福 州 大 學(xué) 李瀟瀟

中國運載火箭技術(shù)研究院 王海洋 史 鑫

一、背 景

日本作為第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，按駐日“聯(lián)合國軍司令部”的命令，其航空航天活動受到嚴(yán)格禁止[1]。然而，1950 年6 月25 日，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國的對日政策發(fā)生了急劇變化。1952 年3 月8 日，在美國授意下，駐日“聯(lián)合國軍司令部”解除了日本航空航天活動的禁令；同年4 月28 日，頗具爭議的《舊金山對日和平條約》生效，日本的主權(quán)得以恢復(fù)，打開了日本戰(zhàn)后航天活動的閘門。解禁后不久，日本就開始著手建立其航天科研機構(gòu)。1955 年，日本政府設(shè)立航空技術(shù)研究所，1963 年改稱為航空宇宙技術(shù)研究所；1960 年，日本科學(xué)技術(shù)廳設(shè)立宇宙開發(fā)實施本部，1969 年改組為宇宙開發(fā)事業(yè)團；1964 年，東京大學(xué)設(shè)立宇宙航空研究所，上述3 個機構(gòu)正是日本宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)（JAXA）的前身[2]。

最初，由于受到本國法律和國際政治條例的限制，日本的航天活動可謂謹(jǐn)小慎微、蹣跚起步，不過進展卻十分迅速。從1955 年4 月12 日，東京大學(xué)生產(chǎn)技術(shù)研究所糸川英夫科研團隊研制的超小型固體火箭（“鉛筆火箭”）發(fā)射試驗獲得成功，到1970 年2 月12 日，日本第一顆人造衛(wèi)星“OSUMI”發(fā)射入軌，日本僅用了15 年時間就成為繼美國、前蘇聯(lián)、法國之后全球第四個自主發(fā)射人造地球衛(wèi)星的國家。然而，日本自主研發(fā)航天裝備的時代也就到此為止了[3]。

由于受到美國方面的壓力，以及自主研發(fā)在技術(shù)、經(jīng)費方面的困難，日本政府決定將航天政策由自主研發(fā)轉(zhuǎn)為技術(shù)引進。1969 年7 月，美日簽訂《日美宇宙協(xié)力交換公文》，約定美國將其不涉密的液體火箭、民用衛(wèi)星等技術(shù)、設(shè)備、零件出售給日本；但禁止向日本提供彈頭再入等武器級的技術(shù)；同時，嚴(yán)格禁止日本將航天技術(shù)、產(chǎn)品向第三國出口[4]。在美日締結(jié)《日美宇宙協(xié)力交換公文》的同一年，日本國會通過議案將其航天活動限定在非軍事領(lǐng)域。

進入20 世紀(jì)70 年代，日本的航天活動走上了引進、消化美國成熟技術(shù)的道路。在20 世紀(jì)70 年代，宇宙航空研究所和宇宙開發(fā)事業(yè)團陸續(xù)發(fā)射了多顆衛(wèi)星[3]。此外，宇宙開發(fā)事業(yè)團還與美國國家航空航天局（NASA）開展合作發(fā)射業(yè)務(wù)。通過合作，日方掌握了很多美國的技術(shù)、經(jīng)驗，為此后N-2 型和H-1 型運載火箭的研發(fā)奠定了基礎(chǔ)。日本雖然通過引進美國的技術(shù)大幅節(jié)約了研發(fā)時間和成本，很快具備了大型運載火箭和地球同步衛(wèi)星的研制能力，但是在航天技術(shù)和航天活動方面仍然受制于美國。

進入20 世紀(jì)80 年代，日本的航天活動以外空開發(fā)政策大綱為基礎(chǔ)，將新一代H-2A運載火箭研發(fā)、地球環(huán)境觀測、外空環(huán)境利用及航天科學(xué)等作為4 根支柱[1]；期間，雖然取得了很大的進展，但也不乏多次失敗的經(jīng)歷。在這一階段，日本通過與美國的合作掌握了部分載人航天和空間站的技術(shù)，不僅多次搭乘美國的航天飛機，還參與美國主導(dǎo)的國際空間站項目。然而，日本對美國技術(shù)的依賴也帶來了諸多的限制。例如，1990 年6 月，美國以“超級301 條款”為由，迫使日本簽訂《日美衛(wèi)星供應(yīng)協(xié)議》[5]，終結(jié)了日本自主開發(fā)的第三代通信及廣播電視系列衛(wèi)星的項目。

