吳海紅 吳安戚

摘要：“責(zé)任甩鍋”是當(dāng)前官僚主義和形式主義的一種突出表現(xiàn)，也是加重基層負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要因素。“責(zé)任甩鍋”的顯見危害在于弱化基層治理效力、催生痕跡主義和削弱基層的自主性和服務(wù)功能?！柏?zé)任甩鍋”之所以會(huì)發(fā)生，是在全面問責(zé)體制下的一種避責(zé)策略，而“責(zé)任甩鍋”之所以能發(fā)生，是對屬地原則的濫用。解決“責(zé)任甩鍋”，從理念上回歸治理本源，根本在于發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)的作風(fēng);要突出干部的責(zé)任倫理，以及堅(jiān)持監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的理念;從秩序上理順權(quán)責(zé)關(guān)系，為任務(wù)下沉配備資源和設(shè)置門檻，以及建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制;從技術(shù)上發(fā)揮“智治”作用，通過信息技術(shù)手段的應(yīng)用讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“干部跑路”。

關(guān)鍵詞：基層減負(fù);責(zé)任甩鍋;權(quán)責(zé)對等

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0050-007

形式主義、官僚主義是當(dāng)前作風(fēng)建設(shè)中的突出問題，阻礙黨的決策部署有效落實(shí)，無形中侵蝕和消解政權(quán)的合法性，因而被視為黨執(zhí)政的“大敵”。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時(shí)間和精力抓落實(shí)。在2019年“基層減負(fù)年”取得顯著成效的基礎(chǔ)上，2020年4月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》（以下簡稱《通知》），進(jìn)一步推動(dòng)基層減負(fù)的深化拓展，貫徹落實(shí)好《通知》要求必將有助于基層從束縛手腳的無謂事務(wù)中解脫出來，從而以更好的作風(fēng)和狀態(tài)投入到統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上來。通過訪談基層干部了解到，為基層減負(fù)必須持續(xù)關(guān)注和解決深深困擾基層的“責(zé)任甩鍋”問題。本文將圍繞“責(zé)任甩鍋”是怎么運(yùn)作，有哪些危害，產(chǎn)生的根源是什么，如何才能有效解決等問題展開討論。

一、“責(zé)任甩鍋”的表現(xiàn)形式及其負(fù)面效應(yīng)

“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象由來已久。早在1953年，毛澤東在《堅(jiān)決制止濫發(fā)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》中指出：“縣以上黨、政、民各級機(jī)關(guān)所發(fā)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，在農(nóng)村中已泛濫成災(zāi)，達(dá)到了完全不能容忍的程度”。1980年鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中批判：“有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮。”“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象久治不愈，表明這一問題具有頑固性和復(fù)雜性。當(dāng)然，“責(zé)任甩鍋”在不同時(shí)期具有不同的表現(xiàn)形式，以及與之相伴的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，從“責(zé)任甩鍋”的類型來看，既有自上而下層層簽責(zé)任狀、搞“一票否決”的下移式“甩鍋”，也有自下而上遇事層層請示匯報(bào)的上推式“甩鍋”，還有橫向部門之間互相推諉扯皮的“踢皮球”式“甩鍋”。本文主要聚焦基層減負(fù)視角下的“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象分析，因而著重探討責(zé)任下移式“甩鍋”。它的主要表現(xiàn)形式和負(fù)面效應(yīng)有以下方面：

（一）“責(zé)任狀”過多，弱化基層治理效力

責(zé)任制是現(xiàn)代公共管理中的一個(gè)基本概念，其核心理念是權(quán)責(zé)對等，即有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任。然而，一段時(shí)間以來，一些上級部門和單位權(quán)責(zé)理念錯(cuò)位，把手中的權(quán)力當(dāng)作“指揮權(quán)”，把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任當(dāng)作“包袱”，通過簽“責(zé)任狀”的方式，把自己份內(nèi)工作和職責(zé)，以行政發(fā)包的方式“甩”給基層?；鶎映袚?dān)的這類事項(xiàng)甚至超過自身本職工作。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年半的時(shí)間內(nèi)認(rèn)領(lǐng)各類《責(zé)任書》《任務(wù)告知書》共42份，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)的有20項(xiàng)，剩余22項(xiàng)任務(wù)，都是各單位和部門“下放”的任務(wù)。筆者訪談的一位村委會(huì)書記說，每年要簽十幾份責(zé)任狀，壓力大到晚上睡不著。“基層是個(gè)筐，啥都往里裝”。上級把“責(zé)任狀”當(dāng)“免責(zé)單”，基層難以招架，形式主義應(yīng)對，導(dǎo)致的后果就是執(zhí)行效果大打折扣。

