1%，地方項目投資10 791.29億元，同比下降0.5%。由此，把投資重心持續(xù)聚焦在生產(chǎn)性部門，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度尤為重要。

2.推動制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。京津冀產(chǎn)業(yè)升級是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化。以完善與延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造產(chǎn)業(yè)集群為切入點，主動謀劃、促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。其中推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一條重要途徑。以河北為例，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般集中在制造業(yè)的轉(zhuǎn)移。當前的問題是。北京早已經(jīng)成為服務(wù)型經(jīng)濟，能夠向河北轉(zhuǎn)移的制造業(yè)已經(jīng)很少;天津制造業(yè)發(fā)達，但天津與河北制造業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同，研究表明，2018年以來天津與河北的經(jīng)濟聯(lián)系略有下降。

3.強化核心項目支撐。京津冀產(chǎn)業(yè)升級應(yīng)當對于核心項目的建設(shè)給予高度重視。集中優(yōu)勢資源，創(chuàng)造條件，爭取重大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重大項目。同時，發(fā)揮大項目的帶動作用，對該產(chǎn)業(yè)在本地的發(fā)展路徑做出預(yù)判，明確發(fā)展目標、發(fā)展思路、重點發(fā)展領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)促進政策措施，分析行業(yè)的價值鏈構(gòu)成，盡快完善配套環(huán)境，使京津冀產(chǎn)業(yè)升級盡快走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

4.以生態(tài)經(jīng)濟統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)升級。京津冀地區(qū)在加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級的同時.充分發(fā)揮綜合優(yōu)勢，加快推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。大力發(fā)展生態(tài)型制造業(yè)。這就要求堅持向集約型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在減量上降低資源消耗，構(gòu)建循環(huán)鏈條。加快再生資源轉(zhuǎn)化，努力探索一條資源利用最優(yōu)化、環(huán)境污染最小化、經(jīng)濟效益最大化的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展之路。

（四）建設(shè)世界級城市群

京津冀城市群如何發(fā)展成為世界級城市群，是“十四五”期間的核心任務(wù)。京津冀城市群在經(jīng)濟規(guī)模上已經(jīng)具有世界級體量，在基本要素的擁有上，也已經(jīng)具備了世界級城市群的素質(zhì)（見表2）。目前差距首先是在經(jīng)濟水平上，2017年總量已達1.1萬億美元，人均為1萬美元，與日本的東京都市圈、美國的北大西洋城市群的5萬多美元相比，差距很大。其次是在功能發(fā)揮與經(jīng)濟效益上，不僅與國外世界級城市群存在很大差距，而且與國內(nèi)的長三角城市群相比也存在不小差距。

京津冀建設(shè)世界級城市群是協(xié)同發(fā)展的最終目標和根本性任務(wù)。2017年，我國三大城市群中京津冀的北京、天津，長三角的上海、蘇州、杭州、南京、無錫，珠三角的深圳、廣州共同躋身我國城市經(jīng)濟總量萬億元俱樂部;京津冀在城市群規(guī)模和特大城市培育方面都具有良好的基礎(chǔ)，就城市體系而言，京津冀城市群除北京、天津兩個超大城市之外，唐山、石家莊為二級城市（經(jīng)濟總量超過5 000億元，人口超過500萬），邯鄲、邢臺、保定、廊坊則成為三級城市（經(jīng)濟總量超過2000億元.人口超過200萬）。這一水平與長三角的滬蘇一杭寧錫一甬通合常、珠三角的穗深—佛莞一惠中茂湛珠的層次結(jié)構(gòu)基本相當。

京津冀城市群“十四五”期間建設(shè)的主要任務(wù)有：一是依托大國經(jīng)濟，推進經(jīng)濟增長和輻射中心建設(shè);二是依托首都優(yōu)勢，推進國家文化中心建設(shè);三是依托科技教育資源優(yōu)勢，推進全球科技創(chuàng)新中心建設(shè)。京津冀世界級城市群的建設(shè)不僅關(guān)乎京津冀城市群的繁榮。還是對北方經(jīng)濟形成了一個強大而系統(tǒng)的支撐帶，避免經(jīng)濟重心的南移，以平衡南北方發(fā)展態(tài)勢。

（五）推進公共服務(wù)一體化

京津冀協(xié)同發(fā)展重要任務(wù)之一是進一步推進京津冀公共服務(wù)一體化，這是協(xié)同發(fā)展當中最復(fù)雜、任務(wù)量最大、最需要持久努力的任務(wù)。當前，京津冀地區(qū)公共服務(wù)一體化包括勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險、公共文化體育5個方面。這些方面基本實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和共建共享，以保證區(qū)域內(nèi)勞動力無障礙流動。

