包云娜 嚴(yán)維青

(1.北京大學(xué)，北京 100871；2.中共青海委黨校，青海 西寧 810001)

黨的十八大明確提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，2015年“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”寫(xiě)入政府工作報(bào)告，成為推動(dòng)全社會(huì)培育自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力的重要指標(biāo)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》指出，到2020年，基本形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系，為進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列提供有力保障。在中央政策的明確引導(dǎo)下，各級(jí)政府制定多項(xiàng)政策推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升自身公共服務(wù)能力、改善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境。學(xué)界關(guān)于政策環(huán)境的質(zhì)性研究為數(shù)不多，其研究主題和思路主要集中在以下幾個(gè)方面：王洪波(2018)對(duì)浙江省科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境從現(xiàn)狀和問(wèn)題兩個(gè)方面進(jìn)行；陳曉峰(2018)對(duì)我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境進(jìn)行分析，提出社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面、體制和制度方面以及國(guó)際方面三個(gè)環(huán)境因素, 再整合國(guó)家治理邊界(閾值),得到了我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)框架；向星萍(2019)基于創(chuàng)新范式的視角,系統(tǒng)梳理了創(chuàng)新范式的改變對(duì)不同時(shí)期歐盟創(chuàng)新藥物政策的影響,在此基礎(chǔ)上全面分析了歐盟創(chuàng)新藥物的政策環(huán)境及其運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn), 并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,提出應(yīng)從整合創(chuàng)新主體資源、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用以及注重供給、環(huán)境和需求政策的合力作用等方面, 實(shí)現(xiàn)我國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新的良性循環(huán)；吳丹(2019)對(duì)債市開(kāi)放的政策環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出債券市場(chǎng)開(kāi)放的機(jī)遇與應(yīng)對(duì)策略；龔四紅(2017)分析了沙特政策環(huán)境對(duì)中國(guó)工程企業(yè)的影響，主要從沙特的法律、國(guó)際協(xié)定、中沙基礎(chǔ)設(shè)施合作協(xié)議、沙特稅收體系等方面對(duì)其政策環(huán)境進(jìn)行分析并進(jìn)行政策發(fā)展預(yù)測(cè)。綜上所述，對(duì)政策環(huán)境的質(zhì)性研究主要遵循的思路為：政策環(huán)境現(xiàn)狀—政策環(huán)境問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)—政策環(huán)境機(jī)遇和對(duì)策研究框架、社會(huì)經(jīng)濟(jì)—體制制度—國(guó)際框架、政策環(huán)境現(xiàn)狀—政策環(huán)境運(yùn)行機(jī)制—政策環(huán)境運(yùn)行特點(diǎn)等。

本文采用段永輝(2019)的宏觀環(huán)境分析框架，通過(guò)構(gòu)建PEST-SWOT矩陣對(duì)當(dāng)前青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境進(jìn)行研究。PEST為一種企業(yè)所處宏觀環(huán)境分析模型，所謂PEST，即P是政治(Politics)，E是經(jīng)濟(jì)(Economy)，S是社會(huì)(Society)，T是技術(shù)(Technology)，PEST-SWOT是指分別從PEST-S、PEST-W、PEST-O、PEST-T這四個(gè)方面進(jìn)行展開(kāi)分析。這一模型有利于相對(duì)全面的反映青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境狀況，對(duì)評(píng)估其政策環(huán)境質(zhì)量有很好的借鑒與啟示。

一、基于PEST的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析

(一)政治環(huán)境(P)