一是選擇性執(zhí)行。對于基層來說，“上面千條線、下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”的漏斗式管理模式，任務(wù)最后都下沉到基層，基層兜不住，只能選擇性執(zhí)行來應(yīng)對。對于那些與基層利害攸關(guān)的問題，如“脫貧攻堅(jiān)”“社會(huì)維穩(wěn)”等政治任務(wù)、“一票否決”類的“硬指標(biāo)”，基層高度重視，會(huì)調(diào)動(dòng)各種資源、投入大量精力去完成。但是一些職能部門雖然以“責(zé)任狀”的方式將任務(wù)下達(dá)給基層單位，對基層單位卻并不具有強(qiáng)制力。如區(qū)、縣級職能部門與街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在級別上屬于同級，因此，對于這些部門下達(dá)的“軟指標(biāo)”，基層單位可以不用非常賣力地執(zhí)行，能應(yīng)付過去即可。

二是流于形式執(zhí)行。職能部門承擔(dān)的工作往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性和需要相應(yīng)執(zhí)法權(quán)力支撐，而基層單位相對綜合性較強(qiáng)，對于職能部門下派的任務(wù)缺乏相關(guān)專業(yè)能力和執(zhí)法權(quán)力，基層單位實(shí)際上是負(fù)不了責(zé)，監(jiān)督管理往往流于形式。比如居委會(huì)需要檢查居民小區(qū)的消防設(shè)施、商鋪的安全隱患、食品安全等專業(yè)問題，因?yàn)闆]有相關(guān)知識儲備、專業(yè)檢查設(shè)備以及執(zhí)法權(quán)力，只能是面上檢查、巡視，長期留有工作的盲點(diǎn)和短板。

如果說形式主義、官僚主義是“阻礙黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)的大敵”，那么“責(zé)任狀”泛濫就是政策執(zhí)行走樣、基層治理失誤的“大害”。

（二）督查檢查考核評比頻繁，催生痕跡主義

與簽責(zé)任狀相配套的是督查檢查考核評比倒逼工作進(jìn)度。而一些監(jiān)督檢查考核評比流于形式，重形式大于重內(nèi)涵，看硬件多于看成效，也催生了一些形式主義的流行?！昂圹E管理”變“痕跡主義”就是最為典型現(xiàn)象。“基層承受的上級壓力越大，其痕跡主義的現(xiàn)象就越突出。”為了應(yīng)對上級的檢查考核，基層干部耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力用于填寫表格、制作臺賬、拍照打卡等“留痕”工作。一位居委會(huì)書記給我們列了2019年他們做的臺賬目錄，至少有32種之多，除了組織、紀(jì)律、宣傳等日常工作臺賬，還涉及到安全生產(chǎn)、安全消防、市場監(jiān)督、城建中心、經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境衛(wèi)生等多個(gè)職能部門的臺賬。

“痕跡管理”本身在科層制的運(yùn)作中具有積極作用，可以借助文字、圖片、視頻等可視化載體，呈現(xiàn)對上級決策部署的落實(shí)情況，減少或避免由于信息不對稱而造成的決策部署落實(shí)打折扣、變通等問題。實(shí)踐證明，適度、科學(xué)的痕跡管理有助于提高基層治理效率。然而，痕跡管理本身只是證明工作成效的一種手段，通過這種手段實(shí)現(xiàn)治理的“實(shí)績”才是最終目的。但是在基層治理實(shí)踐中，層層檢查考核評比，且往往“以痕跡論英雄”“以臺賬打擂臺”，基層不得不在“留痕”上大做文章，不停地留痕造痕，迎接檢查考核評比。一些留痕工作還要重復(fù)去做。然而，事實(shí)證明，臺賬做得好看并不代表工作就做得好。過度留痕嚴(yán)重背離了痕跡管理的初衷，留“痕”不留“心”，留“跡”不留“績”，工具理性替代了價(jià)值理性。痕跡主義盛行，“既不利于集中精力抓落實(shí)，也助長了形式主義、官僚主義，損害當(dāng)前干群關(guān)系”。

