文_ 李志明

黨中央明確提出到2020年即“十三五”末，要確保中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，中央和地方都投入了規(guī)?？涨暗馁Y金和資源開展以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略的脫貧攻堅行動。截至2019年末，全國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)減少到551萬人，貧困發(fā)生率下降至0.6%。根據(jù)目前的減貧速度和趨勢，2020年以后，中國將歷史性地全面消除絕對貧困現(xiàn)象，進(jìn)入一個沒有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困的時代。

但是，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困的全面消除決不意味著貧困的終結(jié)，更不意味著中國反貧困社會政策歷史使命的完成。隨著絕對貧困現(xiàn)象的消除，相對貧困問題將凸顯。消除貧困、改善民生，逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。黨的十九屆四中全會提出，在堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時，要建立解決相對貧困的長效機制。因此，2020年后，我們應(yīng)及時調(diào)整反貧困社會政策的目標(biāo)導(dǎo)向，從聚焦消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困。

一、減貧戰(zhàn)略理念和工作體系：從“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”

從20世紀(jì)80年代中期以來，我國針對貧困問題所采取的基本策略是扶持貧困人口、解決貧困問題，這在以解決絕對貧困為主體的反貧困階段是很有必要并且具有現(xiàn)實意義的。但是，隨著絕對貧困現(xiàn)象的全面消除，如果繼續(xù)沿用原來的“扶貧”戰(zhàn)略，它所導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的負(fù)外部效應(yīng)將會越來越突出。例如，來自外部的長期扶持可能會導(dǎo)致一定范圍內(nèi)的“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴政府扶助而缺乏自我發(fā)展的內(nèi)生動力的境地。因此，隨著2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困人口的全部脫貧，以及農(nóng)村原發(fā)性、區(qū)域性絕對貧困的終結(jié)，反貧困社會政策的總體導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)隨之改變，整個貧困治理體系也要進(jìn)行重新建構(gòu)?？傮w思路應(yīng)當(dāng)從長期以來我們一直奉行的“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”，即防止貧困的發(fā)生以及對相對貧困人口施以綜合援助，阻斷貧困的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。

在防止貧困發(fā)生即防貧機制方面，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞。具體來講，就是政策注意力應(yīng)更多集中于“預(yù)分配”，而不是“再分配”或“補償性的干預(yù)措施”，將足夠的資金投在前端，用于提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況以及解決好嬰幼兒早期發(fā)展問題（主要涵蓋嬰幼兒營養(yǎng)改善、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和兒童早期教育等）這兩個關(guān)鍵領(lǐng)域。聯(lián)合國開發(fā)計劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個領(lǐng)域的投入往往是回報率最高、社會效益最好的人力資本投資，有利于從源頭上提高國民健康水平、增強其自我發(fā)展能力，進(jìn)而阻斷貧困代際傳遞。

在綜合援助反貧困即助貧機制方面，則是通過建立制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的托底性救助制度安排來免除城鄉(xiāng)居民的生存危機，構(gòu)筑起社會支持相對貧困家庭的最后安全網(wǎng)，避免任何人因為任何原因而陷入生存絕境，守住社會底線公平。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全基本社會安全保障網(wǎng)絡(luò)，逐步縮小群體間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的社會保障待遇差距、提升基本社會保障公平性，提高社會公平程度，充分發(fā)揮社會保障制度緩解相對貧困、預(yù)防相對貧困的功能。

二、藉由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”

在2020年后的中國農(nóng)村地區(qū)，絕對貧困問題將得到解決，但是，隨之而出現(xiàn)的一些新問題將日益凸顯。

一是如何實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧以及農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展的問題。當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)所取得的決定性成就是在習(xí)近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)并進(jìn)行廣泛社會動員、調(diào)動各方參與攻堅的情況下取得的。在全面建成小康社會并經(jīng)過一個較長的過渡期后，社會各界對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶強度將不可避免地會出現(xiàn)下降；各種實地幫扶力量在設(shè)置的過渡期屆滿后也將大概率會陸續(xù)撤出原對口幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在外部幫扶強度大幅減弱的情況下，實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧以及防止已脫貧人口返貧、邊緣人口致貧并實現(xiàn)農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展的難度將會更大。

二是如何解決農(nóng)村收入不平等的問題。有研究表明，基尼系數(shù)與貧困發(fā)生率具有正相關(guān)性，基尼系數(shù)對貧困發(fā)生率的彈性為3.5，且在統(tǒng)計上極為顯著。也就是說，在控制了收入增長的情況下，基尼系數(shù)每增加1%，貧困發(fā)生率將上升3.5%。當(dāng)前，脫貧攻堅的核心任務(wù)中包括了幫助農(nóng)村建檔立卡貧困人口提高收入水平，客觀上也確實縮小了中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)農(nóng)村居民收入分配差距、緩解了農(nóng)村內(nèi)部收入不平等問題。例如，2013年至2019年，832個貧困縣農(nóng)民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增長9.7%，比同期全國農(nóng)民人均可支配收入增幅高2.2個百分點。然而，可以預(yù)見的是，2020年后中國農(nóng)村地區(qū)的基尼系數(shù)仍將維持在相對較高的水平，收入不平等以及由此導(dǎo)致的相對貧困問題將成為未來農(nóng)村反貧困需要面對和解決的主要問題之一。