第一，政策優(yōu)勢(shì)。青海政府《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版的實(shí)施意見(jiàn)》，為青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好的政策環(huán)境。首先，積極落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，包括“落實(shí)省級(jí)以上科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園和國(guó)家備案眾創(chuàng)空間房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅減免政策”“將企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例調(diào)高到75%的政策由科技型中小企業(yè)擴(kuò)大至所有企業(yè)，并對(duì)高新技術(shù)企業(yè)和科技型企業(yè)按照當(dāng)年研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除免稅額的10%、最高不超過(guò)200萬(wàn)元給予獎(jiǎng)補(bǔ)”。①這些具體政策的實(shí)施交由省教育廳、省科技廳、省財(cái)政廳、省人力資源社會(huì)保障廳、國(guó)家稅務(wù)總局青海稅務(wù)局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。明確的政策優(yōu)惠措施、確切的負(fù)責(zé)主體單位使得青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有更加有利的政策優(yōu)勢(shì)。其次，多政策并行，知識(shí)產(chǎn)權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策、科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)鼓勵(lì)性政策、提高科技人員科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收益政策、扶持退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、科技創(chuàng)新券政策和人才培養(yǎng)政策。再次，落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)優(yōu)惠政策，包括支持特色創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)優(yōu)惠政策等，如“創(chuàng)業(yè)孵化基地獎(jiǎng)補(bǔ)政策和孵化機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策”。

第二，公共服務(wù)意識(shí)和能力不斷增強(qiáng)。青海政府加強(qiáng)公共服務(wù)，以加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的落實(shí)力度。包括建立“雙創(chuàng)”發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、“完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)信息通報(bào)制度”“強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)”“組織開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策落實(shí)評(píng)估工作，定期梳理解決制約創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的痛點(diǎn)堵點(diǎn)”等都可以體現(xiàn)青海政府對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作所提供的政策性與制度性服務(wù)，為大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)提高支持和引導(dǎo)。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境(E)

青海第三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，提供了更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)；尤其特色產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)雄厚。青海2010年到2018年的三次產(chǎn)業(yè)發(fā)生了較大變化，②2010年，三產(chǎn)貢獻(xiàn)率分別為3.4%、65.8%和30.8%；2018年，三產(chǎn)比重分別為9.4%、43.5%和47.1%，為青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更多的市場(chǎng)機(jī)遇。同時(shí)，以鹽湖資源綜合利用、清潔能源、特色農(nóng)牧業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)“四張牌”為主的青海特色產(chǎn)業(yè)是其比較優(yōu)勢(shì)，也是青海促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)取得更顯著成果的重點(diǎn)領(lǐng)域，2018年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資比上年增長(zhǎng)9.7%，高技術(shù)制造業(yè)投資增長(zhǎng)6.7%，新能源產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)32.9%，新材料產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)22.2%。③可見(jiàn)，這些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的投資額以及產(chǎn)業(yè)增加值都在現(xiàn)有的政策傾斜下獲得較快發(fā)展，為其提供了進(jìn)一步高水平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力。

青海基礎(chǔ)設(shè)施投資效果顯著，城市建設(shè)與發(fā)展水平不斷提高，為全省各地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好條件。2018年基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)12.4%，④城市的集聚和帶動(dòng)效應(yīng)逐步明顯，有利于發(fā)揮區(qū)域服務(wù)中心的資源優(yōu)勢(shì)和聚集效應(yīng)，更有利于信息、技術(shù)、生產(chǎn)資源和要素在地區(qū)間的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享、加快技術(shù)擴(kuò)散、知識(shí)傳播，從而為全省各地區(qū)了解創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供了便利。

(三)社會(huì)環(huán)境(S)

青海文化豐富多元，各民族歷史淵源深厚，傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣保存較為完好，民族特色相對(duì)更加突出，要善于利用地區(qū)文化資源優(yōu)勢(shì)，將這種優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，充分挖掘本地區(qū)的多民族文化資源，運(yùn)用文化資源優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，培育一批典型的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)政策扶持和優(yōu)惠，形成符合青海地方特色的文化產(chǎn)業(yè)鏈。2018年全年全省接待國(guó)內(nèi)外游客4204.38萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)20.7%。其中，國(guó)內(nèi)游客4197.46萬(wàn)人次，增長(zhǎng)20.7%；入境游客6.92萬(wàn)人次，下降1.6%。實(shí)現(xiàn)旅游總收入466.30億元，增長(zhǎng)22.2%。⑤整體來(lái)說(shuō)，文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新仍有很大的可探索空間。