（三）問責(zé)壓力削弱基層的自主性和服務(wù)功能

如果說“責(zé)任狀”是“責(zé)任甩鍋”的載體，督查檢查是“責(zé)任甩鍋”的手段，那么問責(zé)就是“責(zé)任甩鍋”的殺手锏。精準(zhǔn)的問責(zé)是倒逼責(zé)任主體履職的必要舉措，但是如果簡單泛化地把問責(zé)作為推動(dòng)工作的一種工具，基層就會(huì)因?yàn)槌惺芫薮蟮膲毫Χ呌诒Ｊ亍Ｓ捎谇ь^萬緒的工作最后都落在了基層，基層很容易成為問責(zé)的主要對象，當(dāng)面臨較大問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基層就會(huì)出現(xiàn)退縮、消極回避等行為，最終影響基層干部的積極性、創(chuàng)造性和自主性。一些干部出于“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的心理，明哲保身，怯于擔(dān)當(dāng)。按部就班辦事，被動(dòng)應(yīng)對上級要求會(huì)更加安全，科層制僵化刻板的運(yùn)作特點(diǎn)更為突出。

此外，基層屬于“夾心層”，處于“上擠下壓”境地。既要面對上面的督查考核問責(zé)，還要面對群眾的各種訴求。應(yīng)對上面的任務(wù)多，服務(wù)群眾的精力和時(shí)間就會(huì)被擠兌。訪談中，很多基層干部表示最大的感受是不僅身累，心更累。一位社區(qū)干部告訴筆者，為了應(yīng)對上面的各種任務(wù)，在電腦、手機(jī)或者去街道開會(huì)占據(jù)的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于與居民群眾接觸的時(shí)間，僅工作微信群就有40多個(gè)，38個(gè)是對上級部門的。有一位居民區(qū)黨支部書記被居民投訴，投訴的原因是每次來居委會(huì)辦事，都被告知“書記去街道開會(huì)了”，這位居民區(qū)黨支部書記因此被居民稱為“會(huì)議書記”。有學(xué)者提出“緣情治理”命題，認(rèn)為“情感成為穩(wěn)定公共秩序、達(dá)成治理目標(biāo)的基礎(chǔ)性要件，同時(shí)政治生活的目標(biāo)之一便是通過情感締造國家基層的治理秩序，建構(gòu)并汲取基層社會(huì)的合法性資源。”由于與群眾的距離最近，情感因素在基層治理中的作用更為突出。因此，“串百家門，知百家情，解百家愁，暖百家心”成為基層治理中經(jīng)典模式。但是由于任務(wù)下沉和問責(zé)壓力，基層在迎合上面的偏好上花費(fèi)過多精力，不僅疏遠(yuǎn)了與群眾的距離，也導(dǎo)致本身服務(wù)群眾的功能弱化。

二、“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象的生成原因

（一）全面問責(zé)體制下的“避責(zé)”策略

“責(zé)任甩鍋”實(shí)質(zhì)是“避責(zé)”。逃避責(zé)任，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是人的本能。任何時(shí)代、任何制度下，這種現(xiàn)象都會(huì)存在。但是當(dāng)“避責(zé)”現(xiàn)象蔓延，甚至是泛濫時(shí)，我們就需要理性審視，尤其是放在時(shí)代大背景下考察，更能發(fā)掘其背后的深層原因。有學(xué)者提出，政府行為從積極作為到避責(zé)不為轉(zhuǎn)變，其背景是從“壓力型體制”向“全面問責(zé)型體制”的轉(zhuǎn)變。這為我們分析“責(zé)任甩鍋”提供了參考。