進入21 世紀(jì)，日本的航天活動開始朝著商業(yè)化方向發(fā)展。2002 年6 月19 日，在《關(guān)于今后外空開發(fā)利用相關(guān)措施的基礎(chǔ)》這一文件中，首次將商業(yè)航天作為戰(zhàn)略加以闡明[6]。2008 年，日本通過了該國第一部航天法——《宇宙基本法》[7]，以國家法律形式將日本航天活動的范圍從“科學(xué)技術(shù)”拓寬到“產(chǎn)業(yè)振興”及“國防安?！鳖I(lǐng)域，從而框定了日本在21 世紀(jì)航天戰(zhàn)略的基本理念，標(biāo)志著日本的航天政策進入了一個新的階段。在《宇宙基本法》的基礎(chǔ)上，日本又頒布了《宇宙活動法》和《衛(wèi)星遙感法》兩部法律，為具體實施該國的航天戰(zhàn)略、規(guī)范各類航天活動奠定了法律基礎(chǔ)[8，9]。本文旨在結(jié)合日本近年的航天立法和國防政策對日本當(dāng)前的航天政策進行梳理和分析。

二、日本航天政策的層次

日本學(xué)者將其航天政策劃分為4 個層次：國家戰(zhàn)略、長期戰(zhàn)略、航天規(guī)劃和航天項目（見圖1）[10]。其中，國家戰(zhàn)略是指未來要達到的“國家理想狀態(tài)”；具體而言，就是“國家目標(biāo)、自主程度、應(yīng)予優(yōu)先考慮的政策課題”，體現(xiàn)在《宇宙基本法》《宇宙活動法》《衛(wèi)星遙感法》等法律文件中。航天戰(zhàn)略是指“服務(wù)國家戰(zhàn)略的長期戰(zhàn)略”；具體而言，就是“將國家戰(zhàn)略貫徹到項目的戰(zhàn)略”，體現(xiàn)在《宇宙基本計劃》《工程表》中。航天規(guī)劃是指“將戰(zhàn)略具體化的短期戰(zhàn)略”；具體而言，就是“確定政策重點、預(yù)算分配”，同樣通過《宇宙基本計劃》和《工程表》體現(xiàn)。航天項目是指“政策的實施項目”；具體而言，就是“符合航天戰(zhàn)略和規(guī)劃的有效項目”，體現(xiàn)在JAXA中期計劃中。

日本政府分別于2009 年、2013 年和2015 年頒布了三版《宇宙基本計劃》[14—16]。在第一版中，明確提出日本航天政策從科研領(lǐng)域轉(zhuǎn)向?qū)ν鈱涌臻g的開發(fā)利用；在第二版中，明確將國防安全作為其利用外空的目的，強調(diào)提高衛(wèi)星發(fā)射的響應(yīng)速度和確保日本航天活動的自主性；在第三版中，將國防安全、民生保障和產(chǎn)業(yè)振興作為其航天政策的三大領(lǐng)域，并提出若干涉及航天領(lǐng)域的國防安全重點課題。預(yù)計2020 年下半年，日本還將推出《宇宙基本計劃》的第四版[17]。

三、日本主要的航天法律

日本作為資本主義法制國家，其國家政策需要通過立法加以體現(xiàn)。目前，日本的航天法律主要有《宇宙基本法》《宇宙活動法》《衛(wèi)星遙感法》。其中，《宇宙基本法》是日本航天法體系的根基。《宇宙基本法》規(guī)范的事項主要包括：航天活動的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；推進外空開發(fā)利用的措施；《宇宙基本計劃》的編制；對相關(guān)制度和航天研發(fā)機構(gòu)的評估；航天活動相關(guān)法律制度的制定等。雖說其字面上的基本目標(biāo)是和平利用外空、改善民生、產(chǎn)業(yè)振興、社會發(fā)展、推進國際合作和關(guān)愛環(huán)境等方面的內(nèi)容[7]，不過利用航天技術(shù)達成軍事目的的意圖也隱約可見。

2016 年11 月，以自民黨編制的《對航天法制的建議案》為基礎(chǔ)，日本政府編制了《宇宙活動法》和《衛(wèi)星遙感法》并獲得國會臨時會議的通過。這兩部法律是對《宇宙基本法》理念的具體化，使得相關(guān)理念成為可執(zhí)行的條款。其中，《宇宙活動法》規(guī)定了人造衛(wèi)星發(fā)射和管理相關(guān)的許可制度，以及運載火箭和衛(wèi)星墜落損害的第三方賠償制度；《衛(wèi)星遙感法》規(guī)定了衛(wèi)星遙感裝置的使用許可，以及衛(wèi)星遙感記錄的運營管理，具體事項如表1 和表2 所示[8,9]。