青海確立了“一優(yōu)兩高”發(fā)展戰(zhàn)略，定期召開(kāi)全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，強(qiáng)調(diào)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先協(xié)調(diào)推進(jìn)青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全方面、以高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足各族人民群眾對(duì)美好生活的向往、以創(chuàng)造高品質(zhì)生活積極踐行以人民為中心的發(fā)展思想。在青海著力打造國(guó)家生態(tài)文明高地的契機(jī)下，推進(jìn)與生態(tài)保護(hù)并行的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)具有其較為顯著的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，2018年青海生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)58.8%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度突破新高，搭上生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的新列車(chē)是青海實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新的新路徑。

(四)技術(shù)環(huán)境(T)

技術(shù)創(chuàng)新政策較為豐富。青海對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的主導(dǎo)地位具有足夠的認(rèn)識(shí)，從2000年至今，各年的政策文件中不乏對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署和任務(wù)安排，并且對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的著力點(diǎn)不斷明確，隨著時(shí)代主題與宏觀政策環(huán)境的變化而與時(shí)俱進(jìn)，尤其近年來(lái)青海將建設(shè)創(chuàng)新型省份作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，青海委提出了“四個(gè)轉(zhuǎn)變”新思路，從綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系構(gòu)建、重大科技創(chuàng)新工程實(shí)施、重大科技行動(dòng)推進(jìn)、科技體制機(jī)制改革深化等方面對(duì)全省科技創(chuàng)新工作進(jìn)行了布局。

二、基于PEST的內(nèi)部劣勢(shì)分析

(一)政治環(huán)境(P)

一是政策措施還需具體化。部分政策的提出相對(duì)籠統(tǒng)，政策落實(shí)存在難度，缺乏著力點(diǎn)，還需細(xì)化，從省級(jí)層面的高度探索提出更加具體可行的政策體系，將“完善”“加強(qiáng)”“促進(jìn)”“推進(jìn)”等政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為更有利于實(shí)施的政策步驟。

二是仍需轉(zhuǎn)變政府職能，主動(dòng)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供平臺(tái)和服務(wù)，從管控性的角色向中介性的角色轉(zhuǎn)變。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政策宣傳不到位的情況依然存在，規(guī)模越大的經(jīng)濟(jì)主體越是容易受到政策的支持，可以吸引資金、人才、資源、稅收優(yōu)惠等，也容易申請(qǐng)到項(xiàng)目扶持，而很多潛在的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體尚需要進(jìn)一步挖掘，探尋有發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w并為其提供政策宣傳、平臺(tái)服務(wù)等，真正將創(chuàng)新服務(wù)于大眾，將創(chuàng)業(yè)服務(wù)于萬(wàn)眾。減少政府對(duì)項(xiàng)目資源的直接干預(yù)，降低壟斷資源的主體與資源需求者之間存在大概率的尋租可能。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境(E)

生產(chǎn)要素不匹配不協(xié)調(diào)，阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。青海集中了我國(guó)民族地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、高原地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的所有特點(diǎn)，與其他省區(qū)相比，開(kāi)發(fā)開(kāi)放步伐更加滯后，經(jīng)濟(jì)活力不足，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。2018年僅西寧與海東兩市人口總和占青?？?cè)丝诘?4%，生產(chǎn)總值總和占全省生產(chǎn)總值的63%。⑥而特色資源又多集中在兩市之外的其他地區(qū)，這些地區(qū)資源豐富但人才短缺，尤其是掌握高技術(shù)的創(chuàng)新型人才更加匱乏，自然資源要素與資金要素、技術(shù)要素、人力資源的不匹配、不協(xié)調(diào)較為突出，對(duì)實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成阻礙。

(三)社會(huì)環(huán)境(S)

相對(duì)于東部沿海地區(qū)省份，青海的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)理念和社會(huì)氛圍都比較弱。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基本是在依托政府部門(mén)、科技部門(mén)推動(dòng)，依靠政策推動(dòng)，社會(huì)中經(jīng)濟(jì)個(gè)體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力不足，青海本地人口以進(jìn)入體制內(nèi)工作為主要就業(yè)方式，以職業(yè)的穩(wěn)定性作為首要的職業(yè)選擇因素，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體以外省人口居多，這就導(dǎo)致全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)后勁不足，可持續(xù)性差。