“壓力型體制”概念是上個(gè)世紀(jì)90年代由中央編譯局榮敬本教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組提出來的，其定義為：“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)體系”。這一概念比較形象生動(dòng)地描述了上個(gè)世紀(jì)90年代以來，中國地方和基層政府運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理。在“壓力型體制”下，一切以GDP為核心，上下級政府之間圍繞GDP設(shè)定目標(biāo)和分配任務(wù)，考核基本也是唯GDP論英雄，官員的晉升機(jī)會(huì)與GDP任務(wù)完成情況緊密掛鉤。因此，地方官員熱衷于提高GDP和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名，以獲得晉升的資本。“壓力型體制”具有很強(qiáng)的正向激勵(lì)作用，其正向結(jié)果是極大激發(fā)了干部干事的積極性，干部總體上敢作為、愿作為;當(dāng)然，其負(fù)向結(jié)果可能導(dǎo)致亂作為、假作為。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從追求速度轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，新發(fā)展理念更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，不再唯政績和GDP。過去為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以不惜犧牲環(huán)境、忽視民眾訴求，甚至一邊發(fā)展一邊腐敗，這樣的粗放式發(fā)展方式被糾正。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境保護(hù)、社會(huì)進(jìn)步、民生改善、政治清廉等都納入了干部的考核評價(jià)體系。尤其是進(jìn)入全面從嚴(yán)治黨時(shí)代，以問責(zé)壓實(shí)責(zé)任，倒逼干部多方位擔(dān)當(dāng)履責(zé)，地方政府和基層干部的問責(zé)壓力越來越大。2016年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）標(biāo)志全面問責(zé)制的形成，尤其是這部條例的頒布，把過去以行政問責(zé)為主，上升到了以政治問責(zé)為主，更加突出了問責(zé)的政治性和全局性。《問責(zé)條例》雖然是從治黨的角度設(shè)計(jì)，但是作為執(zhí)政黨的問責(zé)制度，實(shí)際包含了與執(zhí)政相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域。例如《問責(zé)條例》關(guān)于第一種問責(zé)情形的規(guī)定為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實(shí)，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，或者在處置本地區(qū)本部門本單位發(fā)生的重大問題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的”。這里就涵蓋了五大建設(shè)的全部領(lǐng)域。2019年修訂后的《問責(zé)條例》把原來的六種問責(zé)情形進(jìn)一步擴(kuò)大到了十一種，其中增加了履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力和涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為等，更加突出了問責(zé)的全面性。

與壓力型體制的正向激勵(lì)作用相比，全面問責(zé)體制更加突顯負(fù)向激勵(lì)作用，官員從過去單一的GDP領(lǐng)域被“一票否決”，擴(kuò)散到更多領(lǐng)域被“一票否決”的可能性。隨著社會(huì)治理任務(wù)越來越繁重，一些職能部門也面臨人少活多壓力大的窘境。以地方環(huán)保部門為例，我們在訪談中了解到，環(huán)保部門不僅承擔(dān)著環(huán)保的職責(zé)，還有大量與環(huán)保有關(guān)的信訪維穩(wěn)任務(wù)。環(huán)保屬于熱點(diǎn)問題，有信必查，對于信訪滿意率有嚴(yán)格考核，一些地方環(huán)保部門80%的精力用在信訪上。信訪維穩(wěn)牽涉精力多了，環(huán)保的日常工作更是難以顧及?！爱?dāng)問責(zé)力度加大時(shí)，官員出于個(gè)人的成本——收益計(jì)算，會(huì)將規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)作為最佳策略選擇?！痹谌肆Σ蛔愫蛦栘?zé)的雙重壓力下，上級有關(guān)職能部門往往通過自上而下考核檢查監(jiān)督的方式把任務(wù)壓下去，一方面用以規(guī)避責(zé)任、分解壓力，另一方面也以此證明自己工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。

（二）屬地管理原則的濫用

“責(zé)任甩鍋”之所以發(fā)生，屬地管理為其提供了實(shí)現(xiàn)途徑。所謂屬地管理就是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”。通俗地講就是“誰的地盤誰負(fù)責(zé)”。與屬地管理對應(yīng)的是垂直管理，即從中央到基層由職能相近的業(yè)務(wù)部門或職能部門自上而下進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理制度。屬地管理是以地域劃分的橫向“塊塊”之間的關(guān)系，垂直管理則是以職能劃分的縱向“條條”之間的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中“條塊”縱橫交錯(cuò)，構(gòu)成了全覆蓋的管理模式。在“條”“塊”關(guān)系上，主要遵循“條塊結(jié)合、以塊為主”的模式，即更加側(cè)重屬地管理。這種模式原本是為了發(fā)揮地方政府和基層組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、動(dòng)員能力、人情資源和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題等方面的優(yōu)勢，把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。但是在現(xiàn)實(shí)操作中，屬地管理被過度依賴，往往成為一些職能部門不負(fù)責(zé)、不擔(dān)當(dāng)?shù)摹皳跫啤薄?/p>