表1 《宇宙活動法》規(guī)范的事項

四、日本航天政策中的國防安全

航天技術(shù)具有很高的通用性，并且已經(jīng)廣泛地深入國民生活之中。 “一般化理論”認為，航天技術(shù)如果已經(jīng)在國民生活中普遍使用，則不能算是軍用技術(shù)[10,18,19]。雖然，自衛(wèi)隊不能在外空采取殺傷、破壞等進攻性行動，也不能使用沒有普及民用的特殊航天技術(shù)；但是，可以使用已經(jīng)普及民用的航天技術(shù)、裝備或者同等級的航天技術(shù)裝備。

表2 《衛(wèi)星遙感法》規(guī)范的事項

對國防安全環(huán)境的判斷是日本制定航天政策的重要出發(fā)點。進入21 世紀(jì)，隨著國際力量平衡的轉(zhuǎn)變，一些日本政治勢力開始意識到周邊環(huán)境的“嚴(yán)峻”，認為“圍繞日本的外交、安全及國防的狀況發(fā)生了變化”[20]。除了大規(guī)模殺傷性武器擴散、國際恐怖主義、全球公共資源的危機、社會安全保障等全球性問題之外，日本的關(guān)注點主要聚焦在亞太地區(qū)的“緊張局勢”上。日方認為在制海權(quán)、制空權(quán)的基礎(chǔ)上，制天權(quán)（維護作為國家安全領(lǐng)域的外空的權(quán)力）對其安全日趨重要。除上述問題之外，技術(shù)的進步，危機性質(zhì)的變化，地區(qū)多國間國防安全合作架構(gòu)的動搖，以及全球重大事件的增多等，也是其航天政策所考慮的因素。

在上述背景下，日本內(nèi)閣2013 年通過的《國防安全戰(zhàn)略》在一定程度上突破了憲法的限制，使其可以變相將航天技術(shù)用于國防領(lǐng)域。《國防安全戰(zhàn)略》雖然聲稱“堅持日本和平國家的路線”，但是要求日本“作為國際政治經(jīng)濟的主要角色，在涉及日本安全的亞洲太平洋地區(qū)實現(xiàn)和平；同時，在此基礎(chǔ)上去積極地了解和參與維護國際社會的和平和安全的事務(wù)”?？梢?，日本已經(jīng)將其國防安全的視野拓展到本土之外[21]。

日本的《國防安全戰(zhàn)略》聚焦外空和海洋，其要點在于“對全球公共空間相關(guān)危機的處理①全球公共空間指海洋、外空和網(wǎng)絡(luò)空間等，也包括識別和處理這些領(lǐng)域危機所需的外空和海洋基礎(chǔ)設(shè)施?！焙汀皬娀閳髾C制”。而這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)無疑有賴于航天技術(shù)的廣泛應(yīng)用和航天產(chǎn)業(yè)的有力支撐。其國防安全戰(zhàn)略要求強化相關(guān)的情報收集、警戒監(jiān)視機制及軍用通信等方面的能力，多管齊下建立國防安全保障相關(guān)架構(gòu)，以“應(yīng)對海洋、外空及網(wǎng)絡(luò)空間的危機”。

依據(jù)《國防安全戰(zhàn)略》，日本政府近年推出的幾版《防衛(wèi)計劃大綱》[11]將國防力量職責(zé)聚焦在外空、海洋、網(wǎng)絡(luò)及電磁空間，意圖“構(gòu)建旨在防止妨害自衛(wèi)隊有效行動的常態(tài)監(jiān)視體系，保障日本周邊海域及空域的安全，應(yīng)對彈道導(dǎo)彈攻擊和大規(guī)模災(zāi)害”。在日本自衛(wèi)隊的體系建設(shè)中，強調(diào)安全有效利用外空的能力，包括運用衛(wèi)星收集情報的能力。顯而易見，日本在航天領(lǐng)域有著極強的“危機意識”，認為外空存在大量的“威脅”。日方沿襲美軍的做法，將外空的威脅歸為6 類（見表3），并提出外空防御（Defensive Counter Space）和外空進攻（Offensive Counter Space）兩類對策（見表4 和表5）[10]。

表3 外空的威脅分類

表4 外空防御手段

表5 外空進攻手段