對于上述問題，黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既將打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)作為當(dāng)前階段的優(yōu)先任務(wù)，又將遠(yuǎn)期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為根本目標(biāo)；既著眼于解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)貧困問題的主要方面—絕對貧困問題，又提前謀劃未來如何鞏固脫貧攻堅成果，加快建立健全緩解相對貧困的政策體系和工作機制。筆者認(rèn)為，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心是人，根本在于實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”。也就是說，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，也要同步推進(jìn)實現(xiàn)人（主要是農(nóng)村居民）的現(xiàn)代化，著重推進(jìn)農(nóng)村居民的思想觀念、素質(zhì)能力、行為方式以及與人有關(guān)的制度等方面從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。無論是在當(dāng)前脫貧攻堅中攻克深度貧困，還是未來實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)穩(wěn)定脫貧、農(nóng)村低收入人口可持續(xù)發(fā)展以及解決農(nóng)村收入不平等，需要抓住的“牛鼻子”都在于此，即通過實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，增強農(nóng)村地區(qū)集聚內(nèi)源資源、發(fā)展內(nèi)源產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展的內(nèi)生動力，提升農(nóng)村居民基于內(nèi)源資源、內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)阿歷克斯·英格爾斯等社會心理學(xué)家的相關(guān)研究，促成實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)人的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于讓更多的現(xiàn)代性因素在鄉(xiāng)村中富集，使得農(nóng)村居民盡可能多地浸潤在現(xiàn)代化情境中。具體來說，一是要持續(xù)增加農(nóng)村地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校教育特別是學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育的供給，借助學(xué)校教育包含的社會化機制讓孩子們盡可能多地習(xí)得現(xiàn)代人格特質(zhì)；二是要著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，促使現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更多地在農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)中分布，通過吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民參與其中，讓他們盡可能多地習(xí)得現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式和行為方式；三是要因地制宜地在農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)開展移風(fēng)易俗工作，逐漸消除妨礙現(xiàn)代人格特質(zhì)和行為方式養(yǎng)成的落后風(fēng)氣、習(xí)俗和觀念，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)，幫助農(nóng)村居民養(yǎng)成文明習(xí)慣、融入現(xiàn)代生活。

三、實施發(fā)展型低收入群體救助政策

中國在20世紀(jì)80年代中期發(fā)起的有組織、有計劃、大規(guī)模的反貧困行動，主要是針對絕對貧困集中的農(nóng)村地區(qū)。城市貧困問題體現(xiàn)為相對貧困，主要依靠經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造的就業(yè)機會以及城市社會救助體系來應(yīng)對。經(jīng)過長期努力，城市貧困問題也發(fā)生了很大變化，過去難以維持基本生存條件的貧困問題在城市中已經(jīng)得到紓解。但是，貧困是一個動態(tài)和相對的概念，在生存型貧困緩解之后，城市中仍然有大量特殊困難群體處于生活困難之中，需要政府和社會的關(guān)注和幫扶，包括低保邊緣戶、低收入家庭、支出型貧困家庭、臨時困難家庭、困難老年人、困難殘疾人、困難兒童、困難職工、城市中的困難流動人口、長期失業(yè)者、困難失獨父母、困難刑滿釋放人員、困難單親家庭、流浪乞討人員等。因此，2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)完成后，系統(tǒng)應(yīng)對并妥善解決城市貧困問題就需要納入重要議事日程。

推進(jìn)城市反貧困工作，需要從多個方面展開。首先，要了解城市特殊困難群體的實際困難狀況及導(dǎo)致他們陷入困境的原因，不僅需要在低保標(biāo)準(zhǔn)之外建立城市低收入標(biāo)準(zhǔn)（主要采取相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，一般按照城市人均收入中位數(shù)的一定比例來確定），還需要參照農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗為城市低收入群體建檔立卡并建立全國統(tǒng)一的城市低收入群體救助信息系統(tǒng)。

其次，要在摸準(zhǔn)城市低收入群體底數(shù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實施發(fā)展型低收入群體救助政策，使我國城市低收入群體救助工作從最低生活保障制度中分離出來，對城市低收入者實施多樣化、多層次、更加積極有效的救助。一是進(jìn)一步優(yōu)化城市社會救助內(nèi)容。在增加發(fā)展型救助項目的同時，對現(xiàn)有各種專項救助項目進(jìn)行整合優(yōu)化，改變以往社會救助項目消極的收入補償功能，而不斷強化其積極的促進(jìn)人力資本發(fā)展的功能。當(dāng)城市低收入群體在生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面遇到困難時向他們提供相應(yīng)的救助待遇，而不再將這些待遇簡單地與最低生活保障資格關(guān)聯(lián)起來，不斷提升城市低收入群體的人力資本保有量，致力于增強其生存、發(fā)展和競爭能力。二是進(jìn)一步加強低收入救助與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動機制。通過改革社會保障提供方式以及向有勞動能力的低收入群體提供更好的就業(yè)服務(wù)，推動其回歸主流勞動力市場、實現(xiàn)社會就業(yè)，再通過工作補助金和收入豁免政策等措施，確保其就業(yè)后的實際收入高于不工作而依賴社會救助時的收入，促進(jìn)更多低收入者依靠就業(yè)創(chuàng)業(yè)最終擺脫困境，并降低其對福利保障的不合理依賴。三是進(jìn)一步完善低收入群體救助工作體系、工作網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮社會心理服務(wù)體系的作用。具體就是增強專業(yè)社會工作在城市低收入群體救助服務(wù)和管理中的介入程度，根據(jù)不同人群的具體情況，有針對性地加強幫扶施助、心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷和法律援助，最大限度地消除“等靠要”思想和福利依賴的消極影響，不斷增強扶智和扶志的效果。