“屬地管理”為一些職能部門“甩鍋”提供了堂而皇之的理由，卻混淆了職責(zé)界限，職能部門變成領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督的主體，基層則成了考核、問責(zé)、施壓的對象。以居委會(huì)為例，《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法（2018修正）》規(guī)定，“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其職能之一是“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”。雖然法律規(guī)定居委會(huì)是協(xié)助政府部門，但是現(xiàn)實(shí)情況是一些職能部門習(xí)慣把居委會(huì)作為下屬單位布置任務(wù)，居委會(huì)從“協(xié)助主體”變成“責(zé)任主體”，從“配角”變成“主角”。比如拆違，居委會(huì)既不是行政主體，也沒有執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當(dāng)是配合有關(guān)部門做協(xié)調(diào)工作，但是現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)往往沖在拆違最前面，拆違工作做不好，還會(huì)面臨問責(zé)。屬地原則讓基層反“客”為“主”。有基層干部形象地把一些職能部門稱為“文件中轉(zhuǎn)站”“抄水表的”。有居委會(huì)書記說：“人們稱我們叫‘小巷總理，其實(shí)這個(gè)說法名不符實(shí)，‘總理應(yīng)該是權(quán)責(zé)對等吧？可我們只有責(zé)任，沒有權(quán)力?！睓?quán)責(zé)不清是基層面臨的最大困惑。

三、治理“責(zé)任甩鍋”的三重緯度

我們認(rèn)為討論基層減負(fù)，解決“責(zé)任甩鍋”難題，既需要從理念上審視，也需要從體制上梳理，還需要技術(shù)手段的應(yīng)用。

（一）理念：回歸治理本源

1.根本在于實(shí)事求是。在訪談中一些基層干部表示為基層減負(fù)不是減少基層的職責(zé)，而是減去由于錯(cuò)誤的工作方式和工作導(dǎo)向帶來的不必要負(fù)擔(dān)?；鶎迂?fù)擔(dān)本質(zhì)是由于脫離實(shí)際、不求實(shí)效的工作作風(fēng)而產(chǎn)生的。習(xí)近平曾批判過形式主義和官僚主義：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。官僚主義實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際?！毙问街髁x、官僚主義本質(zhì)都是反科學(xué)、反馬克思主義的思想方法和工作作風(fēng)。因此，力戒形式主義、官僚主義，必須回歸實(shí)事求是的思想路線和工作方法，大力弘揚(yáng)真抓實(shí)干的作風(fēng)，力戒“虛”和“假”，不圖虛名、不務(wù)虛功，真正把心思用在干實(shí)事上。在考核機(jī)制上，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，把問題有沒有解決、群眾如何評價(jià)，作為考評工作的主要依據(jù)。針對痕跡主義蔓延現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)痕跡導(dǎo)向?yàn)榭冃?dǎo)向，杜絕以顯性痕跡代替切實(shí)績效。尤其是要改變唯上不唯下的政績觀，堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，要多聽下級和群眾的意見，把對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。為基層減負(fù)，最終導(dǎo)向是讓基層真抓實(shí)干，把干部從一些無謂的事務(wù)中解放出來，回歸服務(wù)群眾的本位，在減負(fù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾增能增效。