我國(guó)政府于2004年7月啟動(dòng)了《車(chē)內(nèi)空氣污染物濃度限值及測(cè)量方法》的制定工作。2012年3月正式實(shí)施《乘用車(chē)空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》明確規(guī)定了車(chē)內(nèi)空氣中有關(guān)苯、甲苯、二甲苯、乙苯、苯乙烯、甲醛、乙醛、丙醛八種常見(jiàn)的車(chē)內(nèi)揮發(fā)性有機(jī)物濃度的限值。[4]

(四)技術(shù)環(huán)境(T)

青海整體技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用水平較低，科技成果的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化能力不足。技術(shù)的產(chǎn)生源于人才、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，是以滿足人類(lèi)需求為目標(biāo)的人類(lèi)改造自然的手段，青海地理位置偏遠(yuǎn)，氣候干燥，歷史上相對(duì)較為閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，高效及科研機(jī)構(gòu)在全國(guó)排名較為靠后，高精尖企業(yè)數(shù)量極少，人才尤其高科技人才極其短缺，因此，技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造也比較少，隨著通訊發(fā)展，青海滿足本省人們生產(chǎn)生活需求的方式更多的依靠外部已經(jīng)成熟的技術(shù)引進(jìn)，依靠本地區(qū)人口進(jìn)行自主技術(shù)創(chuàng)新的條件不足、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力薄弱。

三、基于PEST的外部挑戰(zhàn)分析

(一)政治環(huán)境(P)

政策易受中央政策影響而導(dǎo)致政策的波動(dòng)以及不可持續(xù)。青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的制定和政策導(dǎo)向在政治環(huán)境上受到中央政策的影響，但中央政策具有全局導(dǎo)向，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策在大方向一致的前提下，對(duì)于各個(gè)地區(qū)有著不同的政策偏重，同時(shí)政策本身也直接與國(guó)際形勢(shì)掛鉤，會(huì)依據(jù)不同時(shí)代特點(diǎn)與宏觀形勢(shì)發(fā)生政策的階段性變動(dòng)和不同階段的政策重點(diǎn)偏移，這也使得對(duì)中央政策具有較強(qiáng)依賴度的青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，太過(guò)迎合中央政策的步伐，容易導(dǎo)致青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的可持續(xù)性降低，甚至導(dǎo)致一些政策時(shí)效性有限，政策數(shù)量隨著中央政策的變動(dòng)而出現(xiàn)較為顯著的起伏，易造成政策實(shí)施的成本提高，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐產(chǎn)生不利影響。因此，青海在政策制定中應(yīng)該更加注重政策的長(zhǎng)期性、可持續(xù)性以及獨(dú)立性，結(jié)合青海自身特點(diǎn)來(lái)建立完整的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境(E)

當(dāng)前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對(duì)外部項(xiàng)目資金依賴較高，易受到?jīng)_擊，與其他省份存在資源和要素競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成外在壓力。青海的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)離不開(kāi)外部和自身經(jīng)濟(jì)環(huán)境的資金支持，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果同時(shí)也需要以經(jīng)濟(jì)效益衡量，一方面，國(guó)家不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期項(xiàng)目資金的走向和額度都在發(fā)生變化，青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)如果依賴外部資金的比例過(guò)高，就會(huì)對(duì)青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊，當(dāng)項(xiàng)目資金扶持減少時(shí)本省的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)難以為繼，因此關(guān)鍵是要在利用外部資金和政策支持的同時(shí)，將其用于培養(yǎng)和壯大本省具有帶動(dòng)性和典型性的研發(fā)機(jī)構(gòu)，形成本省穩(wěn)固的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)能力，并逐步擺脫對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的過(guò)度依賴，另一方面，各省區(qū)之間在利用經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)于高技術(shù)人才的爭(zhēng)奪和政策吸引、對(duì)于項(xiàng)目資金的競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)于信息資源的奪取、對(duì)于技術(shù)研發(fā)專(zhuān)利的先機(jī)搶占，都是青海提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力過(guò)程中的外部挑戰(zhàn)，技術(shù)創(chuàng)新既要求質(zhì)量也要求時(shí)效，如何在激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)中取勝需要納入青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。

(三)社會(huì)環(huán)境(S)