“十四五”期間要解決的問題是：京津冀公共服務(wù)的標準不統(tǒng)一、行政區(qū)劃壁壘、財力帶來的水平差異等。公共服務(wù)標準不統(tǒng)一體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)上。醫(yī)療保險能夠報銷的藥品種類在北京、天津和河北呈現(xiàn)一定的差異;行政區(qū)劃壁壘表現(xiàn)在養(yǎng)老保險跨區(qū)域結(jié)算的困難;財力帶來的水平差異表現(xiàn)在2015年京津冀三地城鎮(zhèn)居民最低生活保障服務(wù)標準的差距是1.58：1.57：1。農(nóng)民最低保障標準的差距是3.4：2.6：1。所以，京津冀公共服務(wù)一體化的發(fā)展方向，一是加快跨城鄉(xiāng)和區(qū)域的差別性標準和政策改革。健全相關(guān)制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域互認的公共服務(wù)體系和標準。二是加強區(qū)域合作中的機制建設(shè)。包括形成合理的教育資源配置機制，建立京津冀統(tǒng)一藥品供應(yīng)和安全保障機制，完善社會保險跨省區(qū)轉(zhuǎn)移續(xù)接機制。

三、未來展望

京津冀協(xié)同發(fā)展作為“十四五”時期國家的重大戰(zhàn)略，在現(xiàn)有成效的基礎(chǔ)上向縱深推進。要靠區(qū)域經(jīng)濟政策體系為其保駕護航。這就包括從政策導(dǎo)向到政策設(shè)計、政策實施等多個環(huán)節(jié)都需要有一整套的評估和反饋機制。未來，京津冀協(xié)同發(fā)展需要在以下三個方面提出新的政策或者實施方案。

（一）城市更新問題

京津冀協(xié)同發(fā)展在疏解北京非首都功能的帶動下，城市發(fā)展質(zhì)量普遍在提高，城市集聚形態(tài)和城市職能演變都在持續(xù)進行?！笆奈濉逼陂g，京津冀全域的城市更新應(yīng)當提到日程上來。當前。北京城市單中心模式已在同類城市發(fā)展中滯后，“大城市病”在城市無序蔓延中積重難返，職住不平衡、產(chǎn)城不融合矛盾極其突出。北京城市副中心的建設(shè)是城市更新的一個重要的途徑：形成一個主中心和一個副中心的城市運轉(zhuǎn)模式，下一步，配合“微中心”的建設(shè)，包括特色小鎮(zhèn)、花園型總部、衛(wèi)星城、產(chǎn)城融合型園區(qū)等等，將構(gòu)建首都區(qū)域內(nèi)的優(yōu)良的空間布局體系。京津冀城市都存在一個城市更新的問題，一是城市空間格局的優(yōu)化，二是城市內(nèi)部分區(qū)職能的優(yōu)化。三是城市老舊小區(qū)的改造與更新.四是城市道路交通問題的解決。

（二）高端人才問題

“十四五”時期我國經(jīng)濟進入到高質(zhì)量發(fā)展階段。啟動內(nèi)需、形成國內(nèi)大循環(huán)，新的發(fā)展任務(wù)已經(jīng)擺在面前。在這樣的形勢下，人力資源的攏聚就顯得更加重要。過去的5年，京津冀與長三角和粵港澳相比，人力資源總量沒有大的增長，吸引高端人才有較大差距。從北京市來看，功能疏解帶動人口疏解的效果并不好，總?cè)丝跍p少幾萬人。也只有象征性的意義。所以，建議重新考量人口疏解的辦法，設(shè)定人口微量增長的目標，增加高端人才、海外歸國人員、碩士博士畢業(yè)生的進京指標。從天津市來看，城市的知名度和吸引力都是很好的。要把握好吸引人才的度，要向科技創(chuàng)新型人才傾斜。從河北省來看，雄安新區(qū)未來對人才的吸引是可以期待的，石家莊、唐山等大城市也有很大的吸引力。

（三）生態(tài)補償問題

京津冀生態(tài)補償機制設(shè)計已經(jīng)討論了很多年，但進展不快。在“十一五”期間，北京與河北省張家口地區(qū)就水資源的有償使用形成過“稻改旱”的補償協(xié)議，成為生態(tài)環(huán)境補償?shù)囊粋€典范。這種辦法鮮有復(fù)制的樣板出現(xiàn)。這也可能就是一個不可復(fù)制的個案?！笆奈濉睍r期推進生態(tài)補償，應(yīng)當是國家對華北北部生態(tài)地區(qū)進行補償。包括中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付。地區(qū)之間的生態(tài)補償?shù)?。由于行政區(qū)域的限制，地區(qū)對地區(qū)的直接補償支付比較困難，設(shè)立生態(tài)補償政府基金、社會和企業(yè)基金是可供選擇的模式之一。