2.突出干部擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任倫理?！柏?zé)任甩鍋”是懶漢思想作祟，是不愿擔(dān)當(dāng)?shù)耐怀霰憩F(xiàn)。為基層減負(fù)，解決“責(zé)任甩鍋”問題，必須強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神。習(xí)近平指出：“擔(dān)當(dāng)大小，體現(xiàn)著干部的胸懷、勇氣、格調(diào)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)。”從倫理學(xué)角度而言，擔(dān)當(dāng)體現(xiàn)的就是一種責(zé)任倫理。有權(quán)必有責(zé)任，權(quán)力越大，承擔(dān)的責(zé)任越大。每個(gè)負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)為國家的繁榮發(fā)展、人民的福祉利益擔(dān)負(fù)起政治責(zé)任和歷史責(zé)任。要有拎著“烏紗帽”為民干事的擔(dān)當(dāng)，而不能有捂著“烏紗帽”為己做“官”的私心。“官僚主義的出現(xiàn)，從主觀上找原因，無非是‘最卑鄙的個(gè)人主義”在其位謀其政，要跳出地方、部門和個(gè)人的利益等局限，站在黨和人民事業(yè)大局的高度研判形勢、解決問題。上級和領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該帶頭履責(zé)，為下級和基層做表率。是誰的職責(zé)誰承擔(dān)，不能上推下卸、左推右擋?！案髯载?zé)則天清地寧，各相責(zé)則天翻地覆”。2019年修訂的《問責(zé)條例》新增了“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”的問責(zé)原則，將2016的版本中的“分級負(fù)責(zé)、層層落實(shí)責(zé)任”改為“集體決定、分清責(zé)任”。新修訂條例中還明確規(guī)定，黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)“注重從自身找問題、查原因，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，不得向下級黨組織和干部推卸責(zé)任”。這被稱為“防甩鍋”的條款，為防止向基層“甩鍋”提供了法規(guī)依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)為各級干部所遵從。

3.堅(jiān)持監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重。監(jiān)督約束問責(zé)是防止權(quán)力亂作為、不作為的必要手段。然而問責(zé)本身是一把雙刃劍，問責(zé)失去精準(zhǔn)化、科學(xué)性，又會(huì)導(dǎo)致干部畏手畏腳、不作為或者形式主義應(yīng)付。某種程度上，問責(zé)泛化、簡單化成為基層干部身心上的“大負(fù)擔(dān)”。為基層減負(fù)，既要防止“責(zé)任甩鍋”，更要防止“問責(zé)”走樣。在問責(zé)的時(shí)候，要分清責(zé)任主體、失責(zé)緣由，是誰的責(zé)任就應(yīng)該誰承擔(dān)，不能讓基層成為“背鍋俠”。通過科學(xué)考核、規(guī)范問責(zé)，激發(fā)基層干部創(chuàng)業(yè)干事積極性。在用好問責(zé)這一“利器”的同時(shí)，還要加大激勵(lì)容錯(cuò)力度。把握好“三個(gè)區(qū)分開”原則，建立完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)的干部負(fù)責(zé)。尤其是對善抓落實(shí)的干部，要給予特別關(guān)注，從用人導(dǎo)向上激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)。在這次抗擊新冠肺炎疫情中，對于那些不作為、亂作為、不會(huì)干、不能干的干部及時(shí)問責(zé)，而那些表現(xiàn)突出的干部“火線提拔”，這種獎(jiǎng)懲分明的做法，具有鮮明的導(dǎo)向性意義?！霸紫啾仄鹩谥菘ぃ蛯⒈匕l(fā)于卒伍”?；鶎又苯臃?wù)群眾，直面社會(huì)矛盾，是干部鍛煉成長的重要平臺，注重提拔基層一線和困難艱苦的地方成長起來的干部，也是促進(jìn)干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變的重要舉措。

（二）機(jī)制：理順權(quán)責(zé)關(guān)系

權(quán)責(zé)對等是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本規(guī)則。基層負(fù)擔(dān)過重，從一個(gè)側(cè)面反映了上下級政府權(quán)責(zé)不對等、權(quán)責(zé)失衡的問題。有權(quán)無責(zé)助長了上級的官僚主義，有責(zé)無權(quán)則削弱了下級的工作積極性。防止“責(zé)任甩鍋”，必須從秩序上確定上下級之間的關(guān)系。