要素的自由流動(dòng)對(duì)青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn)。我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡性較為顯著，中東部地區(qū)在地理位置、氣候條件等自然條件方面先天優(yōu)于西部地區(qū)、城市化程度高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，社會(huì)保障完善，教育水平高，青海處于相對(duì)劣勢(shì)地位，而要實(shí)現(xiàn)青海高水平的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，就要增強(qiáng)自身對(duì)生產(chǎn)要素的吸引力，營(yíng)造良好的社會(huì)優(yōu)惠條件吸引高水平科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新人才扎根青海，同時(shí)青海社會(huì)環(huán)境吸引力不足也會(huì)導(dǎo)致本地人才、資源等要素的流出，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的持續(xù)性非常不利。

(四)技術(shù)環(huán)境(T)

青海在進(jìn)出口貿(mào)易中多以原材料出口為主，高技術(shù)含量和高附加值的產(chǎn)品出口量低。2018年全年全省貨物進(jìn)出口總額46.00億元，比上年增長(zhǎng)3.5%。其中，出口額31.11億元，增長(zhǎng)8.1%；進(jìn)口額14.89億元，下降5.0%，主要出口的商品包括鐵合金出口額10.29億元，比上年增長(zhǎng)38.6%，焦炭、半焦炭出口額7.81億元，比上年增長(zhǎng)165.7%，紡織紗線、織物及制品出口額4.18億元，比上年下降23.4%，文化產(chǎn)品出口額2.79億元，比上年下降3.6%，鋁材出口額1.98億元，比上年減少41.1%，農(nóng)產(chǎn)品出口額1.29億元，比上年減少45.1%，機(jī)電產(chǎn)品出口額1.11億元，比上年增加2.2%。⑦可見(jiàn)，和其他地區(qū)相比，青海在技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用上更加處于劣勢(shì)地位，并且運(yùn)用外部技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新進(jìn)而再出口的能力相對(duì)不足，出口產(chǎn)品的技術(shù)含量低，尚未形成良好的技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)消化吸收、技術(shù)再創(chuàng)新、高技術(shù)產(chǎn)品出口的良性內(nèi)外部技術(shù)循環(huán)系統(tǒng)。

四、基于PEST的外部機(jī)遇分析

(一)政治環(huán)境(P)

十八大以來(lái)，國(guó)家加大了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金的投入比例，對(duì)青海按照中央政策導(dǎo)向，執(zhí)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐提供了極其有利的政治環(huán)境。根據(jù)青海科技計(jì)劃與重大科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告，2017年青?？萍柬?xiàng)目計(jì)劃按照“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃確定的計(jì)劃體系和技術(shù)路線進(jìn)行編制，由重大科技專(zhuān)項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)與轉(zhuǎn)化計(jì)劃、基礎(chǔ)研究計(jì)劃、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)資金和高原現(xiàn)代科技生態(tài)園六部分構(gòu)成。新開(kāi)項(xiàng)目337項(xiàng)，總經(jīng)費(fèi)39億元，科技投入22億元，財(cái)政資助資金5.4605億元，政策扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力度很大，為全省各經(jīng)濟(jì)主體把握政策紅利，促進(jìn)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供諸多機(jī)遇。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境(E)

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的建設(shè)為青海帶來(lái)千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，走上對(duì)外開(kāi)放之路，在與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)與合作中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展。2018年青海產(chǎn)品的主要出口國(guó)為南非、巴基斯坦、美國(guó)、日本、韓國(guó)等，進(jìn)口國(guó)為澳大利亞、美國(guó)、蒙古、德國(guó)、日本、印度等，與一帶一路沿線國(guó)家之間的貿(mào)易往來(lái)存在巨大的空間和廣泛的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)遇。

青海資源礦產(chǎn)豐富，有利于充分利用東部地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)，建立長(zhǎng)期的合作創(chuàng)新機(jī)制，帶動(dòng)青海結(jié)合本地區(qū)資源礦產(chǎn)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)本地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?，F(xiàn)已發(fā)現(xiàn)各類(lèi)礦產(chǎn)123種，在已探明的礦產(chǎn)保有儲(chǔ)量中，有53種居全國(guó)前10位，11種居全國(guó)首位，尤其風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮茉匆约吧镔|(zhì)能等為實(shí)現(xiàn)青海創(chuàng)新發(fā)展清潔能源、綠色能源提供條件。