首先為任務(wù)下沉配備資源。中國五級政府的行政架構(gòu)，呈現(xiàn)出典型的職責(zé)同構(gòu)模式，即上下級政府間的職能、職責(zé)、甚至機(jī)構(gòu)設(shè)置都具有高度的一致性。但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級卻有所不同，雖然職責(zé)、職能與上面基本一致，但是機(jī)構(gòu)設(shè)置卻不具有與上面對應(yīng)的職能部門。這樣帶來的問題是，在“屬地管理”原則下，職能部門把任務(wù)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（包括村居），基層沒有相應(yīng)的承接部門和權(quán)限，權(quán)責(zé)不匹配使得基層單位“壓力山大”。因此，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，就要改變“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對等關(guān)系。在給基層下沉任務(wù)的同時(shí)，要將相應(yīng)的人、財(cái)、物、權(quán)等配備到位。只有這樣才能形成基層干部敢擔(dān)當(dāng)?shù)馁Y源支撐。尤其類似于食品藥品監(jiān)督、環(huán)保治理、消防安全等專業(yè)性強(qiáng)、需要執(zhí)法權(quán)限的領(lǐng)域，有必要職能部門的設(shè)置向基層進(jìn)一步延伸，推進(jìn)行政資源下沉，將基層和職能部門的力量有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)，上級部門給基層派發(fā)任務(wù)時(shí)，不能只定目標(biāo)不給路徑、只找問題不給指導(dǎo)，也應(yīng)把自身責(zé)任放進(jìn)去，幫助基層出謀劃策，給予政策指導(dǎo)、資源協(xié)調(diào)等幫助。

其次為事權(quán)下放設(shè)置門檻。扭轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)不匹配問題，防止有關(guān)部門隨意“甩鍋”，部門職責(zé)和基層職責(zé)歸屬必須要明確，嚴(yán)格落實(shí)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，哪些職責(zé)可以下沉，哪些不可以下沉，要有制度來規(guī)范，并設(shè)置下沉的標(biāo)準(zhǔn)和門檻。近年來一些地方的探索提供了很好的借鑒。成都市委為切實(shí)解決一味“屬地化”和屬地責(zé)任擴(kuò)大化等問題，出臺制度細(xì)化部門間職責(zé)任務(wù)分工，建立職責(zé)任務(wù)清單管理制度，根據(jù)“依法下放、非準(zhǔn)禁入”原則，保障任務(wù)有序下沉。河南省濮陽縣，為了捋順權(quán)責(zé)關(guān)系，制定了檢查考核“十不得”負(fù)面清單，明確哪些工作必須由市縣部門完成，哪些工作該基層做，哪些工作可以上下銜接，哪些工作不能轉(zhuǎn)嫁到基層。這些規(guī)定讓責(zé)任下沉有章可循、有規(guī)可依。紀(jì)委在大力整治形式主義、官僚主義的過程中，也應(yīng)當(dāng)把隨意“扔包袱”現(xiàn)象納入監(jiān)督范圍，對于那些以簽“責(zé)任狀”、搞“一票否決”轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)男袨榧皶r(shí)糾正、嚴(yán)肅查處，典型案例予以通報(bào)曝光。

最后建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。理順上下級之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，最終目的是實(shí)現(xiàn)治理能力和效率的提升。因而，為基層減負(fù)不僅是簡單解決“責(zé)任甩鍋”的問題，在減負(fù)的同時(shí)，還要考慮如何提高基層治理的效率。當(dāng)前基層治理中的一個(gè)突出問題是“部門管得著看不見、基層看得見管不著”。解決這個(gè)問題需要將“解決問題驅(qū)動(dòng)”嵌入到“目標(biāo)與任務(wù)驅(qū)動(dòng)”之中，建立“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為基層一線可以第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，而上級有關(guān)職能部門具有專業(yè)能力和執(zhí)法力量，將屬地發(fā)現(xiàn)問題和專業(yè)解決問題有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮兩者各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)解決問題效力最大化。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”和濟(jì)南市“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)、上下聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，就是探索賦予街鄉(xiāng)對上級職能部門的召集權(quán)，來共同促進(jìn)問題的解決。為了促進(jìn)上級職能部門及時(shí)響應(yīng)，還賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對職能部門的考核權(quán)，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的“召集權(quán)”提供了有力保障。條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重塑了“上級圍繞基層轉(zhuǎn)”的治理模式，也緩解了條塊分割結(jié)構(gòu)下的科層體系“中梗阻”狀況。

（三）技術(shù)：發(fā)揮“智治”作用

“政治、法治、德治、自治、智治”是推進(jìn)社會(huì)治理方式現(xiàn)代化的基本途徑。所謂“智治”就是打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合的智能化治理新模式。在信息技術(shù)時(shí)代，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)應(yīng)用在政府治理中起到了重要的作用，諸如“電子政府”“智慧政府”等“智治”優(yōu)化了政府管理方式，提升了政府公共服務(wù)水平。為基層減負(fù)，涉及到一些具體的技術(shù)性問題，同樣離不開“智治”。減少文山會(huì)海、督查檢查考核，規(guī)范基層填表報(bào)材料等問題，既要端正觀念、理順秩序，還需要“智治”賦能，即讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“干部跑路”，用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)為基層減負(fù)松綁。

從具體操作來看，比如關(guān)于臺賬問題，雖然過去“抄到手酸”的“紙質(zhì)版”變成了“電子版”，但是臺賬種類繁多，上級部門隨意增加臺賬的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，且部門間各自為陣、缺乏溝通，致使基層重復(fù)勞動(dòng)。有鑒于此，上海市寶山區(qū)在區(qū)層面配套建立居村臺帳準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)各職能部門“一口對下”，避免多頭給基層布置臺帳任務(wù)?，F(xiàn)在，居委會(huì)與職能部門間實(shí)時(shí)更新并共享數(shù)據(jù)信息，相關(guān)單位能夠即時(shí)通過系統(tǒng)平臺分析、交流。更重要的是，新系統(tǒng)創(chuàng)新推出各類智能工具，為居委會(huì)干部快速準(zhǔn)確地填報(bào)、查閱提供了便利，減少了社區(qū)人員的“管理盲區(qū)”，從而有效實(shí)現(xiàn)增能。在解決“文山會(huì)?！眴栴}上，上海市靜安區(qū)彭浦新村街道一方面上線了一套視頻會(huì)議系統(tǒng)，參加街道召集的各種會(huì)議，居委會(huì)干部基本不用再跑到街道，都可通過視頻連線進(jìn)行，節(jié)約了居委會(huì)干部的時(shí)間。另一方面實(shí)行會(huì)議報(bào)批制度和“拼會(huì)”制度，即業(yè)務(wù)科室召集居民區(qū)書記主任開會(huì)必須報(bào)街道主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由黨政辦統(tǒng)籌盡可能“搭便車”參加主辦科室會(huì)議平臺溝通工作。這些制度的執(zhí)行，讓居民區(qū)干部開會(huì)數(shù)量平均減少了三分之二。“智治”減負(fù)，看起來是技術(shù)問題，但是根本上檢驗(yàn)的是上級部門和領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的問題，要多到基層調(diào)研，了解基層的苦衷和需求，及時(shí)回應(yīng)，“急基層之所急，想基層之所想”，切實(shí)為基層排憂解難。

為基層減負(fù)，是關(guān)心關(guān)愛基層干部的重要舉措，也是大力糾治形式主義、官僚主義的應(yīng)有之舉。這不僅是一個(gè)復(fù)雜的治理難題，也是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。理念回歸、機(jī)制構(gòu)建、技術(shù)賦能是解決基層負(fù)擔(dān)的三個(gè)思考維度，但不是全部。為基層減負(fù)還涉及到其他一些因素，如從形式主義、官僚主義具有頑固性、反復(fù)性的特點(diǎn)看，為基層減負(fù)必須持之以恒，不能一陣風(fēng)、搞運(yùn)動(dòng)，要著眼于實(shí)效性和長效性，常抓不懈，尤其是要關(guān)注形式主義、官僚主義的新動(dòng)向新表現(xiàn)，有針對性地解決新問題;為基層減負(fù)還必須不斷健全完善制度，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，很多地方針對基層減負(fù)出臺了相關(guān)制度，這些制度的科學(xué)性、操作性、執(zhí)行力如何，也要在實(shí)踐檢驗(yàn)中加以完善，謹(jǐn)防制度流于形式;為基層減負(fù)還需要不斷提高基層干部的能力，減負(fù)不是減責(zé)，要不斷錘煉基層干部狠抓落實(shí)的本領(lǐng)，增強(qiáng)守好黨執(zhí)政“底盤”的能力，等等?？傊?，為基層減負(fù)的最終目的是激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為的精氣神，讓廣大基層干部更好地守初心、擔(dān)使命，在實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的征程上奮發(fā)有為。

（責(zé)任編輯：張震）