(三)社會(huì)環(huán)境(S)

青海長(zhǎng)期以來(lái)保持著良好的生態(tài)狀況，環(huán)境污染相對(duì)較輕，也就少走了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彎路，，無(wú)需承擔(dān)因生態(tài)問(wèn)題所造成的沉淀成本，也無(wú)需重置成本來(lái)忍受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的巨大陣痛，尤其在中央提出打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、抓好中央環(huán)保督察問(wèn)題整改、推進(jìn)重大生態(tài)項(xiàng)目實(shí)施、打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍等重點(diǎn)領(lǐng)域更有著前所未有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)遇，可以抓住時(shí)機(jī)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)，尤其可以利用“三江源”國(guó)家公園建設(shè)契機(jī)，充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)同發(fā)展新機(jī)制，開(kāi)發(fā)更符合現(xiàn)代消費(fèi)需求的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，形成享譽(yù)內(nèi)外的青海品牌。

(四)技術(shù)環(huán)境(T)

根據(jù)后發(fā)優(yōu)勢(shì)理論，青海雖然技術(shù)創(chuàng)新能力暫時(shí)較低，但更加有利于利用省外資源，將省外先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備和現(xiàn)代化技術(shù)產(chǎn)品引入省內(nèi)，通過(guò)引進(jìn)、吸收、再創(chuàng)造來(lái)節(jié)約前期技術(shù)創(chuàng)新的投入成本，借助已經(jīng)發(fā)明和投入使用的現(xiàn)代化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)更高起點(diǎn)的再創(chuàng)新。青海以科技部為依托，綜合各個(gè)部門(mén)，加強(qiáng)與科技部、國(guó)家級(jí)項(xiàng)目基金委員會(huì)、各部委的項(xiàng)目銜接，以國(guó)家項(xiàng)目資金為基礎(chǔ)，做好創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃和資金導(dǎo)向，整合省內(nèi)高校、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位的研發(fā)資源，同時(shí)通過(guò)切實(shí)可行的技術(shù)創(chuàng)新人才的長(zhǎng)短期引進(jìn)，搭建省內(nèi)外合作研發(fā)平臺(tái)，攻克重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)難題，突破技術(shù)創(chuàng)新瓶頸，形成穩(wěn)定完善的創(chuàng)新機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，可以構(gòu)建青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境的PEST-SWOT矩陣，如表1所示。

青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境整體來(lái)說(shuō)在趨于改善，從國(guó)家層面到青海省級(jí)層面，都對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高度重視，相關(guān)的政策文本數(shù)量也比較多，青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系在逐步形成。具體來(lái)說(shuō)，青海要正視本省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境現(xiàn)存的內(nèi)部劣勢(shì)和外部挑戰(zhàn)，基于本省資源稟賦特點(diǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，把握當(dāng)前外部機(jī)遇，改善青海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境，并形成穩(wěn)定的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)制。重點(diǎn)需要從以下方面作為突破口：將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策具體化使其更易于執(zhí)行；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府角色從直接調(diào)控轉(zhuǎn)為公共服務(wù)的供給；逐步擴(kuò)大生產(chǎn)要素的省內(nèi)流動(dòng)，促進(jìn)資源在各個(gè)地區(qū)更加合理的分配；加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策宣傳，提高社會(huì)整體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)由政策推動(dòng)向市場(chǎng)激發(fā)轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)本省技術(shù)研發(fā)，并提高其經(jīng)濟(jì)應(yīng)用水平，促進(jìn)科技成果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策要保持一定的獨(dú)立性和連續(xù)性；將對(duì)外部資金項(xiàng)目的依賴轉(zhuǎn)化為自主創(chuàng)新能力；建立更具吸引力的社會(huì)環(huán)境，吸引高技術(shù)人才的流入；在技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，促進(jìn)高附加值的商品出口。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于《關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版的實(shí)施意見(jiàn)》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于《2010年青海國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2018年青海國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

③④⑤⑥⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于《2018年青海國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。